“保证金”改“基金”，破解矿山环境恢复治理难题
“保证金”改“基金”，破解矿山环境恢复治理难题申升 北京市雨仁律师 【摘要】国务院于2017年4月13日印发了《矿产资源权益金制度改革方案》。方案指出，按照“放管服”改革的要求，在矿山环境治理恢复环节，将现行管理方式不一、审批动用程序复杂的矿山环境治理恢复保证金，调整为管理规范、责权统一、使用便利的矿山环境治理恢复基金，由矿山企业单设会计科目，按照销售收入的一定比例计提，计入企业成本，由企业统筹用于开展矿山环境保护和综合治理，建立动态监管机制，督促企业落实矿山环境治理恢复责任，有效解决矿山环境治理恢复保证金制度所存在的诸多问题，破解矿山环境治理恢复难题，从而实现生态环境保护的最终目的。【关键字】矿山环境治理恢复 保证金 基金 环保责任目 录
【序言】............................................. 1
【正文】............................................. 2 一、我国设立矿山环境治理恢复保证金的目的和意义..... 2 二、关于矿山环境治理恢复保证金制度的规定规范....... 3 （一）《矿山地质环境保护规定》的规定................ 3 （二）《矿山环境治理和生态恢复机制指导意见》规定.... 4 （三）《矿产资源开发整合意见》和《进一步推进矿产资源开发整合通知》的规定................................................... 4 （四）《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》规定... 4 三、矿山环境治理恢复保证金制度存在的问题........... 5 （一）矿山环境恢复治理保证金存在“死帐”现象....... 5 （二）各地缴存标准不统一，计算方式过于简单......... 5 （三）矿山“边开采、边治理”受政策制约无法实施..... 6 （四）矿山环境恢复治理保证金核定方式存在不足....... 6 四、“保证金”改“基金”，制度设计破解矿山环境恢复治理难题 6 （一）出台《矿产资源权益金制度改革方案》........... 6 （二）发布《取消保证金建立基金指导意见》........... 7 1、取消保证金制度，退还已缴存保证金............. 7 2、明确企业矿山环境治理恢复责任................. 8 3、通过建立基金方式，筹集治理恢复资金........... 8 4、建立动态化的基金监管机制..................... 9 5、省级政府因地制宜制定管理办法确保可行......... 9 五、矿山环境恢复治理工作的行政和司法保障.......... 10 （一）《“双随机一公开”监督检查实施细则》的实施.... 10 （二）矿山环境恢复治理工作推进的司法保障.......... 10 【结论】............................................ 11 【参考文献】........................................ 11 【序言】国务院于2017年4月13日印发的《矿产资源权益金制度改革方案》指出，按照“放管服”改革的要求，在矿山环境治理恢复环节，将以往的矿山环境治理恢复保证金，调整为矿山环境治理恢复基金，由矿山企业单设会计科目，按照销售收入的一定比例计提，计入企业成本，由企业统筹用于开展矿山环境保护和综合治理，建立动态监管机制，督促企业落实矿山环境治理恢复责任，有效解决矿山环境治理恢复保证金制度诸多问题，从而实现环境保护的目的。矿山环境治理恢复保证金是采矿权人按照规定提取，遵照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，由企业在财政部门指定的银行专户存储的，用于其矿山环境治理和生态恢复的专项资金。法律以往关于矿山环境治理恢复保证金制度有哪些相关规定，这些规定在实践中存在哪些问题，将“保证金”改为“基金”如何破解矿山环境恢复治理难题，等等，均将对矿山环境生态保护产生重大和深远的影响。 【正文】2017年4月13日，国务院《关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）（以下简称“《权益金制度方案》”）指出，在矿山环境治理恢复环节，将矿山环境治理恢复保证金，调整为矿山环境治理恢复基金，督促企业落实矿山环境治理恢复责任。《权益金制度方案》将“保证金”改为“基金”，其目的在于完善保证金制度所存在的问题，破解矿山环境治理恢复难题，具有积极的意义，对于矿山环境治理和生态保护将产生重大和深远的影响。一、我国设立矿山环境治理恢复保证金的目的和意义矿山环境治理恢复保证金，是指采矿权人按照规定提取，遵循“企业所有、政府监管、专款专用”的基本原则，由企业在财政部门指定的银行专户存储的，用于其矿山环境治理和生态恢复的专项资金。矿山地质环境恢复治理保证金的产生是伴随着矿山环境逐渐恶化，严重影响到生产和生活，在国家大力倡导环境保护的大背景下所采取的措施。矿山环境治理恢复保证金是为了保证采矿权人履行矿山环境治理恢复义务而缴纳的资金。《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国矿产资源法》等法律法规均明确规定：开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境；给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。矿山环境治理恢复作为矿业权人的法定义务，其有责任对因开发利用造成的生态环境破坏进行治理恢复。 建立矿山环境治理恢复保证金制度的实质，就是为了贯彻“谁污染、谁治理；谁破坏，谁恢复”的环保原则，促进采矿权人在采矿的过程中保护矿山环境，并确保在闭坑、停办、关闭后受破坏的矿山生态环境得到治理恢复的一项特别的经济手段和措施，有助于采矿权人法定义务的履行。 二、关于矿山环境治理恢复保证金制度的规定规范我国关于矿山环境治理恢复保证金没有专门的法律规定，而是散见于相关的规定之中，归纳如下：（一）《矿山地质环境保护规定》的规定国土资源部于2009年3月2日发布的《矿山地质环境保护规定》（国土资源部令第44号）规定：缴存矿山地质环境治理恢复保证金是采矿权人的法定义务；明确采矿权人缴存矿山地质环境治理恢复保证金的标准和办法；缴存数额不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用；遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的基本原则；对于按照要求履行了矿山地质环境治理恢复义务，经验收合格的，按义务履行情况返还相应额度的保证金及利息；未履行义务，或者未达到要求，经验收不合格的，责令其限期履行。对于未按期缴存矿山地质环境治理恢复保证金的，责令限期缴存；逾期不缴存的，予以罚款。颁证机关不得通过其采矿活动年度报告，不受理其采矿权延续变更申请。 （二）《矿山环境治理和生态恢复机制指导意见》规定财政部、国土资源部、环保总局于2006年2月10日发布的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建[2006]215号）指出，地方国土资源、环境保护行政主管部门要会同财政部门依据新矿山设计年限或已服役矿山的剩余寿命，以及环境治理和生态恢复所需要的费用等因素，确定按矿产品销售收入的一定比例，由矿山企业分年预提矿山环境治理恢复保证金，并列入成本；按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，由企业在地方财政部门指定的银行开设保证金帐户，并按规定使用资金。（三）《矿产资源开发整合意见》和《进一步推进矿产资源开发整合通知》的规定《国务院办公厅转发国土资源部等九部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》（国办发〔2006〕108号）和国土资源部等十二部门《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》（国土资发〔2009〕141号）均明确指出，按照财政部等三部委《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》的要求，建立健全矿山环境治理恢复保证金制度，制订矿山生态环境保护与综合治理方案。（四）《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》规定国土资源部关于印发《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》的通知（国土资规〔2015〕6号）规定，采矿权人应当履行矿山环境治理恢复保证金和土地复垦费等费用缴纳情况和矿山地质环境保护与治理恢复方案执行情况、土地复垦方案执行情况等法定义务。三、矿山环境治理恢复保证金制度存在的问题尽管矿山环境治理恢复保证金制度在实践中取得了一定的成效，但也存在一些问题，仍有需要完善的地方。（一）矿山环境恢复治理保证金存在“死帐”现象矿山企业在指定银行为企业设立保证金账户时，银行认为，保证金账户名称是采矿权人的，财产所有权就是采矿权人的。特别是在矿山企业停产后，国土资源、财政、环保部门未经采矿权人的同意不能支取该项资金。实践中，存在保证金存储在财政专户代管、保证金账户“死帐”的现象[i]。（二）各地缴存标准不统一，计算方式过于简单当前，各地矿山地质环境治理恢复保证金的标准不统一，且计算方式过于简单，与实际情况严重脱节，无法达到有效保护矿山地质环境治理恢复的目的。我国矿山地质环境治理范围，通常仅限于采空区、排土场、矸石堆等主要受扰区域，简单地把“矿山环境”等同于“矿山地质环境”，是造成保证金收费标准较低的重要原因。我国西部地区具有独特的地理环境特征，建立保证金和损毁补偿赔付机制，应当考虑到矿山企业承受能力及有关受损状况，合理确定收取标准。对于历史遗留和区域性环境污染、生态破坏补偿问题，以及环境健康损害赔偿问题，应当坚持矿山企业与当地政府共同负担的原则。矿山地质环境的恢复非朝夕之事，一般需要几年甚至几十年时间。西部地区的地质环境相当复杂，治理恢复难度相当大，恢复的时间会更长，可以考虑分阶段返还保证金的方式，在一定程度上体现加快西部大开发的积极措施，不仅能减轻矿山企业的经济负担，而且有利于达到“边开采、边治理”的效果，减少已破坏环境的持续危害性[ii]。（三）矿山“边开采、边治理”受政策制约无法实施矿山企业有开采权但不具有治理资质，治理工程只能委托有资质的单位实施。矿山企业不能直接将剥离的废渣对已开采的废弃矿坑进行回填，只能另行堆放，然后委托由资质单位进行回填、治理，浪费了大量人力、物力和财力。（四）矿山环境恢复治理保证金核定方式存在不足矿山环境恢复治理保证金按年度存储，年度存储额根据矿区面积、开采方式等因素确定，保证金存储总额是年度存储额乘以采矿证的剩余服务年限。这样的核定方式会因为采矿许可证剩余服务年限和矿区面积差异大，导致同类、同规模、同开采方式矿山保证金存储总额相差很大的问题[iii]。四、“保证金”改“基金”，制度设计破解矿山环境恢复治理难题（一）出台《矿产资源权益金制度改革方案》2017年4月13日，国务院《矿产资源权益金制度改革方案》指出，按照“放管服”改革要求，将现行管理方式不一、审批动用程序复杂的矿山环境治理恢复保证金，调整为管理规范、责权统一、使用便利的矿山环境治理恢复基金，由矿山企业单设会计科目，按照销售收入的一定比例计提，计入企业成本，由企业统筹用于开展矿山环境保护和综合治理，有效解决矿山环境治理恢复保证金制度存在的问题。据财政部人士介绍，“改革后，将提高企业利用资金的便捷性，进一步降低企业财务成本。”“有关部门根据各自职责，加强事中事后监管，督促企业落实矿山环境治理恢复责任，将环境治理成本内部化，加强生态文明建设。”[iv] （二）发布《取消保证金建立基金指导意见》2017年7月18日，财政部办公厅、国土资源部办公厅联合发出通知，就《关于取消矿山环境治理恢复保证金建立矿山环境治理恢复基金的指导意见》公开征求意见[v]。征求意见稿指出，为贯彻落实国务院《关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》，健全矿产资源有偿使用制度，落实企业的矿山环境治理恢复责任，取消矿山环境治理恢复保证金，建立矿山环境治理恢复基金。 1、取消保证金制度，退还已缴存保证金矿山企业不再新设保证金专户，缴存保证金。省级财政部门会同同级国土资源主管部门，根据保证金管理方式不同，尽快研究制定保证金退还具体办法，按程序分类取消保证金，保障矿业权人合法权益。对于采取资金属企业所有，但需国土资源部门、财政部门等相关部门审批后动用，存缴至银行专用账户的保证金，应解除资金支取与审批动用手续的关系；对于采取汇缴至财政专户，由企业申请，经国土资源部门、财政部门等相关部门审批动用的保证金，按照企业实际缴纳资金数额与企业已动用的差额，归还企业；对于以其他方式存缴的保证金，可参照上述两种方式确定具体退还方式。企业应将退还保证金用于已产生矿山地质环境问题的治理。[vi]2、明确企业矿山环境治理恢复责任保证金制度取消后，矿山企业应当切实承担起矿山环境治理恢复责任，严格按照《关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》及矿山环境治理与生态恢复的有关要求，综合开采条件、开采矿种、开采方式、开采规模、开采年限、地区开支水平等因素，编制矿山地质环境保护与土地复垦方案，对其在矿产资源勘查、开采活动中造成的矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、地形地貌景观破坏，地下含水层破坏、地表植被损毁等进行治理修复。3、通过建立基金方式，筹集治理恢复资金矿山企业按照满足矿山地质环境保护与土地复垦方案资金需求的原则，根据矿山地质环境保护与土地复垦方案，将矿山地质环境恢复治理费用按照企业会计准则相关规定预计弃置费用，计入相关资产的入账成本，在预计开采年限内按照产量比例等方法摊销，并计入生产成本，在所得税前列支。同时，矿山企业需在其银行账户中设立基金账户。基金由矿山企业自主使用，根据矿山地质环境保护与土地复垦方案确定的经费预算、工程实施计划、进度安排等因素，专项用于因矿产资源勘查开采活动所造成的矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、地形地貌景观破坏，地下含水层破坏、地表植被损毁预防和修复治理等方面。对于矿山企业的基金提取、使用及矿山地质环境保护与治理恢复方案的执行情况列入矿业权人的勘查开采信息公示系统。 4、建立动态化的基金监管机制地方国土资源部门建立动态化的监管机制，对企业矿山环境治理恢复进行监督检查。对于未按照矿山地质环境保护与治理恢复方案开展工作的企业，责令限期整改。对于逾期仍未按照要求完成恢复治理任务的企业，按照《矿山地质环境保护规定》及相关法律追究其法律责任，并将该企业列入严重违法名单；未完成的地质环境修复工作由国土和财政部门按程序委托第三方代为开展，相关费用由企业支付。5、省级政府因地制宜制定管理办法确保可行省级人民政府应结合实际情况，根据指导意见的原则，制定本地区的矿山环境治理恢复基金管理办法，确保制度办法切实可行。有理由相信，规范便捷的矿山环境治理恢复基金制度的建立将更加有利于矿山环境保护与恢复治理。五、矿山环境恢复治理工作的行政和司法保障（一）《“双随机一公开”监督检查实施细则》的实施为了确保矿山环境恢复治理工作的有效推进，促进矿山企业土地复垦义务的切实履行，国土资源部于2017年8月10日发布了《关于土地复垦“双随机一公开”监督检查实施细则》（2017年第23号）。细则规定，国土资源部组织实施土地复垦监督检查时，采取随机抽取检查对象、随机选派监督检查人员，及时公开抽查情况和查处结果。对于不符合土地复垦法律法规及相关规定行为的，将纳入矿业权人异常名录；已纳入绿色矿山名录的，要予以除名。同时，将依法依规整改，处理结果及整改情况作为有关部门是否审查通过项目建设用地申请，是否批准新的采矿许可证申请或者采矿许可证延续、变更、注销申请的依据。 （二）矿山环境恢复治理工作推进的司法保障《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（法发〔2014〕11号）指出，人民法院要认真学习中央关于加强生态文明建设的新思想、新论断，统一思想认识，全面加强环境资源审判工作，以法律的手段制裁污染环境、破坏生态等违法行为，切实保障自然资源和环境保护制度的落实，维护人民群众生命健康，促进社会和谐安定，推动经济社会可持续发展。2017年6月24日最高人民法院发布的《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2017〕12号）明确指出，法院审理案件中，发现未履行生态环境修复义务违法情形的，可以向有关主管部门提出司法建议，由其依法处理；涉嫌犯罪的，依法移送侦查机关处理。 【结论】在矿山环境治理恢复环节，将以往的矿山环境治理恢复保证金，调整为矿山环境治理恢复基金，遵循了国家关于“放管服”改革的要求，明确了企业矿山环境治理恢复责任。实施动态化的监管机制等一系列举措，将有效解决以往矿山环境治理恢复保证金所存在的诸多问题，有利于矿山环境治理恢复工作的有效顺利推进，从而达到生态环境保护的目的，真正实现习近平总书记所提出的“绿水青山”的要求。
[i]张涛、靳小婷：《中国矿业报》，“关于矿山地质环境恢复治理保证金的思考 ——以焦作市国土资源局为例》”，http://www.zgkyb.com/llts/20170125_38656.htm。
[ii]张维宸、鹿爱莉：《中国国土资源报》，“因地制宜良性互动——对青海省海西州矿产资源勘查开发的建议”，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/xwpl/201006/t20100618_152236.htm。
[iii]《矿山环境治理的保证金制度》，http://www.xchen.com.cn/lylw/hjzllw/673742.html。
[iv]新华社：《中华人民共和国财政部》，“防“跑马圈地”促生态文明 ——解读《矿产资源权益金制度改革方案”，2017年4月21日，http://yss.mof.gov.cn/mofhome/mof/zhengwuxinxi/caijingShidian
/xinhuanet/201704/t20170421_2584740.html。
[v]《中华人民共和国财政部》，“关于公开征求《关于取消矿山环境治理恢复保证金 建立矿山 环境治理恢复基金的指导意见》（征求意见稿）意见的通知”，http://www.mof.gov.cn/mofhome/jinjijian
shesi/zhengwuxinxi/zhengcefagui/201707/t20170719_2653702.html。
[vi]《中华人民共和国国土资源部》，“企业应承担矿山环境治理恢复责任两部门就《关于取消矿山环境治理恢复保证金 建立矿山环境治理恢复基金的指导意见》（征求意见稿）公开征求意见》”，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201707/t20170724_1542635.htm。
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