论环境公众健康医疗救济补偿制建立之可行性兼析环境公益诉目前存在的缺失及原因 --以土壤污染防治为视角

2017-09-28 15:57:41 来源: 作者: 【大中小】浏览:662次评论:0条

论环境公众健康医疗救济补偿制建立之可行性
兼析环境公益诉目前存在的缺失及原因
--以土壤污染防治为视角
作者：赵丽娜，河北世纪方舟律师事务所，摘要：砷中毒引起的癌症村现象、血铅中毒、镉大米事件在引起全社会关注的同时，也引起党中央、国务院的重视，甚至直接推动了新环保法的修改与实施。新环保法实施以来，以环保组织和试点地区检察院为原告提起的环境公益诉讼案例涌现带来了先进经验并逐渐在全国铺开甚至民事诉讼法、行政诉讼法修法专门规定了检察院公益诉讼提起权，生态修复补偿基金和制度的逐渐建立是成功的公益诉讼制度的尝试。但对比环境公益诉讼与普通环境侵权私益诉讼之不同，参照国外环境公益或公害诉讼之经验，我国现有的环境公益诉讼制度体系中，环境污染对公众健康的损害评估与救济制度立法及司法实践几乎为零，目前尚无环境公益案件诉讼请求针对公众健康救济或补偿的。生命健康权是宪法赋予公民的最基本的权利，国家有保护公民环境健康权义务，应以法律的形式确立公众环境医疗损害评估标准及医疗救济制度和理论体系，建立公众环境医疗救济基金，实现公益诉讼领域公众环境健康权的可诉化程序。
关键词：环境污染环境健康权环境医疗损害救助和补偿
一、环境公众健康权国家保护义务的法律规定
习近平总书记强调：人民身体健康是全面建成小康社会的重要内涵。环境质量之对人体健康的影响已是公众的共识。当下因土壤及地下水污染、重金属污染导致的食品安全问题引起民众的普遍关注。伴随环境污染损害带来的健康问题，也不仅仅体现在食品安全问题上：大气污染导致的肺癌、重金属污染导致的癌症村现象，还有血铅儿童，尘肺，因环境污染引起的皮肤病等病症。这是长期以来经济坚持GDP至上、线形经济模式导致的后果，国家有义务对经济进行管控，实现自然生态环境有利于人体健康生存，保障公众的环境健康权。
环境公益诉讼健康医疗救济制度的建立，在国际条约及我国法律中有依据：
（一）国际公约、条约
按照健康权演变的顺序，与环境健康权有关的国际公约条约有关的规定如下：
1、《世界人权宣言》第25条第1款规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。
2、1979年的《消除对妇女一切形式歧视公约》的第11条第1款(f)和第12条
3、1989年的《儿童权利公约》第24条。
4、《经济、社会及文化权利国际公约》第12条规定各个缔约国承认人人均有权享有能达到的最高的体质和心里健康的标准，为实现这一权利而采取的步骤包括改善环境卫生和工业卫生的各个方面^[1]“完全的身体、精神和社会安康，而不仅仅是没有疾病或衰弱”。然而，公约第12条第1款所讲的“享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”，并不限于得到卫生保健的权利。相反，起草的过程和第12条第2款明确的措词认为，健康权包括多方面的社会经济因素，促进使人民可以享有健康生活的条件，包括各种健康的基本决定因素，如食物和营养、住房、使用安全饮水和得到适当的卫生条件、安全而有益健康的工作条件，和有益健康的环境。
（二）宪法

我国宪法的第二十一条“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”

（三）民法
1、民法通则第九十八条规定
2、民法总则第一百一十条
规定了公民享有生命健康权。
（四）环境保护法律
《中华人民共和国环境保护法》《大气污染防治法》及《土壤污染防治法（草案）》中都将保护环境防治环境污染保障公众健康作为立法目的写入第一条。
二、环境公益诉讼制度缺失及原因分析

当今世界环境污染最严重的10个城市，有7个在我国【3】我国群发性环境污染导致了一系列公众健康受损案件，如2009年、2012年多地爆发儿童血铅超标事件，2011年甘肃徽县血镉超标事件，近年来多地镉大米事件，2014年湖南石门砷中毒事件等，环境污染问题特别是重金属污染问题由此引起有关部门和公众高度重视与关注。人们对雾霾、地表水污染的关注也逐渐扩大到对土壤及地下水污染，因为土壤相对于地表水与大气而言自净能力更差。发生在2016年的常州毒地事件一审原告虽败诉，但由此引发的土壤污染与公众健康的探讨乃至《土壤污染防治法（草案）》面向全社会征集修改意见则是公益诉讼原告及关注者、呼吁者长期以来共同努力的结果。

但是让笔者感到奇怪的现象是在目前环境公益诉讼原告的起诉状的诉讼请求中几乎没有一例涉及到要求对公众健康损害救济与补偿的，这对于环境污染受害者及潜在受害者群体而言，保护显然是严重缺失。分析该现象的原因主要有以下几点：

1、环境污染损害引起的公众健康受损事件多为群体性案件，司法途径解决难度大，无论是受害当事人及家属亦或政府自身更倾向于行政途径而非诉讼途径解决。这一方面是我国传统观念民不与官争的思想遗留，也与地方政府处理环境事件的僵化思维，缺乏法治理念与思维分不开。
2、我国尚无环境污染损害导致的人体健康损害专门标准和立法
之所以司法途径解决难度大，与立法对于公益诉讼中环境健康权保护制度的立法缺失分不开。即使在环境侵权私益诉讼中，对于人体损害的赔偿也缺乏专门的损害标准规定，这对受害者的保护是远远不够的，同时也不利于污染企业的环境社会责任感和绿色经济意识的形成。
3、没有专门的环境损害医疗鉴定机构
    发生群体性环境公众健康侵害事件后，具体应由什么机构进行鉴定，是环境行政部门还是环保民间组织，是卫生行政部门还是医疗机构，做鉴定的机构应该隶属于行政机关还是应该是独立的第三方？这些目前都没有规定，参照其它人体伤害的标准来办理环境类案件显然是不适当的。
4、即使诉讼解决也多以环境侵权诉讼暨私益诉讼的方式解决，而私益诉讼医疗救济和赔偿无法涵盖面积广大数量众多不特定污染受害公众的实际损害及潜在重大健康风险排除。
5、环境污染导致的人体损害多滞后于生态环境破坏
新的环保法实施以来，很多有社会责任感和环保使命感和先进理念的环保组织乐为提起环境公益诉讼，但因为环境造成的公众健康损害多滞后于生态环境造成的破坏，或者已经发生但是潜在风险难以目测和评估，因此缺乏环境污染医学技术评估能力和知识的环境NGO组织及环境公益律师们难于在诉讼过程中将公众健康损害救济补偿作为一项诉讼请求予以考虑。
6、费用资金难以解决
环境生态损害评估、取证、鉴定技术难度大，而环境污染造成的公众健康风险评估、识别、损害评估分析的技术难度更大，先期的专家评估费用、律师费等投入解决难导致环境公益诉讼缺失对人身损害的救济补偿就似乎不难理解。
7、部分环境公益诉讼演变为政治任务，很难深挖法律理论层面的实质性东西
    涉及公众生命健康的大事，居然从来没有在环境公益诉讼体现，这不能不说是巨大的缺憾。追根溯源，将公益诉讼作为政治任务完成而不是以长期的法律事件去处理，势必难以从法律的视角挖掘个案的意义，建立环境公益诉讼完善的法律理论，从立法层面给予环境诉讼最有力的支持。政治成绩短时期内硕果累累，长期下去，必将沦为虚置的制度摆设。因此我国急需尽快完备环境公益法律理论和制度，将环境公众健康权作为与生态修复同样重点考量的因素和内容，只有这样才能真正实现环保法的根本目的即达到人与自然的和谐。
三、环境污染公众健康医疗损害补偿制度的国际经验与我国建立该制度的司法实践可行性
环境问题带来的公众健康问题严重制约了公民生命健康权的实现。纵观世界范围内环境公害案件，生命权本身就应当包含对清洁的空气、水、土壤的权利。欧美等国案例及法律规定，国家和政府具有维护和保护环境的积极义务。
（一）、环境污染引起的医疗损害救济补偿制度的日本经验^【4】
美国及欧盟国家环境损害评估制度既有生态损害也有人身损害方面的制度。日本在环境污染造成的公众身体健康权利的保护和实现上则有更多经验值得借鉴。它们在公益诉讼受害人的救济与生态修复都取得巨大成果：
1、一系列环境健康损害公益诉讼的发起由失败走向成功。日本因为上个世纪60年代初期开始的第一起环境公害诉讼之后，相继发起了一系列环境公害诉讼。比如1967年的大气污染诉讼，1968年骨痛病诉讼，1969年水俣病诉讼等。这些诉讼不但唤起了广泛的社会舆论支持和参与，也牵动了地方政府和国家层面的改革，同时也在一系列的公益诉讼中不断完善环境污染受害者医疗补偿救济法及在环境保护诉讼基本法律层面的建立做出了贡献。
2、环境公益律师团的智慧与热情、敬业与坚持是案件胜诉及法理论制度推进的重要因素。
无论是在证据的收集分析方面还是在案件策略、诉讼技巧方面，日本环境公益律师们的敬业和专业精神均可圈可点。而这种热情与智慧源于对自然环境的捍卫以及对受害人救济的责任感和使命感。他们在案件中积累的实践经验教训以及法理论、诉讼技巧对我们都是有参考意义的。
3、律师与学者、研究人员、医疗机构、环境污染受害者、环境NGO甚至媒体的合作是全社会给予高度关注和共同渴求的表现，也大幅推动立法速度，对我国的环境医疗损害诉讼救济补偿制度也不乏参考之处。
（二）环境污染引起的公众健康医疗损害评估和医疗救助制度在我国可以建立的基础
在突出检察机关的作用时，环境公益诉讼最终取得真正意义上的成绩尤其应该重视与强调的是环保组织和律师等非官方组织的力量，充分发挥这些群体的力量，这些环境公益诉讼的先行者们“星星之火可以燎原”。
1、多年来与公众身体损害有关的环境污染事件及去年刚刚发生的常州毒地案为典型的一系列与人身体损害有关的环境公益诉讼案件积累了一些经验跟教训；
2、有一批环境志愿律师团队可以投身及胜任环境污染导致生态及公众健康双重损害的公益诉讼案件代理工作，并有足够的总结研究跟梳理提炼的能力。以河北省为例，因基本无环境公益诉讼案件，所以目前仍然缺少环境公益诉讼专门律师，但自2016年9月倡导成立河北省律师协会资源和环保法律专业委员会以来，委员律师们都有激情为环保法律事业做出一番贡献，而这些律师多为我省各律师所主任律师、合伙人律师、资深律师，虽不乏以环保作为光环之人，但绝大多数律师具有朴素跟真诚的环保社会使命感，一旦介入环境公益诉讼案件，一定可以将在诉讼案件的经验和高超的诉讼技能和水平发挥出来。而现在的处境是苦于英雄无用武之地。
3、具有丰富公益诉讼经验及环保先进理念的环境NGO组织；中国绿发会、自然之友等环境公益NGO,近年来一直活跃在倡导环保公益先进理念的前沿并发起了数十起有价值甚至可能载入史册的环境公益诉讼。
4、我国医疗卫生体系在近十几年来在公共卫生风险评估传染病监测预警、分析研判等方面积累了丰富的技术和经验^【5】，
一个国家的卫生应急和救治水平是该国医疗卫生综合实力的体现。而我国有庞大的富于社会责任感的医学、法学、学者、专家群体，完全可以胜任环境污染损害公众健康的因果关系及损害程度和风险级别进行全面识别与研究的能力，具备建立环境污染公众健康医疗损害救济补偿制度的医疗卫生及法理论基础。
（三）以2017《土壤污染防治法草案》为视角谈环保健康医疗救济制度建立的主要观点
2017年7月27日截止到面对全社会发布的土壤污染防治法草案修改建议，围绕公众健康权及其与公益诉讼关系方面笔者主要发表了如下观点和建议：
1、草案立法目的部分提到保障公众健康，乃草案亮点之一，然而本草案后续规定中缺乏配套医疗损害评估及赔偿、救助制度，这也正是我所环境律师团队关注及呼吁立法解决的问题。
2、对于可能影响到公众健康的评估，涉及到医学、流行病学的知识和技术，远非环境保护一个部门所能胜任及涵盖，必须联合医学机构所隶属的卫生行政部门等一同做有毒有害物质的筛查评估。
3、土壤污染防治的根本目的是提升人的生存质量和环境质量。
处理环境污染应急事件、突发事件，草案仅列举考虑到环保法律体系的几部法律，这远不足以应对土壤污染公害可能造成的流行病、疫情乃至大面积重病症出现的风险。应广泛关注列举我国流行病学、疾病控制学、食品药品卫生法的规定。
4、环境污染事件发生后应当对公众健康影响和潜在风险的评估，应在卫生行政部门备案加强疾病的检测、预防、控制。
5、土壤污染防治基金除了用于生态修复外，应有专项资金用于因土壤污染导致或可能导致的波及地区内公民健康的检查、防治、救助。建议增加土壤污染造成的公众健康问题研究及救助专项资金，土壤污染对公众健康存在的或有损害防范，需要国家统一投入资金或基金进行专项研究、救助、评估等。
6、公众对土壤污染的公众健康风险或损害信息应当享有知情权。
7、建议国家另行专门制定环境污染导致的人身损害赔偿和医疗救助制度，鉴定评估制度应明确鉴定机构及鉴定标准。政府应统一调配医疗救助基金。
8、建议：环保组织、检察院的损害赔偿诉讼提起权应保留，同时增加政府代表国家行使的权利。因为赔偿基金的管理在政府而不是环保部门。
四、国家的环境保护义务具体内容
国家在环境污染公众健康领域的义务具体体现在两个大的方面，一是不涉及诉讼的方面主要是通过行政途径解决以及宣传教育、信息公开等方面的义务，二是国家有义务对环境公益诉讼制度等立法、司法、执法义务。
具体而言，国家的环境健康权保护义务表现在：
（一）公众环境健康权利的平等性—国家的环境保护义务
每个公民都平等享受环境生命健康权，任何人不享受特权，也不得因民族、性别、信仰、职业而遭到任何歧视。当前我国恶化的自然生态环境、不断增加的流动人口数、不同地区甚至不同国家间人员往来频繁等多种因素，更需要国家政府出面通过统一调配公共卫生资源、加强医疗卫生防护的屏障和夯实医疗卫生防护的基础，来应对公众环境生命健康领域出现的突发事件、群体事件等其它更大的挑战。
平等权的另外一个体现在无论是环保组织还是检察机关提起环境健康权公益诉讼，国家都应鼓励和支持不应有所偏颇或歧视，公益诉讼提起者应拥有平等的诉讼权利。
（二）公众对环境健康权具有参与和知情权-国家的环境健康信息公开义务
生活饮用水等与老百姓生命健康紧密相关的环境信息，事关重大，公众都有知情的权利迫切性，而地方政府部门却常常将此类信息的公开与否认为是影响社会稳定的问题，甚至演变成与民众成为角力的双方，殊不知环境的问题不仅仅是老百姓的问题，也是官员个人及家庭的问题，是全社会的问题，经验证明，地方政府往往因为没有及时公布相关信息丧失了公信力。这在新环保法实施前更是大量普遍存在的现象。新环保法实施后明确了政府官员的环保责任和义务，此类现象应有所收敛与改观。环境保护部门，卫生行政部门及其它相关部门均应将与环境污染有关的信息及行政履职情况向社会公众公开，一是保障公众的知情权，另外也确保公众对环保实务的监督和参与。
    作为成熟的、理性的、负责任的地方政府，应相信有担当和能力处理好突发环境事件，在环境污染事件发生后有义务全面公布与之相关的信息及行政履职情况。
（三）公众应享有对环境健康知识获得专业教育的权利——国家的教育义务
以癌症与环境关系为例，世界卫生组织公布，肺癌的发病率分布情况与工业企业的分布情况相关，这是环境引起人体健康损害的典型。除此之外还有大量的数据和科研成果显示环境污染对人体健康的损害及潜在损害风险，国家具有向公众进行环境健康教育的义务。
（四）公众健康权损害时的公益诉讼救济权利——国家的公益诉讼救助义务
完善立法确保公众的环境健康权的实现，除少数行政途径解决外，公益诉讼解决方式应为主要的解决方式。
（1）应明确具有公益诉讼的可诉性
因国家具有公众健康权的国家义务，环境健康权在遭受损害或具有潜在风险时具有公益可诉性应是必然。立法应确定螃蟹是可以吃的，以此鼓励敢于在公众环境健康权的实现公益诉讼吃螃蟹的勇者出现。
（2）政府或与环保NGO共同代表公众可作为原告提起环境公众健康权的相关公益诉讼
由于环保基金的调配除政府外其它机构不可为，当环保组织做原告时，政府充当支持诉讼的原告身份共同提起公益诉讼，确保受害方的权益的全面实现。
（3）建立完善的诉讼程序机制
1、基金的来源和使用问题：建立补偿救济机制，补偿救济基金的来源是污染企业，但该笔基金不限于救济及补偿受损害的当事人，也应该用于环境损害污染医疗研究、评估、代理、体检等费用。
2、政府的可诉性问题：当政府不做原告及不支持环保组织做原告时，原告可以地方政府为被告，由地方政府代表国家实现其宪法义务即公众环境健康权的保护义务。
（4）可操作可执行
解决了补偿或救济款项从哪里问题后就要确保基金流向问题。再有就是当污染企业本身不具备执行能力或其财产不足以弥补或救济公众健康和生态修复时，国家有义务从贮备的医疗救助基金中拨付。
期盼人大、国务院等部门能尽快立法，解决公益诉讼中生态修复和公众健康权救济补偿问题，用法律、法规的形式明确生态修复补偿和公众环境医疗救济补偿制度，在保护绿水青山的自然生态环境的同时，也保障公众健康权益不受侵害。
参考文献：
注释【1】：百度百科《经济、社会及文化权利国际公约》
https://baike.baidu.com/item/%E7%BB%8F%E6%B5%8E%E3%80%81%E7%A4%BE%E4%BC%9A%E5%8F%8A%E6%96%87%E5%8C%96%E6%9D%83%E5%88%A9%E5%9B%BD%E9%99%85%E5%85%AC%E7%BA%A6/6644409?fr=aladdin
[2]经济、社会、文化权利委员会第二十二届会议(2000年)第14号一般性意见：享有能达到的最高健康标准的权利(第12条)载于E/C.12/2000/4号文件。汇编于联合国文献HRI\GEN\1\Rev.7(2004)
【3】2014年亚洲开发银行和清华大学发布的《迈向环境可持续的未来——中华人民共和国国家环境分析》中文版报告
【4】日本律师协会主编《日本环境诉讼典型案例与评析》中国政法大学出版社2011年第一版第25页、59页、61页、89页、95页
【5】《2014年度十大健康事件》中国新闻网：
http://www.chinanews.com/jk/2014/12-31/6926128.shtml

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责任编辑：dongzelaw

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