关于我国矿山环境修复 法律制度建设的思考
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关于我国矿山环境修复 法律制度建设的思考 山东康桥律师事务所 李树森 付博 内容摘要：矿产资源的开发利用为社会经济发展作出了重要贡献，但对生态环境造成严重破坏，我国矿山环境修复形势严峻。我国虽然在不同法律层级初步建立了矿山环境修复法律制度体系，但是仍然存在法律位阶过低、法律法规过于散乱、矿山环境恢复治理保证金制度不完善、法律法规过于原则、操作性不强等问题。正是由于法律制度不健全，致使我国矿山环境修复出现“旧账”还不清又添“新账”的尴尬境地，政府背负的矿山环境修复“债务”越来越沉重。本文中主要就目前我国矿产资源修复法律制度现状、存在的问题及如何完善提出个人建议。 关键词：矿山环境修复；法律制度建设；保证金制度 我国拥有丰富的矿产资源储量,也是矿产资源产销大国。矿产资源的生产在我国经济和社会发展中占有举足轻重的地位，同时矿产资源的开采也带来了十分严重的环境问题。过去的几十年中为了追求经济发展，加之矿山环境保护体制不完善，粗犷式的开采模式对中国生态环境造成严重破坏。目前，绿色发展、可持续发展已成为全球经济发展社会进步的主旋律，“十三五”规划也将生态文明建设上升到国家战略层面，矿山环境修复已迫在眉睫。法律制度建设在矿山环境修复中起着总领和引导的作用，然而我国在这方面的法律法规还很不完善，未能发挥其应有的作用。 一、我国矿山环境修复立法现状 由于我国法律制度建设起步整体较晚，矿山环境修复也一直未能建立相对成熟的法律制度体系。全国人民大表大会于1979年发布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，1989年发布了《中华人民共和国环境保护法》，1986年发布了《中华人民共和国矿产资源法》。《环境保护法》第十九条“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”；《矿产资源法》第七条“国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针”，第三十二条“开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定,防止污染环境”。《环境保护法》及《矿产资源法》的发布，为我国在矿山环境修复方面提供了基础法律依据。2014年《环境保护法》修改以后，加强了对环境的保护程度，更是将环境保护定为国家的基本国策，并且在环境修复问题上也作出了相关规定，第三十二条规定“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。”此外，在法律层面还有《土地管理法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律中均有涉及。2017年6月份，全国人大常委会发布的《土壤污染防治法（草案）》中，有多项条款对矿山环境修复问题作出了规定。《土壤污染防治法》发布以后可以为我国的矿山环境修复提供更加详尽的法律支持。 目前，我国关于矿山环境修复的具体规定大多存在于行政法规、部门规章、地方性法规和规范性文件中，例如《矿产资源法实施细则》、《土地复垦条例》、《土地复垦条例实施办法》、《矿山地质环境保护规定》及各省的矿山环境恢复治理保证金实施办法等。 二、我国矿山环境修复立法缺陷 1、缺少完整体系的矿山环境修复法律法规 矿山环境修复法律体系是解决矿山环境修复问题的指导与依据，目前我国关于矿山环境修复的法律法规过于分散,不成系统,并且相应条款的规定过于原则,实际操作性不强。虽然在2014年新修订的《环境保护法》的三十二条提出了要建立和完善环境修复制度，但是这样的规定过于原则，不具备实操性，无法从根本上解决矿山环境修复问题。《矿产资源法》是矿产资源开采、利用、矿山环境修复的根本性法律，但是我国的《矿产资源法》发布于1986年，是计划经济时代的产物，沿用至今已有三十余年，在这三十年的时间里中国的经济、社会、生活发生了翻天覆地的变化，矿产资源的开发理念也从之前的经济发展主导到现在的追求可持续发展，在此期间《矿产资源法》虽然在1996年进行过修改，但是也未进一步加强环境保护这一理念。由于不能与时俱进，在中国新的社会主义市场经济体制下，《矿产资源法》的法律地位的严肃性在执行过程中被弱化，矿产环境管理工作中更多依赖行政命令和相关政策文件充当法律手段，矿山环境保护更多是以具体环境中的实际问题作出的原则性规章，法律的重要性和适用性并不是很强，执法中出现人为偏差是必然的，这并不符合国土资源法制化建设的总体要求 为了保护矿山环境，进一步规范矿山环境修复制度,2009年国土资源部制定了《矿山地质环境保护规定》，此规定的出台细化了矿山环境修复的相关规定，确定了“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益”的基本原则，进一步明确了矿山环境修复与矿业权许可、变更、延续之间密不可分的关联关系。虽然《矿产地质环境保护规定》的出台一定程度上弥补了《矿产资源法》在矿山环境修复问题上的缺失，但是从法律位阶上来讲，《矿山地质环境保护规定》毕竟是国土资源部出台的部门规章，我国目前尚未在法律层面建立矿山环境修复法律制度体系。《矿产资源法》此后的修改能否完善有关矿山环境修复问题，关系到我国矿山环境法律体系的建设。 2、行政管理部门存在多龙治水的问题 矿山环境修复涉及领域广，国土、环保、农业、水利等部门的行政职责中均有涉猎，由于我国在法律层面关于矿山环境修复问题的规定过于原则，加之行政管理部门职权界定不清，导致了我国在矿山环境修复中出现了多龙治水的局面。同一问题一旦涉及多个部门职能的交叉就会出现揽权与推责的现象，不同部门制定的部门规章及规范性文件难免会出现相互冲突的问题。另外各部门拥有各类涉及矿山环境恢复治理方向的资金,但缺乏成熟的、可操作性强的资金管理和使用办法，致使这些资金的使用效果不佳，从制度层面上还没有进行统一规范和协调。 3、矿山环境恢复治理保证金制度不完善 1986年的《矿产资源法》中提到了矿产资源开发对环境的保护。2006年我国矿山环境恢复治理保证金制度正式建立。国土资源部、财政部、环保总局联合发布《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，要求从2006年起，全国范围内逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制，矿业企业按照矿产品销售收入的一定比例预提矿山环境恢复治理保证金，专项用于矿山环境治理和生态恢复。2009年国土资源部制定了《矿山地质环境保护规定》，第十七条规定“采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存标准和缴存办法，按照省、自治区、直辖市的规定执行。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存数额，不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用。矿山地质环境治理恢复保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则。” 《矿山地质环境保护规定》的出台进一步明确了矿山地质环境治理恢复保证金制度的建立，但是由于矿山地质环境治理恢复保证金的缴存标准和缴存办法由地方政府自行制定，造成各地缴存标准及使用方式不一致问题。此外，矿山地质环境治理恢复保证金的原则为“先治理，后返还”，由于国家的去产能结构改革，近年来矿产行业不景气，矿山企业利润不断被压缩甚至出现亏损，在此压力下许多矿山企业已没有多余资金进行环境修复，无法发挥该项制度应有的作用。 三、关于完善我国矿山环境修复问题法律制度建设的建议 1、提升矿山环境修复法律位阶 由于我国现行的《矿产资源法》产生于注重追求经济发展的八十年代，相关环境保护及矿山环境修复方面的法律法规已无法适应现在社会经济体制的发展。《矿产资源法》作为矿业发展的基本法律便流于形式，不能为矿业发展及矿山环境修复起到指导和规范作用，而各部门出台的部门规章也不能在法律层面上为矿山环境修复提供法律保障。因此，建议将矿山环境修复问题列入到《矿产资源法》，在《矿产资源法》中明确矿山环境修复的基本原则，细化新旧矿山环境问题的治理规范，在法律层面为矿山环境修复保驾护航。 2、完善矿山环境恢复治理保证金制度 自2006年我国矿山环境恢复治理保证金制度正式建立至今已满十年的时间，在这十年的实践中暴露出了我国目前矿山环境恢复治理保证金制度的很多问题。矿山环境恢复治理保证金运作流于形式，导致企业资金压力大、政府监管难度大、矿山治理成效小。这些问题在当前经济下行、矿业低迷形势下集中爆发，严重影响我国矿业发展与环境治理。矿山环境恢复治理保证金的缴存、管理及使用均存在诸多问题。矿山的开发及环境治理是一个长期工程，如果矿山环境恢复治理保证金不能制定有效的存取、使用制度就可能造成大量资金闲置。现金流对于矿山企业来说异常重要，尤其在目前经济形势下行时期，一旦企业经营困难就会出现矿山环境恢复治理保证金无法按期缴存的问题。 在此，提出如下建议：第一，提升矿山环境恢复治理保证金的缴纳标准，虽然《矿山地质环境保护规定》中提到矿山地质环境治理恢复保证金的缴存数额不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用，但是矿山地质环境治理恢复所需费用毕竟是一个未知数，各省在规定标准时要提高缴存标准；第二，提高矿山环境恢复治理保证金运作模式的灵活性，矿山企业除采取缴纳现金形式外，还可采取银行履约保函或信用证的形式，这样既可以实现保证金缴纳的目的，也可以减轻企业的现金流压力。此外，对于通过现金方式缴纳的矿山环境恢复治理保证金可以在矿山企业治理环境过程中返还，提高保证金的利用率，与此同时，加强行政主管部门对企业使用保证金的监管力度，将矿山环境治理落到实处。这种灵活的保证金支取方式在有些省份已开始实施，建议将该项制度在全国范围内进行推广。 3、建立矿山环境治理恢复基金 2017年7月18日,国土资源部、财政部发布了关于公开征求《关于取消矿山环境治理恢复保证金建立矿山环境治理恢复基金的指导意见》（征求意见稿）意见的通知（财办建[2017]73号），我国开始探索建立矿山环境治理恢复基金制度。《矿山地质环境保护规定》第十六条“矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由矿山所在地的市、县国土资源行政主管部门，使用经市、县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复”。目前我国对于矿山地质环境治理恢复责任人灭失的治理资金来源只有政府。过去几十年粗放式的开采模式，矿山环境遭到大规模破坏，大量矿山地质环境治理恢复责任人已灭失，单靠政府出资进行治理就显得杯水车薪，而矿山环境治理恢复保证金只能一对一地解决现在及未来可能发生的矿山环境问题，不能解决历史遗留的矿山环境问题，因此矿山环境治理恢复基金的建立尤为重要。我国矿山环境治理恢复基金的建立可以借鉴美国联邦政府土地复垦基金的模式,美国的复垦基金主要由四部分组成: (1) 向企业征收废弃矿山修复费。废弃矿山修复费由露天开采办公室 每季度按开采吨矿数向开采者们征收，纳入土地复垦基金，由联邦政府统一规划使用; (2) 矿山开采违规行为罚金; (3) 新建矿业企业申请开采许可证、土地复垦许可证等的费用; (4) 复垦基金的利息收益等。复垦基金50% 交国库后拨内政部掌握使用，50% 留在州政府专款专用。通过整合政府的专项资金,根据矿山企业的生产经营情况征收矿山修复费筹集矿山环境治理恢复基金，灵活运作来矿山环境治理恢复基金解决老旧矿山环境治理恢复问题。 综上所述，建立完善的矿山环境修复法律制度是改善矿山环境，促进矿产资源产业良性运作、可持续发展的基础。矿山环境修复是我国环境保护中的重要一环，其具有一定的特殊性。由于前期对生态环境重视程度不够，致使我国面临严峻的矿山环境修复形势，但是我国现行关于矿山环境修复的法律法规已很难去平衡经济发展与环境保护问题。我们必须总结矿山环境修复法律制度所存在的问题，借鉴其他国家的成功经验，大胆探索，建立适应我国社会发展的矿山环境修复法律制度。 参考文献: [1]高倩,徐丰果,我国矿山地质环境生态恢复法律制度分析及完善.[J].法治与社会.2012.2 [2]张兴,郭琳琳,经济新常态下矿山环境保护的制度供给策略.[J].中国矿业.2017.1 [3]张璐,我国矿山地质环境保护法律制度研究.[D].2009 [4]彭茜,程宏伟,喻上坤,矿山环境恢复治理保证金制度困境与出路分析.[J].中国矿业.2017.5 [6]张睿,江钦辉,美国矿山生态环境治理修复法律制度及对新疆的启示.[J].喀什师范学院学报.2014.7 [7]宋蕾,美国土地复垦基金对中国废弃矿山修复治理的启示.[J].经济问题探索.2010.4 |
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