徐宗保 ：运用法治手段推进雾霾治理工作的思考
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安徽申腾律师事务所 徐宗保 18955302929 【论文摘要】 近年来，随着经济社会的迅猛发展，以雾霾为主的大气污染问题日渐严峻，严重影响了大气环境、公众健康和国家形象。如何以法治化的手段来推进雾霾的治理工作？本文从借鉴发达国家治理大气污染的经验着手，通过分析我国在采用法律手段达到法治化治理雾霾等大气勿让工作中存在的问题和不足，提出了相关建议，即从法治社会的治理根本原则出发,运用法律、依靠规则、建立制度才应当是中国治理空气环境最优化、最治本的选项。具体措施包括：强化刑事司法在雾霾治理中的作用、完善相关法律措施、鼓励扶持环境公益诉讼、强化环境执法与环境司法衔接等。 【目录】 引言 正文 一、发达国家大气保护的立法实践及经验 二、我国对法治化保护大气环境所作的努力以及存在的问题和不足 三、应对雾霾治理所应采取的法治化对策 结论 引 言 近年来，随着经济社会的迅猛发展，城镇化发展带来的诸多问题也日益突显。特别是空气污染情况更是越发突出，不仅为市民的出行带来不便，还为民众的生命健康带来了严重隐患，更是为整个社会经济政治的发展笼罩上了一层厚厚的“雾霾”。 据统计，受到严重空气污染之害的25个省份、100多个大中型城市，许多城市与地区只要遇上不利气象条件，污染物难以及时扩散，就会产生雾霾天气，严重影响了大气环境、公众健康和国家形象，同时充分说明环境是有容量的，我们的污染排放已到环境容量的极限。 过快的经济增长、发展规模已经超出环境承载力，面对这样一个污染局面，必须通过法治手段推动生态文明建设。雾霾的治理既有技术之限，也有制度之弊，既需要经济创新驱动发展、调整经济发展结构，也需社会合作治理，更需要完善环境立法、严格环境执法、强化环境司法，运用法治手段切实推进雾霾治理工作。用法治手段治理雾霾，必须直面当前大气污染的严峻形势，重点在于用好刑罚手段，对污染者该判刑的一定要判刑，该重罚的一定要重罚，使雾霾问题得到有效解决。 正 文 一、发达国家大气保护的立法实践及经验 在类似“雾霾”之类的大气污染的治理经验上，发达国家在法治化治理方面经验丰富。在工业化进程中，英美等发达国家也曾出现过类似的大气污染现象。这些国家主动应对，积极探索，颁布了一系列行之有效的相关立法，大气环境质量逐步得以改善。伦敦大雾事件发生后，英国政府积极采取立法应对，如1954年伦敦市通过了治理污染的特别法案，再如1956年英国通过的《清洁空气法案》。依据相关立法，伦敦市采取了关闭市内发电厂、强制提高烟囱高度、优先发展公共交通、加强污染处罚力度等措施，大雾天气在短期内得以有效治理。美国早在1997年就提出对PM2.5进行监测，并把其纳入强制性的环境质量标准体系，有效的减少了可入肺颗粒物的排放量。此外，美国治理二氧化硫排放的经验，也可供我国借鉴。美国在20世纪70年代确立了世界上最早的排放权交易机制，并通过修订《清洁空气法案》的方式将排放权交易机制上升到法律层面，借助于排放权交易机制及其他相关机制，30年（1970年-2000年）减排了约47.6%的二氧化硫①。 二、我国对法治化保护大气环境所作的努力以及存在的问题和不足 1、我国已制定环境污染防治、自然资源保护、生态保护、能源节约和开发利用方面的法律30余部，行政法规和地方性法规300多部，行政规章1000余件。在环境污染防治、自然资源保护、生态保护领域已基本实现有法可依。 2、在我国，《大气污染防治法》是最重要的大气环境治理立法。1996年修订通过的《环境空气质量标准(GB3095-1996)》将PM10纳入标准体系，2012年修订通过的《环境空气质量标准(GB3095-2012)》则进一步把PM2.5纳入环境标准体系。将可入肺颗粒物纳入强制性的环境标准体系，标志着我国大气污染防治法律政策制定的巨大进步。2015年新修订《大气污染防治法》虽然在加强监督强化政府责任、完善制度坚持源头治理、抓住主因解决突出问题、重典震慑加大处罚力度等方面完善了相关法条，但受制于立法理念、立法技术等原因，以及相关社会认知不统一，导致不仅立法方面依然不够完善，且在操作性上有待提高。 3、防治“雾霾”立法上存在严重的刑罚惩戒力度低现象。基本法上存在立法缺陷。《刑法》第三百三十八条 虽然规定了【污染环境罪】（违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金），将“严重污染环境”作为犯罪构成要件，但是大气污染犯罪具有一定的时期性、隐藏性、危害潜伏性等特征，责任划分不清、取证困难、因果关系难以确定，如果以造成“严重污染环境”作为构成犯罪的客观要件，实践中很难对有关责任人予以刑事追责。特别法上有立法空白。2015年，我国《大气污染防治法》修订出台，使得雾霾治理有法可依。然而在该法中，对于法律责任的设置仅以民事责任以及更多的行政责任处罚相关主体，对于以刑事手段震慑大气排污行为却并未提及，这对于打击大气污染环境犯罪十分不利②。单位犯罪制裁力度过小。规定的罚金刑的可操作性非常小，其对罚金刑的数额规定并不明确，由审判机关根据案件情况酌情处罚，不仅容易放纵犯罪、滋生腐败，而且也不利于执行。犯罪形态设置上存在偏差。我国对大气污染犯罪只设置了结果犯，没有危险犯。大气污染犯罪如果只以结果犯来处罚，使得刑法变得消极被动，不能发挥刑罚的惩戒作用，无法保护脆弱的生态环境。 2、防治“雾霾”存在执法不严，违法不究现象。法律的生命在于实施，法律的权威来自执行。由于中央的问责机制和污染治理成果评价考核机制建立时间很短，传统的GDP考评标准依然导致地方政府消极应对环境、特别是大气污染。环境影响评价、按日计罚等主要环境行政程序在许多地方环境行政活动中仍没有起到关键作用，相关部门没有及时移交违法案件线索。 这样的情况还导致环境公益诉讼类案件提起困难、判决难度大。涉及环境资源类刑事案件一般是盗伐林木、倾倒有毒废物等传统犯罪，基本没有大气污染犯罪、徇私舞弊不移交案件类犯罪。在这样的司法环境下，重污染企业就会更加有恃无恐。 由此导致的更严重后果是防治雾霾守法激励机制的欠缺。环境违法行为受到的处罚相对于巨额的污染防治成本，两者比例严重失衡。普遍存在着“守法成本高、违法成本低”的现象，导致法律对守法的逆向引导：排污者宁可选择违法，承担较轻的法律责任，而不愿意遵守法律，承担较高的污染治理成本③。 三、应对雾霾治理所应采取的法治化对策 雾霾之重、雾霾之害，已迫使雾霾治理已经到了刻不容缓的时候。雾霾治理需要“系统的法治化思维”，即从法治社会的治理根本原则出发,运用法律、依靠规则、建立制度才应当是中国治理空气环境最优化、最治本的选项。 以下就采取具体的法律手段，达到法治化推进雾霾治理，提四点相关建议。 1、强化刑事司法在雾霾治理中的作用。首先是完善刑事立法，增加污染者违法成本。大气污染犯罪是行为人实施了刑法所制止的危害大气的行为，应当区分故意和过失、危险犯和结果犯，既发挥刑法的震慑作用，又做到罪责刑相适应。同时强化严格执法，降低我国《刑法》徇私舞弊不移交刑事案件罪设置的多项入罪标准，推动执法机关严格执法、震慑犯罪分子。提高自由刑，《刑法》设定的大气污染犯罪的最高刑为七年以下有期徒刑，不利于震慑犯罪。建议大气污染类犯罪的自由刑可分为四个层次，拘役或三年以下徒刑、三年到七年、七年至十年和十年以上有期徒刑、无期徒刑。对于危险犯，适用拘役或三年以下徒刑，既能对即将产生危险的行为进行震慑又不至于过于严重；对于过失犯，适用三年以上七年以下的情形，与现阶段我国刑法对此类罪的规定相适应；对于间接故意的犯罪分子，应提高打击力度在七年至十年之间予以严惩；对于直接故意的，应当与以危险方法危害公共安全罪处罚力度相当，因为其造成的危害和主观恶性相当，其刑期规定为十年以上有期徒刑、无期徒刑。完善罚金刑罚。《环境保护法》规定了对污染责任人实行按日处罚的行政处罚手段，取得了良好的效果。《刑法》可以将按日处罚的方法引入大气污染犯罪的罚金刑当中，对犯罪人按照造成污染持续的时间处以罚金。通过按日计罚的方法对罚金进行精准计算，对持续性违法行为拖延改正或违法现象出现反复累计计罚，提高违法成本。运用司法建议，实施从业（经营）资格禁止。剥夺其从事特定行业的资格就意味着不允许其在该行业盈利，势必会有极大威慑力。 2、完善相关法律措施。为了及时有效治理雾霾天气，相关法律措施需要尽快加以完善。一方面，创设新措施。可考虑将区域联合控制法定化，突破环境治理的地域限制，在PM值较高的华北、华东、华中等重点区域率先实施区域联合控制，在核算区域生态环境容量的基础上，以区域内的产业布局、能源构成、气候规律等特点为据，合理分配减排任务，统一实施有针对性的治理措施。此外，还可以考虑将排放权交易机制引入到可入肺颗粒物的防治领域，用这一基于数量控制的市场机制，激励企业改进治理技术、减少化石燃料使用，逐步削减可入肺颗粒物的排放量。另一方面，改进相关措施。可考虑将总量控制的调控对象扩大到可入肺颗粒物、调控范围从尚未达到大气环境质量标准的区域扩展到全国区域、调控依据从目标总量尽快转变为容量总量；提高大气污染物排放标准，从源头控制可入肺颗粒物排放；提高排污费征收标准，内化可入肺颗粒物排放的外部成本；加强对可入肺颗粒物超标排放的处罚力度，增加违法排放的成本；完善PM值监测标准，使国内标准与国际标准相统一；拓宽大气环境质量信息公开的渠道及范围，加强社会监督等④。 3、鼓励扶持环境公益诉讼。 发展环境公益诉讼，除了法律规定的机关和有关组织以外，还应当赋予环保组织和公民公益诉讼主体资格，以确保公众的环境参与权与监督权。环境保护法和最高法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》均将环境公益诉讼的原告范围限定于“在设区的市级以上人民政府民政部门登记、且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，且可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”在司法实务中，符合以上条件的组织数量并不多，有专家统计认为全国只有700余家，这明显不利于充分发挥公益诉讼的应有作用。因此应当适当降低门槛，同时在证据收集、损害鉴定、减免诉讼费用、律师法律援助等方面予以扶持，通过提起一大批环境公益诉讼，引起全社会的重视。 4、强化环境执法与环境司法衔接。 在法律层面上要明确行政机关移送涉嫌大气污染犯罪案件，规定具有可操作性的程序，如案件移送的具体条件、移送方式、期限、受移送的机关等，明确规定行政执法机关拒不移送刑事案件和不依法接受案件移送的机关的法律责任，并加强检察机关对于整个环境行政执法过程的全程监督。 结论 法治化首先要求各级政府转变发展理念。目前我们这种完全以资源消耗、环境损害为代价的经济发展模式是不可持续的。雾霾治理必须纠正单纯以经济增长速度来评定政绩的偏向，切实改变政府政绩考核指标，力促各级政府转变发展理念。其次要要充分运用法律、行政和经济手段对雾霾进行综合治理。加快制订与实施更为严厉的各类雾霾治理的标准与法规，通过强有力的法律法规、监督机制和问责制，使雾霾治理走上法制的轨道。同时要实施严格的生态环境有偿使用和损害赔偿制度，要发挥市场机制作用，治理雾霾污染。以此加强个人和企业保护环境的社会责任感和法律意识，最终达到保护和改善大气环境的目的。 参考文献和注释： 1、 《北极星电力网》 2016年10月2日，王宇，欧美国家的排放权交易机制 2、 《中国环境报》2015年9月1日，郭薇 新《大气污染法》严在哪里 3、 《改革与开放》2014年13期，吴青青 雾霾治理的法律思考 4、 《中国法院网》公共栏目2013年1月 毛涛 雾霾天气的法律应对措施 |
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