张义平 ：重构公参听证与审批听证相互关系的路径
|
北京汉鼎联合律师事务所 张义平 13601035091 摘要：我国环境影响评价领域的听证包括两项：环评报告书编制过程中的公参听证和环评报告书审批过程的审批听证。这两者之间存在诸多差异，相互之间难以产生互动甚至共振。然而，两者在功能上大同小异，重复展开并无太大意义。因此，探讨重构两者间相互关系的可行路径，从而优化公参流程，提高行政审批效率，很有必要。 关键字：环境影响评价 公众参与 听证 目录： 一、我国环境影响评价听证的制度建设 二、公参听证与审批听证的比较研究 （一）听证实施主体 （二）听证的启动条件 （三）听证参会代表 （四）听证会主持人 （五）听证笔录 （六）听证程序 （七）听证法律责任 三、审批听证的适用条件及与公参听证的相互关系 （一）审批听证的适用条件 （二）公参听证与审批听证的相互关系 四、重构公参听证与审批听证相互关系的路径 序言：在我国，听证首先被应用于行政处罚领域。其后，随着《环境影响评价法》、《行政许可法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《公众参与暂行办法》）、《环境保护行政许可听证暂行办法》（以下简称《许可听证暂行办法》）及其他规范性文件的相继出台，听证制度在我国环境影响评价领域得到了较快发展。我国环境影响评价领域的听证包括两项：环评报告书编制过程中的公参听证和环评报告书审批过程的审批听证。这两项听证关系如何，如何重构两者间的关联关系，值得研究。 一、我国环境影响评价听证的制度建设 环境影响评价听证制度的理论基础源于公众参与这一概念。在我国，公众参与环境影响评价是公民的宪法权利，也是公民环境权实现的重要方式。 2002年实施的《环境影响评价法》不仅在国家层面上确立了环境影响评价公众参与制度（以下简称“环评公参制度”），也首次将听证引入了我国环境影响评价领域。该法第11条和第21条分别对规划和建设项目的公众参与分别规定，除国家保密的情形外，“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，应当在规划草案和建设项目环境影响报告书报批前举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。 2004年，作为《行政许可法》在我国环境行政许可领域的配套规章的《许可听证暂行办法》颁布实施。该办法对审批听证的实施主体、适用范围及程序等事项作出了详尽的规定。 2006年颁布的《公众参与暂行办法》作为我国环评公参制度的执行细则，在第3章 “公众参与的组织形式”中，专门设立“听证会”一节，对公参听证的公告、主持人、参加人及听证笔录等事项作出了明确规定。不过，该办法第32条规定，环评审批机关决定举行审批听证的，适用《许可听证暂行办法》的规定，《许可听证暂行办法》未作规定的，适用《公众参与暂行办法》有关听证的规定。 二、公参听证与审批听证的比较研究 （一）听证实施主体 根据《公众参与暂行办法》第24条及《许可听证暂行办法》第2条的规定，环评公参听证的组织者为“建设单位或者其委托的环境影响评价机构”，审批听证的实施主体则为“县级以上人民政府环境保护行政主管部门”。 （二）听证的启动条件 环评公参听证的启动条件具有单一性，只有听证会组织者认为需要举行听证会征求公众意见的，才会启动环评公参听证程序，其他人无权提出听证申请。关于环评审批听证的启动条件，《许可听证暂行办法》第5条列举了以下3种情形：第一种属于法定必须举行听证的情形；第二种属于环境保护行政主管机关可以任意决定举行听证的情形；第三种属于依申请而举行听证的情形。 （三）听证参会代表 《公众参与暂行办法》第15条和第25条规定，环评公参听证的组织者应当将受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表遴选为参会代表，在举行听证会的5日前通知已选定的参会代表。参会代表人数不得少于15人。《许可听证暂行办法》并未对环评审批听证的参会代表予以明确，只是规定环境保护行政许可申请人、利害关系人享有要求听证的权利，其可按照法定程序申请参加听证会。 （四）听证会主持人 听证会主持人不仅是听证程序的主持者，也是听证程序的调控者，必须保持纯粹的中立立场，才能确保听证程序与结果的客观公正。在环评公参听证中，主持人往往是“听证会组织者”的成员，其与环评利害关系人是利益的对立方，如果由其作为听证主持人，显然是不合理的。针对这一问题，《许可听证暂行办法》第8条专门规定，“听证主持人应当由环境保护行政主管部门许可审查机构内审查该行政许可申请的工作人员以外的人员担任”，这一规定确保了听证主持人的“中立方”身份，在很大程序上提高了听证程序与结果的客观公正性。 （五）听证笔录 尽管《公众参与暂行办法》和《许可听证暂行办法》都规定了“应当制作听证笔录”，但对于听证笔录的法律效力，两者存在一定差别。在环评公参听证中，听证会只被作为公众意见调查的方式之一，由其形成的听证笔录只对环境决策提供参考价值，并不是直接依据。如2005年召开的“圆明园湖底防渗工程听证会”，就因听证笔录仅提供参考价值，使得我国的第一次环评听证成为了某种意义上的“走秀听证”。相反，环评审批听证笔录却具有很强的法律效力。《许可听证暂行办法》第30条规定，“环境保护行政主管部门应当根据听证笔录，作出环境保护行政许可决定，并应当在许可决定中附具对听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明”，这一规定将听证笔录确立为环评审批行为的直接依据，提高了听证笔录在环境决策中的拘束力。 （六）听证程序 仔细对比《公众参与暂行办法》与《许可听证暂行办法》的相关规定，环评审批听证显然更加注重听证的质证和辩论环节，而环评公参听证则更像是一种“意见征询”程序。环评听证的主要功能是为决策者提供重要依据，也就是决策者根据听证会上的质证与辩论来辨别“真理”。如果决策者作出认定时并不以经过听证质证及辩论后的证据作为根据，而听信听证参与人所未知悉和未论证的事实，就会使参与人的听证权利流于形式，更何况该“真理”往往是现有技术无法百分百证实的，其后果可能要等到项目实施后的若干年才能显现。 （七）听证法律责任 关于审批听证的法律责任，《许可听证暂行办法》设置“罚则”专章，对环评审批机关及其工作人员存在法律规定应当组织听证而未组织，对符合法定条件的听证申请不予受理，未向听证申请人及利害关系人履行法定告知义务，未依法说明不受理听证申请或者不予听证的理由等情形及环评听证主持人、记录人员存在“玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊”的情形，都规定了明确的法律责任。关于环评公参听证的法律责任，《公众参与暂行办法》仅规定“按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理”，但并未对相关部门及人员在公参听证中的法律责任予以规定。 三、审批听证的适用条件及与公参听证的相互关系 （一）审批听证的适用条件 对于质疑环评审批结论的公众而言，正确解读《行政许可法》第四十七条至关重要。该条要求环评审批机关在法定情形出现后必须告知利害关系人享有要求听证的权利。结合该法第六十九条的规定，环评审批机关若未告知利害关系人要求听证的权利，其作出的环评审批结果将会被撤销。然而，当利害关系人真正祭起第四十七条这一武器时，却又总感毫无威力，个中缘由，恰在该规定本身。 《行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”。该条中的“利害关系人”、“直接涉及”、“重大利益”，概念模糊，难以把握。 何谓“利害关系人”?我国现行法律并无界定或说明，似有由行政许可人员自由裁量之义。然而，自由裁量不等于主观臆断，笔者认为，应依据以下客观特征确定： 1、利害关系人为建设单位、环评审批行政机关之外的他人。 2、利害关系人的权利受到该环评审批决定的实质性影响。即环评审批通过后，将直接导致利害关系人权利或法律地位出现明显变化的情形。对于一个建设项目而言，系指投产后可能给周边一定范围内的居民带来的明显不利影响。此处的明显不利影响，仅指较通常可以理解足以引起公众不安即可，并非必须达到重大的程度。 对于“直接涉及”，笔者认为以理解为构成因果关系为宜。环评审批直接涉及到的只能是建设单位与利害关系人之间的环境权益问题。至于土地征收问题，不在考虑之列。 至于何为“重大利益”，《行政许可法》没有作出具体规定，似有将认定权授予行政机关之意。一般认为，行政机关对此享有一定的自由裁量权。 环保部（含原环保总局，下同）对该问题的态度似乎可从《许可听证暂行办法》第6条的规定中窥得一斑。根据该规定，所谓“重大利益”应指可能产生油烟、恶臭、噪声或者其他污染，严重影响项目所在地居民生活环境质量的情形。在环保部的标准中，是否严重影响项目所在地居民的生活环境质量，至关重要。然而，最高人民法院在其公布的指导案例“夏春官等4人诉东台市环境保护局环评行政许可案”，却并未完全采纳环保部的标准。在该案例中，人民法院认为“涉及民生利益的问题，不应排除在“重大利益关系”之外”。若以该案例中的标准，则所有关涉到居民生活环境的影响都可归为重大利益关系。考虑到不涉及民生利益的建设项目并不多见，该标准显然有失偏激。其极大限制行政机关自由裁量权的做法，难言正当。 （二）公参听证与审批听证的关联关系 公参听证也好，审批听证也罢，虽然存在前文所述诸多差异，但其目的并无二致，即听取公众对于环评的意见。既然如此，可否将两者有机衔接，以便在保障公众参与的前提下，尽量节省资源提高效率？在此问题上，环保部作出了一定尝试。 《许可听证暂行办法》第6条规定：“除国家规定需要保密的建设项目外，，建设本条所列项目的单位，建设单位或其委托的环境影响评价机构在报批环境影响报告书前，未依法征求有关单位、专家和公众的意见，或者虽然依法征求了有关单位、专家和公众的意见，但存在重大意见分歧的，环境保护行政主管部门在审查或者重新审核建设项目环境影响评价文件之前，可以举行听证会，征求项目所在地有关单位和居民的意见：（一）对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；（二）可能产生油烟、恶臭、噪声或者其他污染，严重影响项目所在地居民生活环境质量的建设项目”。按该规定，即使属于直接涉及申请人与他人之间的重大利害关系的情形，只要建设单位及其委托的环评机构在环境影响报告书报批前通过举行听证会等方式征求过公众意见，且不存在重大意见分歧，行政机关在环评审批时也可以不举行听证会。 应该说，公众在环评报告书编制期间所获得的信息与审批环节基本相同，其在报告书编制期间表达过意见后并没有必要在环评审批过程中再来一遍。因此，基于环评审批之前已有公参程序，不同于一般行政许可的特殊情况，且审批机关根据前序公参情况裁量是否构成重大利益关系，亦属法律应有之义，在一定情况下简化甚至减掉环评审批听证程序的方案并非毫不可行。 四、重构公参听证与审批听证关联关系的路径 环评公参听证与环评审批听证之间，无论是基于《行政许可法》层面的老死不相往来，还是基于环保部规范性文件《许可听证暂行办法》层面的暗通款曲，都有失偏颇。对于两者关系，实有重构之必要。建议环保部可按如下方式重构： 首先，将《公众参与暂行办法》纳入到《环境保护公众参与办法》之中。前者为规范性文件，层级过低，且两者名称基本一致，合并后有利于提升公参听证相关规定的效力。 其次，在《环境保护公众参与办法》中，比照《许可听证暂行办法》的规定，对公参听证制度进行完善，尽量包含审批听证的必要要素。 第三，在《许可听证暂行办法》中明确规定，只要建设单位及其委托的环评机构按照严格程序举行过环评公参听证会，在环评审批过程中就可以不告知利害关系人听证申请权，不举行审批听证。这样规定，既有利于扭转环评公参流于形式及造假的不利现状，又有利于简化环评审批程序及节省行政资源。 结论：重构公参听证与审批听证的相互关系，确有必要。可行的路径为：将《公众参与暂行办法》纳入到《环境保护公众参与办法》之中，比照《许可听证暂行办法》的规定，对公参听证制度进行完善，尽量包含审批听证的必要要素，并在该规章中规定建设单位及其委托的环评机构按照严格程序举行过环评公参听证会，在环评审批过程中可以不告知利害关系人听证申请权，不举行审批听证。 |
Tags：
责任编辑：dongzelaw
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
