申升：矿产资源开发与环境保护协调发展的法治思考
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【摘要】矿产资源开发利用在有效支撑我国经济社会快速发展的同时，也给生态环境带来了巨大破坏。寻求矿产资源开发利用与环境保护的协调平衡发展，是我国生态文明建设应当重点突破的问题。本文主要分析了在开发矿产资源过程中环境保护的必要性，矿产资源开发中环境保护的法制现状，以及在法律视角下如何可持续开发矿产资源和有效保护环境等问题的相关建议，希望可以为矿产资源开发与环境保护的有效协调发展提供点滴参考。
【关键字】 矿产资源开发 环境保护 法治 思考 【目录】 一、矿产资源开发与环境保护协调发展的必要性 1 二、我国近年来绿色矿业的发展之路2 三、我国矿产资源开发中环境保护的法制现状3 （一）与矿山环境保护有关的政策、法规及标准3 （二）现有矿山环保法律存在的主要问题4 1、有关法规缺少协调，导致“法”多、“治”难4 2、缺少完整的矿山环境保护法规4 3、矿山环境监督和检查制度还不完善5 四、加强矿产资源开发中环境保护法制建设的建议 5 （一）增强矿产开发与环境保护协调发展的法制观念5 （二）完善和健全矿产资源开发中的环境立法 6 （三）细化矿产资源重要环境保护法律制度 6 （四）加强矿产资源开发过程中的环境保护执法 7 （五）建立健全完善的矿业环境保护监督体制7 结论：7 【正文】 矿产资源是自然资源的重要组成部分，是我们赖以生存和发展的物质保障。但是，随着矿产资源开发的不断增大和需求日趋增强，已废弃和关闭矿山遗留的污染和采矿权的滥用导致的环境和生态问题，正日益威胁着周围生活的公众。生态环境是我们赖以生存的基础，但我国的法律建设却处于滞后状态，不能有效遏制问题继续出现，无法实现矿业经济的增长与环境保护的并重。因此，有必要针对矿产资源开发中的具体情况，以现有法律框架为基础，进一步搭建完善的法律保护体系，在矿产资源开发和环境保护中寻找一种平衡点，更好地促进二者和谐共存，使矿产资源开发和生态环境保护并行不悖。 一、矿产资源开发与环境保护协调发展的必要性我国是一个地质环境复杂、地质灾害频发的国家，因此，在矿产资源开发的过程中，很容易面临着严峻的环境考验。近年来,我国对小型矿山疏于管理,加之无环境保护设施,加剧破坏了矿区的生态环境。目前，矿区周边的环境和生态破坏主要表现为以下方面：（一）植被破坏、水土流失、生态环境恶化。大量采矿活动及开采后的复垦还田程度低，许多地方矿石私挖滥采,造成水土严重流失。有些冶炼企业产生的尾砂,不经任何处理大量排放，植被表土破坏面积巨大。矿山开采不同程度地引起地表下沉、塌陷、岩体开裂、山体滑坡等地质环境问题，已严重危及到附近群众的生命财产安全。 （二）工业固体废弃物成灾。矿产资源开发利用过程中所产生的废石，如煤矸石、冶炼渣、粉煤灰、炉渣、选矿产生的尾矿等废渣废石留在矿区,成为山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害发生的隐患。 （三）水污染比较严重。地下开采的疏干排水导致区域地下水位下降,出现大面积疏干漏斗，使地表水和地下水动态平衡遭到破坏，以致水源枯竭或者河流断流。矿山企业产生大量废水，污染了水质和土壤，特别是矿区周围的河流、湖泊、地下水和农田，污染严重。 （四）空气污染。一些小煤矿滥采乱挖,随意堆放,造成煤炭自燃,形成地下火龙，煤炭自燃过程中产生的大量有害气体，严重污染了空气。洗煤厂排放的煤尘、焦化厂的油烟、水泥厂的岩尘等，黑烟冲天，尘沙弥漫，空气呛人，对周围的人畜健康造成严重危害。 这些污染和破坏不仅危害了矿区周围的居民生活，还开始制约经济的进一步发展，尤其是在矿产开采殆尽后，往往需要付出巨大的成本去治理这些污染和破坏，而得不偿失。 二、我国近年来绿色矿业的发展之路我国整个矿业从来没有停止过走绿色发展的道路。2007年，绿色矿业理念首次在中国国际矿业大会上提出；2008年，国务院首次明确了发展绿色矿业的要求，并确定“到2020年基本建立绿色矿山格局”的发展目标；2010年，国土资源部制定了《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》，明确了我国绿色矿山建设的整体思路；2011年，发展绿色矿业被上升到国家发展战略高度，纳入了“十二五”规划。党的十八大报告将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列，提出“五位一体”的总体布局后，我国的绿色矿山建设更是进入了一个跨越式发展阶段。十八届四中全会也提出要用严格的法律制度保护生态环境。十八届五中全会提出，设立统一规范的国家生态文明试验区，为完善生态文明制度体系探索路径、积累经验。新颁布的《环境保护法》明确了生态保护红线的法律地位，规定国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。加强生态环境保护，坚持人与自然和谐共生理念，是建设美丽中国的必然要求；合理开发利用矿产资源，保持经济持续健康快速增长，是建设富裕中国的物质基础。 三、我国矿产资源开发中环境保护的法制现状（一）与矿山环境保护有关的政策、法规及标准近年来，我国的矿山环境保护法制建设取得了重大进步，但目前仍无专门性的法律法规，仅在一些有关的法律、法规和规章的有关条文中作了规定。国土资源部、财政部、环保总局于2006年共同出台了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》。2009年国土资源部发布了《矿山地质环境保护规定》，对矿山环境保护的规划、恢复治理、监督检查和有关法律责任做出了明确规定，矿山环境保护与治理初步走上了法规化、制度化的轨道。在一些地方性法规中，制定了与矿山环境保护有关的条文。如；《云南省城乡集体个体企业环境保护管理办法》、《湖南省固体废弃物管理办法》、《山西省汾河流域水污染防治条例》等；有的是专门为矿山而制定的规定，如广东省的《关于整顿现有采石场、加强采石行业管理工作的通知》，湖北省的《湖北省云应地区盐矿资源管理暂行规定》，云南省的《云南省集体矿山企业、私营矿山企业和个体采矿管理条例》、《云南省矿山地质环境保护规定》，吉林省的《吉林省集体所有制矿山企业、私营矿山企业和个体采矿管理条例》等。 此外，就是有关的矿山环境标准如大气环境质量标准、城市区域环境噪声标准、地面水环境质量标准、工业炉窑烟尘排放标准、有色金属工业固体废物污染控制标准等等。 （二）现有矿山环保法律存在的主要问题1、有关法规缺少协调，导致“法”多、“治”难我国与矿山环境保护有关的法律、法规很多,既有全国的,又有地方的；既有中央的,又有部门的；既涉及到大气、水体、土地,又涉及到矿产、森林、海洋；与矿山环境保护有关的部门更为数不少。在此情况下,众多的法律、法规之间缺少协调,各部门之间缺少制约与平衡,造成法“多”、“治”难,真正的矿山环境谁都管,又谁都不管。2、缺少完整的矿山环境保护法规矿业对环境的影响既有开发时的近期影响，也有闭坑以后的长期影响；矿山既有自身尾矿、固体废弃物中的有害、有毒物质对环境的危害，也有选矿、冶炼生产过程中添加的药剂或氰物等对环境的危害；矿山开采既有露天开采，也有地下开采，还有地下溶浸和地面堆浸，不同方法带来的影响也有所不同。此外，矿业开发既有显性的生态环境破坏，也有潜伏、诱发地质灾害（滑坡、崩塌、泥石流等）和促使土地砂化、酸化，缓慢、漫长影响环境的方面，如此等等。但我国对矿山环境的监督、管理分散于各个部门的法律法规中，没有一个完整的矿山环境法规，难以顾及到矿业开发对环境影响的方方面面。3、矿山环境监督和检查制度还不完善与先进国家相比，我国的资源综合开发利用水平还有较大差距，尤其是矿产开发所产生和遗留的环境问题很多，矿山环境形势还相当严峻。为此，应当开展矿山全面调查，摸清我国矿山现状；依靠科技进步，改进矿山生产技术和生产条件，加强科学管理，加大土地复垦和地质灾害防治等工作的力度，同时，大力开展矿产资源(包括尾矿等资源)的综合开发利用，有效合理开发和资源充分利用。为此，建立和完善矿产资源保护、综合开发利用、矿山环境保护与治理的有关政策、法律、法规体系，采取科学管理措施，是最根本的保障。四、加强矿产资源开发中环境保护法制建设的建议（一）增强矿产开发与环境保护协调发展的法制观念我国《宪法》明确提出“国家保障自然资源的合理利用”、“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。《矿产资源法》也有明确的规定，“保障矿产资源的合理开发利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。”加强生态保护是一项利国利民的大好事，合理开采矿产资源是一项法律性和政策性很强的工作。以科学态度认识资源利用与生态保护之间的关系。客观地看，资源利用与生态保护是一对矛盾，需要用科学的态度来对待，努力寻找二者的契合点。解决这一对矛盾，要严格遵守“在保护中开发，在开发中保护”的原则。要牢固树立绿色发展理念，积极推动区内相关产业流程、技术、工艺创新，努力做到低消耗、低排放、高效益。（二）完善和健全矿产资源开发中的环境立法目前，我国没有一个完整的矿山环境保护法律法规，矿产资源开发中还缺乏效力层级较高的法律，对矿山环境的监督、管理分散于各个部门。在现有的《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》和《土地复垦规定》中,对矿产资源开发利用中的环境保护与治理均提出了要求，但对于矿产资源开发中的环境保护缺乏明确有效的保护条款，同时，目前也缺乏在实施过程中所依据的具体实施条例。而《矿山地质环境保护规定》还属于部门规章范畴，法律层级较低，且仅局限于地质环境保护。对此，建议完善和健全矿产资源开发中的环境立法，出台专门性法规,以促进该项工作快速发展，增强可操作性。（三）细化矿产资源重要环境保护法律制度建立矿山复垦保证金制度。按照矿山所占土地面积以及矿山规模缴纳一定的复垦保证金或提供相应的资金担保，用于自然生态环境的保护和治理。矿山复垦保证金的缴纳，必须作为前置条件进行硬性约束，在采矿权授予采矿权人以前，采矿权人必须按照评估的标准缴纳复垦保证金后，才能向其颁发采矿权。建立单独的复垦保证金保管账户，专款专用，不得将其挪作他用，确保专项资金的安全。建立生态补偿修复制度，从矿产资源开发的各个阶段进行监管，全面建立以生态补偿修复为核心的矿山环境管理制度。首先，完善矿产开采过程中环境影响的评价制度；其次要健全监督检查制度，对矿产资源开发过程进行实际有效监管；最后要大力推进矿产资源开发中的生态环境补偿制度，从根本上解决环境治理资金的问题。 （四）加强矿产资源开发过程中的环境保护执法要针对现行矿产资源开发中的环境问题，加强执法，赋予环保部门必要的强制执行权力和限期治理决定权。使环保部门在介入环境保护问题时，能较好行使权力，并能为相对人提供较周全的行政救济。如国外对于环境监察一块，建立环境警察制度，专门负责环境公共犯罪的侦查、起诉。对于我国目前环境执法的现状，有必要建立刚性的环境执法队伍，加强环境执法，从而确保执法的权威和有效。（五）建立健全完善的矿业环境保护监督体制目前执法机构仍不健全、监督管理措施仍不完善。健全执法保障体系，为环境执法提供有力的组织保障，同时引导公众参与环境影响评价。完善监督体系，在加强政府监督的同时保证公众有获得环境信息的权利，确保能使公民使用到完善的环境行政诉讼制度。结论：矿产资源开发和环境保护的协调平衡发展是生态文明建设的重要组成部分，应当有法可依，使其在法治的轨道上运行。真正实现习近平总书记于2016年8月下旬在青海考察时指出的，“必须把生态文明建设放在突出位置来抓，尊重自然、顺应自然、保护自然，筑牢国家生态安全屏障，实现经济效益、社会效益、生态效益相统一”。【完】 |
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