郑世红：《贵州省生态文明建设促进条例》生效后贵州环境公益诉讼第一案律师办案心得

2016-10-26 17:21:19 来源: 作者: 【大中小】浏览:884次评论:0条

（国浩律师（贵阳）事务所   郑世红）

【案件基本信息】
1、法律文书字号
贵州省清镇市人民法院（2014）清环保民初字第  号民事调解书
贵州省清镇市人民法院（2014）清环保民初字第  号民事调解书
贵州省清镇市人民法院（2014）清环保民初字第  号民事调解书
2、案由：环境污染责任纠纷
3、当事人
原告：贵阳公众环境教育中心
代理人：国浩律师（贵阳）事务所郑世红律师
        国浩律师（贵阳）事务所李永瑜律师
被告：贵州省清镇某瓷业有限公司
法定代表人：黄某某
被告：贵州清镇市某陶瓷有限公司
法定代表人：邓某某
被告：清镇市某陶瓷有限公司
法定代表人：金某某
三被告共同代理人：清镇市红枫湖律师事务所律师

【案情简介】
贵州清镇市吉利陶瓷有限公司（下称：吉利陶瓷公司）位于贵州省中八红枫工业区内，原系清镇市招商引资企业。随着城镇化的发展及行政区划变更，现属贵安新区管辖。吉利陶瓷公司系专业从事瓷砖生产的企业，所处的红枫工业区地表水汇入中八水库，中八小河发源于中八水库，中八小河经车田河流入花溪水库，属于花溪水库准保护区；同时，红枫工业区内的部分生活污水经排污大沟进入东门河，经猫跳河汇入百花湖。
根据吉利陶瓷公司的排污许可证、项目环境影响报告表及审批意见、项目竣工环境保护验收意见等，应确保生产、生活污水零排放，设置应急事故池；确保污染防治设施正常运行，生产中将烟气和二氧化硫通过采用碱水喷淋式水浴除尘器进处理，达标排放；原料场、煤场场地应具有防雨淋、防下渗、防风吹措施，各堆场应搭盖防雨棚；生产固体废物全部回收利用，生活垃圾运至市政规定垃圾场等。
2014年5月，贵阳公众环境教育中心的志愿者在吉利陶瓷公司厂区及周边发现：其水处理设施破损废弃，生产废水直接排入外环境；原料及煤渣大量露天堆放；直接在厂区内露天堆放、填埋大量生活垃圾等等。鉴于此事实，贵阳公众天环境教育中心在调查取证后，以吉利陶瓷公司为被告，向清镇市生态保护法庭提起环境公益民事诉讼，要求吉利陶瓷公司立即停止侵害环境，并对已受到污染的环境进行修复治理。

【审理及判决】
在实地查勘、调查基础上，贵阳公众环境教育中心正式委托国浩律师（贵阳）事务所（原贵州天一致和律师事务所）郑世红、李永瑜两位律师作为代理人，由两位律师全权代理案件。两位律师接受委托，在实地查勘、调查，分析案情后，分别以贵州省清镇市红枫瓷业有限公司、贵州省清镇吉利陶瓷有限公司、清镇百隆陶瓷有限公司为被告，于2014年6月3日向贵州省清镇市人民法院生态保护法庭提起三起环境公益诉讼案件，同时申请了证据保全。该案起诉后，受到了贵州省内媒体的广泛关注，因该案系《贵州省生态文明建设促进条例》施行后的第一起环境公益诉讼案件，被媒体称为“贵州环境公益诉讼第一案”。
2014年6月5日，世界环境保护日当天，法院根据贵阳公众环境教育中心的申请进行证据保全，同时向被告吉利陶瓷公司等送达《环境公益民事起诉状》等法律文书。

（证据保全现场）
虽然经过了原告的前期调查并向法院提交了证据，法院亦进行了现场证据保全，但案件进展仍不是一帆风顺。2014年7月8日，三家被告陶瓷企业与原告贵阳公众环境教育中心坐到了一起，由法院进行第一次调解，当生态保护法庭法官宣布协调会开始的话音刚落，被告之一贵州省清镇市红枫瓷业有限公司负责人马上对污染事实矢口否认、辩解，认为其没有生产废水污染，没有刮倒生产垃圾，生活垃圾也是因当地政府没有倾倒场地才堆放在厂区周边的。第一次调解未能顺利成功。
2014年9月16日，清镇市生态保护法庭正式开庭，因三个案件案情基本相同，又系同一原告，决定合并审理。审理过程中，三被告的负责人和代理人表现出与之前调解时完全不同的态度，均认可污染事实，对自己污染环境的行为表示了道歉，并愿意整改，接受原告和法院的监督。被告的表态得到了原告贵阳公众环境教育中心法定代表人黄成德的赞赏。在此情况下，法官当庭主持双方再次调解。调解过程中，针对环境污染与治理特点，贵阳公众环境教育中心法定代表人黄成德提出了自己的担心以及对调解的诉求，整改方案做得再好，企业执行得不好，也是枉然！为此，坚持要求三被告的整改过程及整改后的运行情况应当由公众进行全程监督，否则不同意调解。对此，在法院的解释工作下，三被告最终理解了公众监督的内容及意义，愿意接受监督，当庭签署了调解协议。该案以原被告双方最终握手言和终结。双方当庭达成解调。调解协议中明确吉利陶瓷公司按照贵州楚天环保有限公司作出的《环境污染治理技术方案》对排污设施进行整改，并在100天内整改完毕。

（庭审现场）（签订调解协议）
环境公益诉讼涉及社会公共环境利益，当事人双方达成的和解协议内容除由法院审查外，还应当接受公众监督，以保障和解协议客观、公正，不损害公共环境利益，不侵害第三人合法权益。为此，清镇市生态保护法庭将本案《环境公益民事起诉状》、《和解协议》及《环境污染治理技术方案》在清镇市人民法院网站、中华环保联合会网站上进行为期一个月的公示，接受公众监督。公示期间无人提出异议，期满后，清镇市生态保护法庭于2014年11月10日正式下达调解书。

【律师办案心得】
诉讼是一项专业的技术工作，环境公益诉讼更需要环境专业律师参与。就本案而言，有几个方面的心得：
1、律师应当参与前期现场查勘。生态环境损害现状大多是长期积累的后果，我国生态文明建设是在经济高速发展、但又尚未达到高度发达的背景下提出来的。因此，生态环境执法与促进经济发展二元矛盾不可避免。这就造成绝大部分生态环境执法得到的数据和材料不能真实反映生态环境损害实际状况，律师如果仅凭调取生态环境执法材料作为证据，一不能切中要害，二体现出不专业。因此，实地查勘无论是在一般的环境诉讼案件，还是环境公益诉讼案件中均尤其重要。在本人承办的环境公益诉讼案件中，均在诉前到实地查勘，取得第一手生态损害的材料，结合环保执法材料等综合分析，客观反映、还原案件事实。
在接受委托后，承办律师到环境保护部门进行了充分调查，取得了初步资料，之后，与中心志愿者一起制定详细的查勘方案，并一同前往现场查勘，从企业外部环境、内部状况、生产情况等进行全面的实地查勘，初步固定证据。同时，律师也通过实地查勘获得更多真实体验和感受，为将案件办理得更完善奠定基础。

（图六、在企业外部查勘）

（图七、深入企业查勘）

（图八、堆积在企业内部的生活垃圾）

（图九、废弃的环保设施）

2、研读环境影响评价报告书及其批复。律师大多不具备环境专业知识，对企业环境保护技术方面的问题不能作出独立判断，需要依赖于专业的第三人，而一个简便而有效的方法就是充分研读环境影响评价报告书及其批复。环境影响报告书由专业技术人员对建设项目一旦实施后对该区域周边环境可能产生的影响的预见性评定，它是根据对项目所在地的地下水、土壤的监测，对项目所用原材料、可能产生的废弃物、项目的环保设施的设计的评价，从而评估项目建成对环境的影响；是针对项目生产过程中污染发生情况、治理措施是否可行，生产过程和产品是否符合清洁生产要求，以及最终排放的污染物对周围环境的影响进行的评价。同时，这种评价还需要进行评审和批复，接受政府主管部门的监督。
并且，通过环境影响评价报告书，不仅能了解企业可能产生的环境损害、环境保护要求，还能了解企业的其他一些基本情况及企业所在地域周边的环境状况。环境影响评价报告书一般包括建设项目概况、建设项目周围环境现状、建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估、建设项目环境保护措施及其技术经济论证、建设项目对环境影响的经济损益分析、对建设项目实施环境监测的建议、环境影响评价的结论等内容。如前述案例中，通过环境影响评价报告书了解了企业生产流程和烟气脱硫除尘处理设施流程和污水处理流程。如下图：

因此，环境影响评价报告书是由专业技术人员依据法定程序制作的，并经过了环境保护部门审查，律师充分研读环境影响评价报告书，能达到事半功倍的效果。
3、慎研诉讼请求。诉讼请求是要求被告做什么，应当充分结合生态环境损害情况及证据材料提出。环境公益诉讼的终极目标是保护环境公共利益，需要对被告损害生态环境的行为进行制止、对已造成的损害进行修复和弥补，因此，前期的实地查勘在诉讼请求梳理阶段突显出了其功用。当然，诉讼请求的提出还需要结合被告的环境影响评价、法律法规的规定等提出。诉讼请求的提出亦要考虑后期的执行问题，若一个请求法律上的支撑，事实上亦可能得到支持，但却无法执行或执行成本过于巨大，则需要慎重。同时，根据损害者担责原则，建议少提金钱赔偿，而是要求被告对生态环境进行治理、恢复。
在前述案件中，针对被告生态环境损害具体情况，提出停止损害行为、完善环境保护设施、治理造成的损害三个方面的请求。如对其中一家企业提出的诉讼请求包括：（1）判决被告立即停止向外环境排放污水、立即停止在厂区随意排放污水；（2）判决被告立即停止在厂区倾倒、填埋垃圾；（3）判决被告立即将已排放至外环境的污水和在厂区倾倒、填埋的垃圾进行无害化处理；（4）判决被告立即完善环境保护处理设施，保证大气达标排放，污水不外排，完善原料场、煤场场地防雨淋、防下渗、防风吹设施。
4、及时、正确提出证据保全。证据保全是案件的关键环节，不仅要对污染现场拍摄取证，还要由法院委托具有资质的检测机构取样检测。大多数的生态环境损害具有即时性，需要及时固定损害情况。一旦时过境迁，被告就会否认损害事实。虽然从法律和理论上讲，在原告未申请情况下，法院认为的必要的，也可以主动采取证据保全措施，但由于法院在受理案件前，以及受理案件之日，并不了解生态环境损害实际情况，无法根据案情判断是否需要证据保全。为此，建议在立案的同时就向法院申请证据保全，特别是作为NGO的代理律师，应当对当事人提出建议。证据保全可采取的措施有摄像、录音、现场查勘、取样检测、制作笔录等，根据不同的情况采取不同措施。

【案例评析】
一、诉讼请求设计
诉讼请求是要被告承担的法律责任，环境公益诉讼被告侵犯的是社会公共环境利益，本质上应当依据《侵权责任法》承担侵权责任。环境公益诉讼以污染治理、生态修复为根本目的，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定被告承担的责任包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。而《侵权责任法》规定的另外三种责任形式：返还财产、消除影响、恢复名誉在环境公益诉讼中是不适用的，返还财产属于物上请求权，消除影响、恢复名誉属于人格权范畴。
本案中，吉利陶瓷公司的污染是综合性的，污染物包括废水、固体废物和废气，针对此，贵阳公众环境教育中心提出如下诉讼请求：1、停止向外环境排放污水；2、停止在厂区倾倒、填埋垃圾；3、将已排放至外环境的污水和在厂区倾倒、填埋的垃圾进行无害化处理；4、完善环境保护处理设施，保证大气达标排放，污水不外排，完善原料场、煤场场地防雨淋、防下渗、防风吹设施。第1、2项请求为停止侵害，第3项请求为排队妨碍、恢复原状，第4项请求为消除危险，正是《侵权责任法》规定的责任方式。

二、公示调解协议
调解是原、被告相互妥协、让步的结果，但环境公益诉讼保护对象为社会公共环境利益，原告仅是代表之一，但不是唯一代表，也不应当是全权代表。原告对环境公共利益的处置应当受到法院、公众监督。为此，本案中，清镇市生态保护法庭将贵阳公众环境教育中心和吉利陶瓷公司达成的《调解协议》、以及《环境污染治理技术方案》在中华环保联合会网站、清镇市人民法院网站上进行为期一个月公示，同时公告了联系人、电话、电子邮箱、联系地址等，任何单位或个人若对《调解协议》及《环境污染治理技术方案》有意见或建议，可在公示之日起至期满后十日内以信函、传真、邮件、电话等方式向清镇市生态保护法庭提出。这上实践做法得到最高人民法院采纳，并在2015年1月6日公布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条作出规定：“环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。公告期满后，人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书。当事人以达成和解协议为由申请撤诉的，不予准许。调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容，并应当公开。”

三、环境公益诉讼执行创新——引入环保NGO作为第三方监督
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条规定：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。”生态环境损害修复周期是较长的，法院缺少相应的人力、物力监督生态环境修复完成，是法院执行中的一大难题。为保障调解书的全面履行，切实保护社会公共环境利益，在清镇市生态保护法庭的主导下，吉利陶瓷公司与贵阳公众环境教育中心、贵州省贵阳市生态文明基金会签订了《环境保护第三方监督协议》，由贵州省贵阳市生态文明基金会作为第三方对吉利陶瓷公司是否按照调解书确定的内容进行整改等情况进行为期一年的独立监督。清镇市生态保护法庭的这一做法在全国尚属首创。第三方监督涉及的法律关系是多维的，图如下：

第三方与被监督企业吉利陶瓷公司之间是监督与被监督的关系；第三方与原告贵阳公众环境教育中心之间的关系与之相同，地位相反，即第三方成了被监督者，原告为监督者；法院与第三方是委托与受委托关系，第三方还受法院的监督和指导；所在地环保行政主管部门与第三方之间是指导与被指导的关系。第三方监督是环境公益诉讼案件的特殊性及法院执行工作的客观要求，符合环境公益诉讼的制度设计目的。

（环境保护第三方监督协议）

（环境保护第三方监督报告）
四、借助诉讼案件进行环境保护宣传
环境公益诉讼仅仅是生态环境保护的手段之一。环境公益诉讼之生态环境保护，不仅仅在于对个别污染行为的制止和惩罚，同时，通过诉讼及诉讼过程中媒体的跟踪报道，可以起到很好的环境保护宣传作用。与其他环保宣传方式相比，更具有震撼力。
而在本案中，对生态环境保护的宣传还不尽于此。案件调解后，贵阳公众环境教育中心还在三被告企业开展“制止污染、保护环境”宣传活动，并组织法律专家对三被告企业的负责人、工作人员进行环境保护法律知识讲座，进一步宣传生态环境保护，提升企业环境保护意识和能力，取得了较好的效果。这一做法真正地将企业放到治理污染的主体地位，发挥企业治理污染的主观能动性，充分体现的环保NGO生态环境保护的宗旨。