基于土地利用规制的荒漠化防治立法探析*

于文轩  周 冲 （中国政法大学，北京 100088）

摘要：中国是世界上荒漠化问题最严重的国家之一。在各种成因中，土地过度利用和不适当利用已经成为最主要的因素，因此有必要通过法律手段应对土地利用引起的荒漠化问题。尽管中国目前已经颁布和实施了一些立法，但这些立法在土地利用规划、土地权属、土地利用监测和评估、土地利用市场引导、土地整理等方面均存在缺陷。造成这些问题的原因存在于管理理念、管理体制和调整机制等三个层面。论文针对问题提出了相应的完善建议。

关键词：荒漠化防治    土地利用    立法    完善

土地荒漠化的成因包括自然因素和人为因素。按照人为因素对土地破坏方式的不同，又可分为环境污染型和资源不当利用型两类，其中土地资源的不合理利用（如滥采、滥垦等）和过度利用（如过度放牧等）是中国土地荒漠化的最主要的原因之一。为了应对土地利用导致的荒漠化问题，中国目前已形成了以《防沙治沙法》为核心、以《草原法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《农业法》、《森林法》、《森林法实施条例》等立法为重要支撑的法律体系，其核心制度包括土地权属制度、土地利用规划制度、土地整理制度、环境影响评价制度、土地用途管制制度、土地监测和评估制度、特殊地域保护制度等。这些立法为中国土地荒漠化防治提供了重要的法律依据，但同时也存在诸多问题。对这些问题进行分析并提出改进建议，对我国荒漠化防治法制建设具有重要意义。

一、中国防治土地利用导致荒漠化法律制度的缺陷

目前，中国防治土地利用导致荒漠化相关立法存在的问题主要体现在土地利用规划、土地权属、土地利用监测和评估、土地利用市场引导和土地整理等方面。

（一）土地利用规划方面

尽管《土地管理法》规定了土地利用总体规划制度，但该制度主要强调土地利用，对土地的保护却关注不足。就“保障土地可持续利用”的规划编制原则而言，该法缺乏配套性的具体措施予以充分的支持。土地利用荒漠化防治专项规划总体上属于总体规划体系的一部分。《防沙治沙法》也强调防沙治沙规划应与总体规划相协调，但它们之间存在衔接问题：《土地管理法》规定省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准；而《防沙治沙法》却规定省、自治区、直辖市的防沙治沙规划报国务院或者国务院指定的有关部门批准。这就容易导致同一体系的规划要分报不同机关审批。此外，作为后法的《防沙治沙法》却未规定乡镇土地利用的防沙治沙规划，这无疑是该法的一大缺憾。

另一方面，《环境影响评价法》和《防沙治沙法》均规定了土地利用的环境影响评价，但评价的范围却均限于建设项目和专项规划，而不包括综合性规划。事实上，综合性规划往往具有全局性和长期性的影响，与具体的建设项目和专项规划相比，其对生态环境可能造成的危害要大得多。同样值得关注的是，即使是对专项规划和建设项目的环境影响评价，《环境影响评价法》的某些规定也缺乏足够的可操作性。

（二）土地权属制度方面

首先，耕地权属的法律属性不明确。根据中国的相关立法，大多数农村耕地属于农民集体所有，但“农民集体所有”这一表述在法律上涵义较为模糊。农民作为耕地的直接使用者和保护者，难以明确自己的受益份额。在这种情况下，对土地保护的投入越多，往往就意味着成本越高，由此使农民保护土地、防治荒漠化的积极性不高。同时，对耕地转让的限制使农民难以将土地的生态效益有效地转变为经济效益，这又进一步打击了农民保护土地和防治荒漠化的积极性。

其次，草地权属制度在实践中容易引发“公地的悲剧”。在草场公有而牲畜私有的情况下，牲畜多的牧民可以无偿占有更多的草地资源，进而增加牲畜所要消耗的草地资源成本远低于私人收益的增加时，“公地的悲剧”就会发生。尽管《草原法》仿照耕地“承包到户”的模式规定了草地承包经营制度，但实施效果并不尽如人意。

再次，林地权益无法得到有效保障。这方面目前存在的最大问题是，林地使用者的投入往往难以获得相应的回报。例如，为鼓励退耕还林，《退耕还林条例》规定“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”，退耕还林者对自己经营的林木拥有处分、收益的权利。但是，《防沙治沙法》却规定，对于具有防风固沙作用的生态林，不得以收益为目的进行采伐，即使是退耕还林者也不例外。这一规定与《退耕还林条例》的规定相矛盾，并在实际上架空了退耕还林者的使用权。

（三）土地利用监测和评估方面

在土地利用监测方面，《土地管理法》第30条规定建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测；《防沙治沙法》和《水土保持法》也按照各自领域的技术要求规定了有关监测体制和网络方面的内容。然而，这些内容在可操作性方面尚待加强。例如，《防沙治沙法》未对乡镇级政府的监测职责作出明确的安排。农村尽管在监测技术、监测设备和人员能力等方面不具优势，但却是土地利用和荒漠化形成的主要地区；农民作为土地生态变化的最直接观察者和受影响者，在土地监测方面具有高科技设备所不具有的优势。又如，除土地管理信息系统外，林业、水利等行政主管部门也建立了各自领域的监测网络，但这些网络相互之间缺乏协调和整合，从而造成了信息不对称和资源浪费。

与土地利用监测制度密切相关的是土地利用评估制度。《土地管理法》第39条规定，开垦未利用的土地须经过科学论证和评估，但评估对象仅限于对未利用土地的开垦。至于何为“科学的论证和评估”，法律没有作出明确的规定。实践中多采用单一要素评估法，在很大程度上忽视了土地的生态价值和对周围环境的影响。

（四）土地利用市场引导方面

中国荒漠化防治工作长期以来由政府主导，市场机制未能发挥应有的作用，由此至少造成两方面问题。一方面，投资渠道不畅。中国荒漠化防治资金的主要来源一直是各级政府的财政投入。《防沙治沙法》第24条规定，国务院和各级政府应当在本级财政预算中按照防沙治沙规划通过项目预算安排资金；对于其他资金，只是原则性规定鼓励捐资或者以其他形式开展公益活动，而并未给予任何优惠或者保障承诺，亦未明确具体的投资渠道。同时，荒漠化多发生在中西部贫困地区，地方政府很难从有限的财政收入中安排针对荒漠化防治的专项资金。这样，在资金供给渠道和资金需求之间就形成了一个无形的“断层”。

另一方面，缺乏激励措施。荒漠化防治与农业的持续发展密切相关。农业是一个利润较低的产业，而荒漠化防治又具有投资大、周期长、风险高等特点。中国目前并未对通过优惠、补贴措施以调动社会力量投身于荒漠化防治给予足够的重视，国家政策的不稳定性更加重了问题的严重性。例如，《退耕还林条例》与《防沙治沙法》关于生态林采伐权的冲突，使得治沙英雄石光银一夜之间从身家千万变为负债累累。类似情况的发生，不利于调动社会力量参与土地保护和荒漠化防治。

（五）土地整理方面

土地整理是提高耕地质量、增加有效耕地面积、改善农业生产条件和生态环境的有效途径。面对中国人口多、人均耕地少、耕地后备资源不足的基本国情，土地整理是实现土地资源可持续利用的必然选择。中国土地整理工作起步较晚，《土地管理法》只是规定鼓励土地整理，并没有形成严格的长效机制。在实践中，土地管理缺乏统一规划，在实施环节又上重数量增加、轻质量提高，由此造成土地整理效果不尽人意。

二、中国防治土地利用导致荒漠化法律缺陷原因概述

上述问题的产生原因可以归结为管理理念、管理体制和调整机制等三方面问题。

（一）管理理念层面的原因

在可持续发展背景下，生态环境保护已内在地成为社会经济发展的内在组成部分和相关决策的重要考量因素。同时，随着法律的“绿化”和“生态化”趋势的日益明显，土地利用的生态化趋势也已成为土地资源管理的一个重要特征。中国目前正在以落实科学发展观为战略指引，为实现资源节约型和环境友好型社会而不懈努力。

尽管如此，这些理念诉求在中国土地荒漠化防治立法中贯彻得不甚理想。虽然已经认识到土地生态价值的重要性，并付出了相当大的努力，土地利用管理体系仍然体现出较强的单一价值取向，即：重土地资源生产价值的利用，轻生态价值的保护。节约土地的基本国策更多地是从数量上强调对土地资源的保护，但难以反映土地利用质量上的迫切需求。这些都是造成中国土地荒漠化问题日益严重的理念根源。

（二）管理体制层面的原因

管理体制方面最显著的问题是有关行政管理部门对土地资源及其利用的管理权限不明确。以《防沙治沙法》为例，该法第14条规定：“县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，应当按照土地沙化监测技术规程，对沙化土地进行监测，并将监测结果向本级人民政府及上一级林业或者其他有关行政主管部门报告。”第26条又规定：“在治理活动开始之前，从事营利性治沙活动的单位和个人应当向治理项目所在地的县级以上地方人民政府林业行政主管部门或者县级以上地方人民政府指定的其他行政主管部门提出治理申请。”这里反复规定“其他行政主管部门”的职责，一方面是为进一步立法提供框架和依据，以便根据实际管理需要进行相应的制度安排，但另一方面也体现了立法在管理职权划分上的模糊性。类似的规定是实践中政出多门、管理职责难以厘清等后果的法律根源。

当然，这些并不是管理体制层面存在的唯一的问题。另一个值得关注的问题是缺乏健全有效的协调机制。在因立法技术水平有限而难以全面考虑管理实践和现实需要的情况下，在现有政策和法律框架下对有关部门的管理职责进行有效的协调，可以在很大程度上弥补立法层面存在的问题。中国目前的相关立法对完善此种协调机制不是非常重视，这也是造成前述诸多方面问题的原因之一。

（三）调整机制层面的原因

在调整机制层面，市场化机制的不完善和公众参与机制的欠缺是最为突出的两个问题。

长期以来，包括防治土地利用导致荒漠化在内的环境保护都被认为是一项社会公益事业，因而政府理应在其中起主导作用。基于此，相关立法大量地规定了政府在土地利用荒漠化防治领域的权力和职责，但对市场机制重视不足。例如，鼓励公众参与防治更多地是作为一种出于公益目的的考虑而作出规定；法律体系缺乏市场调控手段；社会参与经常会遇到诸如审批程序复杂、优惠政策难以落实、产权不明晰等问题；存在投资渠道不畅、生态补偿不到位等现象。尽管“市场失灵”的情形应尽量避免，但就中国目前的荒漠化防治法律体系而言，应将进一步引入并理顺市场机制置于一个突出重要的位置。

公众是土地资源的最直接使用者。因此，在土地利用过程中防治荒漠化，最有效的手段之一就是动员公众力量保护土地。为此就需要确保信息公开和参与渠道通畅，切实保障公民的知情权，鼓励社会公众参与到土地利用的荒漠化防治中来。中国目前公众参与荒漠化防治的水平尚待提高，公众难以参与土地利用规划的编制，获知行政机关的执法监督信息和土地利用的数据统计也存在难度。即使在维护自身权益方面，法律也较少规定对公众诉求的反映机制。这些都不利于调动群众保护土地资源和防治荒漠化的积极性。

三、完善中国防治土地利用导致荒漠化立法对策框架

基于上述分析，建议从土地规划、管理体制、土地权益、土地监测、评估和整理、支持和激励机制、法律责任等方面完善中国的土地利用荒漠化立法。

（一）完善土地规划

土地作为一种自然资源，同时也是作为环境要素的土壤。二者之间在物理形态上的同一性和不可分割性，要求法律将生态环境建设纳入土地规划目标范围中。应依据全国性和区域性的社会经济发展水平和现实需要以及维护土地生态平衡的要求，合理安排土地资源利用方案，从而不断提高土地资源利用的生态效益，为荒漠化防治提供充分有效的政策基础。

同时还应在现有法律框架下，进一步协调《土地管理法》与《防沙治沙法》相关规定，为土地利用规划的进一步合理化提供依据。特别建议在进一步修订《防沙治沙法》过程中增加关于乡镇级防沙治沙专项规划的规定，将荒漠化防治作为基层的工作内容之一，充分发挥其优势和积极性。

（二）理顺管理体制

理顺管理体制不可能一蹴而就。就目前的荒漠化防治管理体制而言，首要的两条途径是实现管监分离，以及健全和完善协调机制。

所谓“管监分离”，是指荒漠化防治政策制定机关与实施机关的分离。设立独立的监管机构，有利于确保相关政策的实施免受行政权力的干扰，同时也有利于避免一个或者几个行政部门实施相关政策而有可能引发的行政寻租现象。

建立监管机构并不意味着行政部门不再参与荒漠化防治管理工作。事实上，一个监管机构不可能解决荒漠化防治工作中的所有问题。在实践中一方面需要各行政机关的支持和配合，另外一方面也需要建立顺畅的协调机制，必要时也可以设立专门的协调机构，以加强各部门之间的协调和沟通，解决在监督和管理过程中发生或者可能发生的问题，从而确保荒漠化防治管理工作的顺利开展。

（三）保障土地权益

首先，明确土地权属。应进一步明确土地所有权代表行使主体的范围，加强对其责任履行情况的监督和管理。同时也需要明确界定经营者与所有者之间的权利义务关系，尽可能协调和平衡社会利益与私人利益之间的关系，使土地使用者的权益得到充分保障，并能够基于法律规定实现自身的收益预期，特别是投入到生态环境保护和荒漠化防治中的收益预期。

其次，畅通流转渠道。建议通过进一步立法建立健全产权流转规则，使土地的生态价值能够与其他价值一同反映到土地流过程之中。这就要求进一步加强市场机制在土地荒漠化防治中的积极作用，根据实际需要循序渐进地实现市场机制对土地资源的优化配置。

再次，稳定经营投入，完善土地征用制度，保障农民能够在征用过程中得到合理照顾和公平补偿。在确定补偿标准时，应将土地的生态能力计算在内。同时还应尽量减少农民土地承包权的频繁变更，使土地资源得到较为稳定的恢复和保养，从而使荒漠化防治获得更加充分的制度支持。

（四）重视土地监测、评估和整理

关于土地监测，建议完善全国土地管理信息系统，加强对农村荒漠化和其他相关生态信息的收集。为了更加有效地发挥现有土地监测资源的作用，建议逐步整合现有的各类土地信息监测网络，实现资源共享。同时建议在《防沙治沙法》中增加乡镇级人民政府关于土地利用监测、报告职责的内容。同时，还应进一步健全土地利用评估机制。应尊重生态规律，充分考虑当地自然环境、社会经济、历史文化等方面的因素，并着重促进单一要素评估方法向IEM管理理念和方法转变。再有，还应进一步推动评估标准的科学化，使土地价值得到全面的体现。

对于《土地管理法》中有关土地整理的内容，应通过适当位阶的进一步立法或者在修订立法时进行具体化。土地整理的目的不仅在于提高土地利用效率和增加耕地面积，而且还应包括提高耕地质量，保护生态功能性，实现环境效益，这些理念在进一步立法中均应有所体现。

（五）健全支持机制和激励机制

防治土地利用导致荒漠化也是一种特殊的经济活动，不仅具有巨大的生态效益，而且还可能产生可观的经济效益。因此，通过健全和完善支持机制和激励机制推动荒漠化防治工作，就成为必然选择。在支持机制方面，首要的措施是进一步完善资金投入机制，扩大资金投入范围，加强资金使用监管，逐步形成一个多元投资机制。在此，投资主体不仅应包括国家财政，而且还应充分发挥民间资本的积极作用，同时也可尝试通过金融手段推动投资机制的不断成熟和完善。同时建议向破坏土地资源或者可能造成土地荒漠化的经营者收取税费，用于对土地资源的保护、荒漠化防治以及受损公众进行补偿。在激励机制方面，建议逐步放宽对土地使用权流转的限制，同时运用税收杠杆和优惠政策，引导社会各方面力量投资于土地保护和荒漠化治理。

（六）明确法律责任

建议增加法律责任的承担方式，除传统的经济罚和自由罚之，还应在立法中明确引入生态化法律责任实现方式。例如，对于未经批准擅自采伐经济林的行为，除罚款、拘留，还可要求其对破坏的林木进行更新，履行看管、保护林木的责任。此外，加大对违法者的处罚力度，除提高罚款数额外，对严重破坏土地资源和生态环境、造成土地荒漠化的行为，还应追究刑事责任。

Legislation on Prevention and Control of Desertification 
Caused by Land Use in China

YU Wenxuan   ZHOU Chong

Abstract: China is one of the countries facing most serious desertification problem in the world. Among other causes, excessive and inappropriate use of land is the most important factor. It is necessary to deal with the problems based on legal mechanisms. Although with some related laws, regulations and rules, China still has to take more efforts during the further legislation on such aspects as planning, ownership system, monitoring and evaluation, market mechanisms, management system, legal liability, etc. Most of these problems are the negative consequences of defects in management philosophy, administrative system and legal mechanisms. The solutions for these problems are proposed in this paper. 

Key words: Desertification; Prevention and Control; Land Use; Legislation; Solutions 

作者简介：于文轩，法学博士，中国政法大学民商经济法学院副教授。

周冲，中国政法大学民商经济法学院硕士研究生。