环境公益诉讼的理论解读

张百灵 （武汉大学环境法研究所，武汉 430072）

摘要：近年来，在我国建立环境公益诉讼制度的呼声日益高涨，这引起了社会和学者的广泛关注，对其理论基础的探讨是建立环境公益诉讼的基础和前提。环境公益诉讼的理论基础是多角度的：环境公共利益的维护是环境公益诉讼建立的内在动因，环境权是环境公益诉讼建立的诉权基础，自然价值观的嬗变是环境公益诉讼建立的价值基源，公益诉权的发展是环境公益诉讼建立的程序保障。

关键词：环境公益诉讼    环境公共利益    环境权    公益诉权

环境公益诉讼是在传统诉讼制度无法应对严重的环境生态危机的情况下产生的一种新的诉讼形式，自20世纪70年代在美国建立以来，已经被许多国家纷纷效仿。近年来，环境公益诉讼不仅成为我国学术界的研究热点，也引起了国家的重视和社会的关注，建立环境公益诉讼制度的呼声日益高涨，但在人们的千呼万唤下，环境公益诉讼却始终未出来，以致有的学者困惑“中国环境公益诉讼：何时才能浮出水面？”当然，环境公益诉讼制度建立的障碍是多方面的，即和我国现行的诉讼体制有关，也和我国传统的无讼文化相连，但是笔者认为，理论基础研究的不足却是环境公益诉讼建立的巨大障碍，导致实践中相关法律规定的严重缺位。当前学术界对环境公益诉讼的探讨囿于实践层面的应用性研究和国外相关规定的介绍性研究，当然这对于公益诉讼制度的建立也大有裨益、必不可少，但任何法律制度的移植、借鉴,不仅要切合实践的需要,还需要理论上的支持和铺垫。因此，当环境公益诉讼纳入我们的视野成为学术研究的对象时，我们必须确立环境公益诉讼的理论基础，以此为基点展开对环境公益诉讼的多维度研究，为制度的创设和实现提供理论根基。

一、环境公益诉讼概述

环境公益诉讼在本质上属于公益诉讼，公益诉讼可以追溯到罗马法时期,在罗马程序诉讼中，有私益诉讼（actiones privatae）和公益诉讼（actiones publicae populares）之分，前者乃保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。公益诉讼又被称为罚金诉讼（quitam）、民众诉讼（actions populares），例如意大利法学家彼德罗·彭梵得指出:“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼,任何市民均有权提起它。受到非法行为损害(即使只是私人利益受损)的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。”[1]

公益诉讼从古罗马法发韧至今，历经岁月的洗礼与价值的变迁，在当今的英美法系国家作为一种“现代型诉讼”获得了长足的发展。在近代环境危机时代，其在理论与实践上的系统化为保护环境资源、维护社会公共利益发挥了重要作用，其中以美国的公民诉讼制度最为典型，它被许多国家移植和借鉴，也是我国学者研究的重点。公民诉讼是指由公众提起的公益性环境诉讼，[2]47它以保护公益为设置目的，正如该制度的建立者在阐述建立公民诉讼制度的理由时指出，该制度是为了“促进法律执行，保证联邦和各州的行政机关积极履行其职责，并且补充其资源的不足”。[3]

当然，环境公益诉讼的类型并不限于公民诉讼。根据起诉主体的不同，可以将环境公益诉讼分为公民之诉、国家之诉、后代人之诉和自然物之诉；根据被诉主体的不同，可以分为将环境公益诉讼分为对环境损害者的公益诉讼和对环境行政机关的公益诉讼等等。[4]26不管对环境公益诉讼作何分类，都改变不了公益诉讼机制的本质。诉讼机制的作用在于依据社会冲突的不同状况,运用诉讼手段对冲突实施不同的排解和抑制。由于社会关系和利益纠纷的日益复杂化,社会冲突越来越趋于综合性,解决社会冲突的需求对现实诉讼分类提出了深刻的挑战，环境公益诉讼正是应对这种诉讼分类挑战的产物，但其出现并非偶然,它是社会不断发展和法律思想日益革新的产物,有深厚的理论基础和渊源。

二、环境公共利益表达机制的呼唤——环境公益诉讼建立的内在动因

法律制度的背后总是和一定的利益相关。按照美国著名法学家庞德的理论，利益可以分为个人利益、公共利益及社会利益三类，个人利益“直接涉及个人生活的要求或希望，并被断定为是这种生活的权利”[5]，它代表的是个人的相关要求、请求和需求；公共利益“涉及一个政治上有组织的社会生活的要求或需求或希望，并断定为是这一组织的权利”，它表征着社团的利益取向；社会利益“即以文明社会中社会生活的名义提出的使每个人的自由都能获得保障的主张或要求”[6]，因此，社会利益代表整个社会宗旨的要求、请求和需求。此外，还有“国家利益”的提法，有的学者将其定位为“一切满足民族国家全体人民物质与精神需要的东西”[7]。但在我国现行法律和理论中，更多的使用“社会公共利益”来表示社会利益、公共利益，或者说法律上一般将社会利益与公共利益作为同义词看待[8]。按照社会公共利益内容不同，我们可以将社会公共利益分为经济利益、政治利益、文化利益和生态利益等[9]。其中，生态利益又称为环境利益，它是环境公益诉讼的基础。

以“防止和克服人类活动所引起的不利环境影响为己任”，以“保护人类与环境的协调发展”为目的环境法在性质上属于社会法，它是典型的以社会公共利益为本位的法律部门[10]。随着经济社会的迅速发展，人们之间的社会关系也日益复杂，个人的利益与整个社会的公共利益之间的联系更加紧密，许多侵害社会公共利益的行为也往往侵害着社会个体的利益。但由于“社会公共利益具有整体性和普遍性两大特点。换言之，社会公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而不是特殊的利益”[11]68-69，这就导致社会公共利益的主体就有扩散性，“社会公共利益的主体不能与个人、集体相混淆，也不是国家所能代替的”[11]68。而作为社会公共利益重要表现的环境公共利益与人类的生存、发展密切相连，它渗透到社会生活的各方面，在现实生活中，许多环境污染、生态破坏行为可能并没有侵犯特定的公民、法人或其他组织的合法权益，但由于环境公共利益的整体性和普遍性，“任何对环境利益的损害都会波及到整个社会，任何人在当今社会都不会脱离环境条件独善其身，也不可能以任何方式独占环境利益。”[12]在传统的诉讼体制下，个人利益和国家利益都已经具有了它们的程序表达机制，但社会公共利益却由于其利益主体的扩散性常常找不到合适的表达途径。环境问题的严重性以及环境公共利益对人类生存发展的重要性迫使我们重新考虑传统程序救济机制的优缺利弊，对不同层次的环境利益设立相应的救济程序，因此，在面临环境资源配置“市场失灵”和“政府失灵”所带来的环境损害时，建立和承认更有利于保护好环境公共利益的公益诉讼制度，由国家机关、社会组织和广大公民共同运用法律手段通过司法程序来维护环境公共利益才是最有效的途径。[13]

三、环境权——环境公益诉讼建立的诉权基础

环境权作为一项新兴的权利，为环境公益诉讼的建立提供了诉权基础，其理论的发展和改进，对环境法律制度的建立和完善具有重要的理论指导作用。正如蔡守秋先生所言：“环境权是环境法的一个核心问题，是环境立法和执法、环境管理和诉讼的基础；也是一种新的法学理论，用它可以解释许多环境法律问题。”[14]83

环境权问题是在二十世纪六七十年代环境危机日益严峻的情况下被提出来的,是为克服和弥补传统法律理论和法律制度在环境保护中的缺陷和不足而产生的一项新的权利。作为一种新型的权利，尽管学者们对环境权的性质、含义、内容还存在广泛的争议，但“伴随着环境法律体系不断发展完善并最终成为一个独立的法律部门，环境权也逐步确立和独立化，成为一项独立的法律权利，环境权作为应受宪法保障的基本人权，成为环境立法和环境行政的指导纲领。”[15]由于环境资源具有整体性、公共性的特征，环境权的公共利益属性也得到了学界的广泛认可。例如，蔡守秋先生认为环境权具有公益性：“环境权建立在人们共享环境条件这个基础上，强调公益性，具有公权之性质。”[16]吕忠梅教授认为环境权是具有“公共利益属性的‘社会性私权’，权利是其外壳、社会性利益是其内核。”[17]而环境公益诉讼也是为了保护环境公共利益而设置的，原告往往是为了保护国家、社会全体成员的公共利益而起诉，也具有明显的公益性，这种公益性使得环境权和环境公益诉讼具有内在的一致性，是两者相契合的纽带。此外，环境权并不限于理论上的探讨和制度上的规定，它的实现需要立法上的有效保障和实践上的有效实施，否则环境权也如海市蜃楼般只是“看上去很美”，因此“获得环境诉讼资格、有权提起环境诉讼，是环境权从理论到实践、从立法保障到法律实施的基本标志。”[14]88而环境公益诉讼是环境权从理论到实践的重要途径，它通过程序性保障来最终实现环境权，使更多的公民个人、团体和其他组织通过司法力量维护环境公共利益。

环境权除了在共有属性上与环境公益诉讼相契合之外，其许多特征也与环境公益诉讼“不谋而合”，这也为环境公益诉讼提供了理论基础。例如，环境权的预防性。环境权重在预防，科学和实践证明：环境一旦遭到污染和破坏就很难恢复，有些环境污染和破坏甚至无法逆转，环境只有通过预防措施才能真正得到保护，因此，环境权不仅是一种重视预防的基本法律权利，也是一种旨在预防的法律学说。由于环境权的预防性，使得环境权的保障、补救措施或者实施、适用环境权的程序与民事、刑事领域的惯用途径非常不同，因此环境权的实现需要新的诉讼机制，也就是环境公益诉讼机制。此外，环境权在主体、客体、内容等方面的扩张性也是传统诉讼机制所不能包容的，例如，从主体的角度看，许多学者认为环境权除了公民环境权外，还包括国家环境权、人类环境权，单位环境权甚至动物体的环境权等等，这些主体权利的维护在传统诉讼机制下无法得到有效体现，而环境公益诉讼是一种开放性的诉讼体制，它接纳多种诉讼主体的介入，从而使环境权的扩张性得到有效地包容，并获得适宜的发展空间。

四、自然价值观的嬗变——环境公益诉讼建立的价值基源

价值观是立法的思想先导，对立法目的具有指导作用，也常常渗透在法律规范中，因此，法律变革的背后常常是价值观的改变，这在环境法的发展中更有深刻的体现。环境法既涉及到人与人之间的关系，还涉及到人与自然之间的关系，但传统的诉讼机制是以保护人类社会内部成员利益为目的，其不能有效解决人与自然之间的冲突，而环境公益诉讼机制的出现则体现着人对自然价值的尊重和呵护，使得自然的“代理人”有了话语权。

对价值的含义可谓仁者见仁，智者见智，如何界定价值和一定的哲学立场密切相关。有的认为“价值依赖于个人的欲望和意识”，这种观点被称为主观主义价值论；有的认为“价值独立于主观或者个人的意识、感情和关心的客观事物以及内在于或者附属于客观事物”， 这种观点被称为客观主义价值论[18]。在对待自然的价值的问题上，也存在主观主义和客观主义两种态度。主观主义只承认自然的工具价值，也即自然的外在价值，认为自然价值是以人为尺度的，在满足人的需要的前提下所具有的意义，也就是说判断某个自然物是否具有价值是看它能否满足人的某种需要。客观主义只承认自然的目的价值，也即自然的内在价值。自然的内在价值是指与人的需要无涉的自然价值，霍尔姆斯·罗尔斯顿认为内在价值是指非工具性的、非主观性的价值，“自然的内在价值是指某些自然情景中所固有的价值，不需要以人类作为参照。潜鸟不管有没有人在听它，都应继续啼叫下去。”[19]138

以往我国环境法所遵循的价值观是传统法学的价值观，是以保护人的权利和利益为核心的价值观。在传统的自然只有工具价值的价值观支配下，人对自然的态度是笛卡尔式的把人看作是“自然的主人和所有者”，这种统治自然、支配自然的态度遭到了大自然的疯狂报复，导致了近代严重的生态危机。同时，人们发现，仅仅依靠“技术性规范”的环境法并不能有效应对环境危机的挑战，这就需要环境法的变革，其中一个重要方面就是价值观的改变，其中包括如何对待自然，如何处理人与自然的关系。对此，有的学者指出：“比照人与人这些社会成员组成的社会系统，我们可以在环境法构架下对其进行扩充，这就是将人的系统扩展为自然的系统……在这种思路下，法学的价值就不再局限于人类社会内部，而是应展开到自然系统之中。”[20]概言之，就是要尊重和承认自然的价值。

对自然价值的主观主义态度已经引起了巨大的生态危机，这是否意味这我们应该完全弃之进而转向自然价值的客观主义态度呢?笔者认为并非如此，自然价值的客观主义态度也有难以克服的局限性，它的以自然的存在作为价值基础的认识有与实践相脱节之嫌，“没有人的存在和参与，价值意识就无法形成，有利于环境保护的行为就无从发生。”[19]146所以，客观主义难免陷入抽象化和教条化的误区，也不是我们正确的价值选择。主观主义和客观主义自身的缺陷使我们的理性选择是坚持自然价值的主客观统一的观点，建立一种新的价值论模式，既看到自然的价值主观性的一面，又看到自然的价值客观性的一面；既承认自然物对人所具有的使用价值，又承认自然物所具有的不以人的意志为转移的内在价值。正如哈贝马斯所指出的：“我们不能把自然当作可以用技术来支配的对象，而是把它作为能够（同我们）相互作用的一方。我们不能把自然当作开采对象，而试图把它看作（生存）伙伴”。[21]

自然物价值观的转变对传统的诉讼机制提出了挑战，传统的诉讼机制无法为自然物价值的保护提供有效途径，需要新的诉讼机制来维护自然的价值，因此，环境公益诉讼制度可以说是顺应自然价值的需要而产生的一种新的诉讼机制。同时，环境公益诉讼制度与自然物价值主客观统一的立场也是相一致的，一方面，公益诉讼所保护的环境公共利益既对人的生存、发展具有重要的意义，这也是自然物主观价值的意义所在；另一方面，环境公共利益又不仅是人的利益，它也是自然、生态系统的利益，维护环境公共利益又是对自然内在价值的尊重和保护。在许多国家，对自然价值的尊重已经从理论走向了司法实践，一些动物和人一样获得了司法待遇。例如，1973年，美国颁布的《濒危物种法》规定任何人都可以以自己的利益受到侵害为由提起保护濒危物种的诉讼，这极大地鼓舞了那些维护大自然的权利的行为。在现实中，这类诉讼很多是由自然物和人（团体）作为共同原告提起的。在2003年，塞拉俱乐部就与新墨西哥州格兰德河鲦鱼一道作为共同原告在美国第十巡回法院提起了诉讼并获得胜诉。该案件的起因是河流中的水因为人类使用而减少，这样就威胁到河流里鱼类的生存，最后法院判决应当减少城市用水以满足河流鱼类的生存条件[2]54-55。

五、从传统诉权到公益诉权——环境公益诉讼建立的程序保障

如果说环境公共利益表达机制的呼唤、环境权的诉权基础、自然价值观的价值基源是建立环境公益诉讼必要性的体现，那么诉权理论的扩散发展则为环境公益诉讼的建立提供了可能性。

诉权可以追溯到古罗马的诉权制度，其本来含义是指“可以进行诉讼的权利”。在古罗马法时代，由于实体法和诉讼法处于合体状态，请求权和诉权尚未分化，诉实际上包含着现代法理上实体上的请求权和诉讼上的诉权的双重性质，而且在罗马法初期，并非所有的纠纷都可以提交法院进行裁判，只有符合法律规定、具有诉（请求权和诉权）的可能性的案件才能提交审判，即有诉才有救济。可见，最初意义上的诉权是与个人利益密切相连的。因此，按照传统诉权理论，实体法上的权利成为诉讼的前提，诉权成为实体权利的请求权，只有基于实体法上权利受侵害或威胁的事实，才能有效行使诉权。在这种理论的指导之下，形成了实体权和诉权一一对应的机械关系，这种一一对应表现在两种权利的内涵和外延两个方面，不仅要求在内在本质上诉权的行使以实体权为法理依据；也表现在范围上，诉权的请求范围也应以起诉人自身所享有的实体权利的范围为限。起诉者无权对超出自身实体权利范围以外的事项提出诉讼请求，也无权对涉及他人权利保护的事项提出请求[22]。但是，进入20世纪以来，随着社会关系的广泛扩张和日益复杂化，许多行为并不直接对个人利益造成侵害，这些危害社会多数人利益的行为因为没有利益代表主体而导致社会公共利益保护的缺位，大量的损害公共利益的行为得不到纠正，其中环境公害就是一种典型代表。因此，传统的诉权理论已经不能适应社会实践的需要，为了应对社会发展的新形势、有效保护社会公共利益，传统的诉权理论需要变革。

顺应社会发展的需要，现代意义上的诉权性质和含义开始发生变化，它介于程序和实体权利之间，成为实体法和诉讼法分离的产物。例如，法国学者认为，诉权是通过诉讼实施的，从实践的角度看，诉讼“表现为从提起诉讼到判决或以撤诉放弃诉讼请求的一系列诉讼行为”[23] 。因此，现代意义上的诉权不再以实体权利为必要前提，诉权发展成为基于诉讼程序法而产生的独立权利。其基本理论依据是“诉的利益”，即如果起诉人提起诉讼能够产生其主张的利益联系，则认为其享有诉权。这种理论上的变革，缓和了诉权和实体权利的硬性关系，使诉权的考虑基于与起诉人有关的利益，而非权利。这样起诉人便可以与己利益有关为理由提起诉讼。因此，不仅检察官在公共利益代表的层面上的获得的特别诉权得到了进一步的确立，一些社会公共团体也别赋予帮助特定的社会成员寻求诉讼保护的权利，甚至在一些国家，民众仅仅出于关心公共利益，也可以有限的动用诉讼手段。例如，美国的《清洁空气法》第304条a款规定：任何人都可以以直接或间接受影响者的名义甚至以“保护公共利益”的名义对包括公司和个人在内的民事主体就该法规定的事项提出诉讼[4]101。因此，诉权理论的变革使得以维护环境公共利益为由提起诉讼成为可能，为环境公益诉讼制度的建立提供程序保障。

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The theoretical Study of Environment Public Welfare Lawsuit

ZHANG Bailing

(RIEL, Law school of Wuhan University,  Wuhan, 430072)

Abstract: In recent years, the voice of establishing environment public welfare lawsuit in China is rising, which has also attracted people’s attention , so the study of theoretical foundation is the basis and premise of the establishment of environment public welfare lawsuit. The theoretical foundation of environment public welfare lawsuit is multi- nombreux：The protection of the environment public welfare is the intrinsic motivation to establish environment public welfare lawsuit, environmental right is the appeal foundation to establish environment public welfare lawsuit, changes in the natural values is the base source to establish environment public welfare lawsuit, the development of public right of appeal is the procedural safeguard to establish environment public welfare lawsuit.

Key words: environment public welfare lawsuit; environment public welfare; environment right; public right of appeal

作者简介：

张百灵（1982—），女，山东淄博人，武汉大学环境法研究所博士生。