试析我国矿业权抵押之完善*

肖 斌 （江西理工大学环境资源法研究中心，江西 赣州 341000）

摘要：完善我国矿业权抵押制度，应以矿业权的物权效力和法律性质为依据采取措施：提高立法层级，合理界定其涉及的主体资格；采取登记生效主义，登记机关统一为各级国土资源主管部门；矿业权抵押权和浮动抵押权、土地承包经营权并存时，应按照物权效力和公示公信原则来确定顺位，并应考虑矿业权和土地权利之间的关系。 

关键词：矿业权抵押    矿业权人    物权效力    矿业权抵押登记

矿业权是指探采人在特定区域探采矿产资源，并排除他人干涉的权利束，包括探矿权、采矿权。究其性质，矿业权是准物权，准用不动产的规定。矿业权客体具有复合性，包括特定矿区的地下部分与赋存其中的矿产资源；而且矿业权事关国家战略利益、国计民生，是具有公权性质的私权。矿业权的物权效力和法律性质，制约着在我国刚开始发展的矿业权抵押。矿业权抵押是矿业权人以矿业权在不转移占有的前提下，作为履行债务的担保，当矿业权人不能履行债务时，债权人有权就矿业权的变价款优先受偿。受矿产资源体制的影响，各国矿业权抵押制度发展参差不齐。美国、德国、澳大利亚等国家均有健全的矿业权抵押制度，巴西、智利等发展中国家也不同程度地建立了本国的矿业权抵押。矿业权抵押不仅是矿业权人和银行等金融机构的需要，也是我国矿业资源发展的需要。我国矿业权抵押作为矿业权流转的一种方式，应从矿业权的物权效力和法律性质出发，澄清和解决一些问题，以完善矿业权抵押制度。

一、提高矿业权抵押制度的渊源层级

矿业权抵押制度的渊源即矿业权抵押制度的表现形式，矿业权抵押规定于何种法律规范。矿业权抵押的出现和发展，包含在我国的矿业权流转从禁止到允许的进程中。1996年《矿产资源法》修改，删掉了“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”，并正式提出了矿业权转让的概念。这为矿业权抵押清除了障碍，使之成为可能。2007年10月1日生效的《物权法》在用益物权编中仅明确规定了保护探矿权、采矿权。矿业权是否应列入第180条第1款第7项中规定的“（七）法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”，成为可以抵押的一种不动产用益物权，文义解释应是肯定的。从此两法看来，法律未禁止矿业权抵押，依民法原理，法律无禁止即允许，矿业权可以成为抵押财产。

国务院于1998年连续颁布了三个关于矿业权的行政法规《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院发［1998］240号）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院发［1998］241号）、《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院发［1998］242号），奠定了矿业权抵押的基础。随后，国土资源部颁发的《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发［2000］309号）对矿业权抵押做了明确规定。该规定第6条第3款规定：“矿业权人可以依照本规定出租、抵押矿业权。”其第三章第三节中用四个条文分别规定了矿业权抵押的概念、抵押权人的评估请求权、抵押备案手续和矿业权抵押权的实现。其第63条还规定，“违反有关法律和本规定所设定的矿业权抵押无效。”可见，该规定承认并规制矿业权抵押，初步构成矿业权抵押制度的主要内容。此后的《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发［2006］12号），进一步规范矿业权转让，也有利于矿业权抵押的实现。

可见，我国的矿业权抵押缺乏法律层面的明确规定。作为一项重要的矿业权流转制度，矿业权抵押寥寥数言，且仅规定在部门规章之中，这不利于我国矿业资源市场的发展。《矿产资源法》再次修改，须明确规定矿业权抵押，提高立法层级，并以此为中心构建健全合理的矿业权抵押制度。

二、明确矿业权抵押涉及的主体资格

我国《物权法》将探矿权、采矿权明确规定为用益物权，具有对世效力。故矿业权人享有在已登记的特定矿区或者工作区内勘探、开采矿产资源，取得矿产品，并排除他人干涉的权利；其他人则负有不得擅自妨碍、干涉矿业权行使的义务，不得侵害矿业权的义务。矿业权作为一种用益物权抵押，抵押人和抵押权人须具备何种资格？

抵押人应是合法的矿业权人，包括探矿权人、采矿权人。《矿业权出让转让管理暂行规定》第55条将抵押人限定在“以矿业权作抵押的债务人”，这就将抵押人限定为债务人，将抵押限定于矿业权人为自己的债务提供担保，排除了矿业权人为他人的债务提供抵押。笔者认为，该条的规定对矿业权抵押的界定是不周延的，抵押人既可以是债务人，也可以是第三人。作为一个部门规章，该规定只是明确了债务人的矿业权抵押，并没有反对矿业权人为担保他人债务清偿的抵押。矿业权人具有抵押人主体资格，而不论是为自己的债务抵押，还是为他人的债务抵押。此外，当矿业权人是债务人的债务人时，也不能排除矿业权人为债务人利益，向债务人的债权人提供抵押担保的情形。至于谁是作为抵押人的矿业权人？为适应不同的矿种、不同规模的矿产资源对勘探者、开采者不同的资质要求，致使国有矿山企业得到诸多方面的优惠保护，国有矿山企业处于主导核心地位。但是，依照《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》的规定，矿业权主体原则上为我国的法人、合伙企业和公民等，同时允许外国的公司、企业和其他经济组织以及个人，遵照我国的法律法规，在我国管辖的领域内投资勘查、开采矿产资源。因此，有权抵押的矿业权人是广泛的。

抵押权人是否也须具有矿业权主体资格？笔者认为，抵押权人的主体资格并没有限制，作为债权人的个人、法人和其他组织均可以成为抵押权人。抵押权人一般分为两种，一种是银行等金融机构，一种是一般债权人。一般债权人指和债务人发生交易，存在合同关系的生产商、销售商等。银行等金融机构作为抵押权人是因为，矿业权人作为债务人以矿业权为抵押取得专门用于矿业权购买、开发投资的商业贷款。矿业权抵押贷款，一方面是矿业权投资者的需求；另一方面也是银行等金融机构参与矿业投资开发并获得收益的需要，有利于矿业生产的长足发展。

值得注意的是，矿业权抵押权实现时，是否应该对矿业权的购买人资格予以限制？矿业权抵押权实现时，以折价方式受偿而有矿业权的，自身须具备法定的探采资质条件。《矿业权出让转让管理暂行规定》第13条规定，“矿业权申请人、矿业权投标人、矿业权竞买人、矿业权承租人，应当具备相应的资质条件。”第36条第2款规定，“矿业权的出租、抵押，按照矿业权转让的条件和程序进行管理，由原发证机关审查批准。”第58条第1款规定，“债务人不履行债务时，债权人有权申请实现抵押权，并从处置的矿业权所得中依法受偿。新的矿业权申请人应符合国家规定的资质条件，当事人应依法办理矿业权转让、变更登记手续。” 可见，矿业权抵押权实现是通过矿业权转让完成的，应遵守矿业权转让的规定。拍卖、变卖、折价矿业权，购买人应具有相应的矿业权主体资格，应遵守矿业权转让中的主体要求。

三、矿业权抵押登记的模式和机关

（一）矿业权抵押权变动模式

基于法律行为的物权变动是否以公示为生效要件，物权变动模式分为登记生效主义和登记对抗主义。对矿业权抵押权变动来讲，登记——这种公示方式是其生效要件，还是对抗要件？根据《物权法》第180、187、188条之规定，不动产及不动产权利适用登记要件主义，动产适用登记对抗主义。矿业权是一种不动产用益物权，登记应是矿业权抵押权变动的生效要件。《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发［2000］309号）第3条规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。” 因此，矿业权抵押权设立、变更、终止应采取登记要件主义，即非经登记，矿业权抵押权不能发生产生、变更、终止的效力。

（二）矿业权抵押登记机关

矿业权登记是矿业管理的基础和重要组成部分，有助于确认和保护矿业权，有利于矿业市场和经济的有序发展，意义重要。而我国矿业权登记机关比较混乱。如《水法》第24条第4款规定：“在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石、砂金，必须报经河道主管部门批准，涉及航道的，由河道主管部门会同航道主管部门批准。”而矿石、沙金又为矿产资源，地矿部门也可以进行管理、审批，两个管理部门的冲突时有发生。就矿业权抵押登记而言，《矿业权出让转让管理暂行规定》第57条规定，“矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续。”此处，“办理备案手续”是不是登记？抵押登记是否也要经历前述审批？ 

首先，备案不是矿业权登记，备案是将矿业权抵押权报送备查，而登记时将抵押权内容予以详细记录并予以公示，决定矿业权抵押权的生效。又据《矿业权出让转让管理暂行规定》第36条，审批、备案的机关是一致的，都是矿业权原发证机关。故从统一登记机关和登记具有管理功能来考虑，抵押权登记机关也应该是矿业权原发证机关。其次，实践中，各级政府国土资源主管部门负责矿业权登记工作，探矿权登记由国土资源部和省级国土资源主管部门负责，采矿权登记由国土资源部，省、州（市）、县级国土资源主管部门负责。笔者认为，当前矿业权抵押登记应当在矿业主管机关下设定统一的登记机关，即将矿业权抵押登记机关统一到国土资源主管部门，由国土资源部门统一办理，既可以充分发挥登记制度的公示功能，又十分便于矿业行政监督和管理。当然，按照《物权法》第10条的规定，不排除国家制定统一的登记法，将抵押登记统一在公证机关或者司法机关下，矿业权抵押登记届时有一个高度统一的登记机关，更有利于发挥物权登记制度的作用。

四、矿业权抵押权和其他权利的冲突及解决

（一）矿业权抵押权与采矿设施设备抵押权

矿业权抵押时，尤其是采矿权抵押，抵押权效力常及于矿区范围内的采矿设施设备。因而，采矿设施设备上可能存在其他抵押权：其一，浮动抵押权，矿业权人以矿业企业中的生产设备、原材料、半成品、产品进行浮动抵押；其二，仅以采矿设备为标的的动产抵押权。

矿业权的抵押登记部门是国土资源主管部门。而根据《物权法》第189条，浮动抵押登记部门是抵押人住所地的工商行政管理部门；《担保法》第42条规定企业生产设备抵押是财产所在地的工商行政管理部门。登记的标的不同和登记部门的不同，可能导致矿业企业的生产设备上存在两个或两个以上的抵押权，如何确定权利行使的顺位？

厘定顺位，确定哪一个担保物权具有优先效力，应根据物权的效力和物权公示公信原则。具体讲，据《物权法》第199条来确定优先效力，当存在矿业权抵押权和未登记的生产设备抵押或浮动抵押时，矿业权抵押权无论发生先后，其顺位优先于未登记的生产设备抵押权或浮动抵押权；诸抵押权均已登记的，三者均具有对抗效力，因此设定在先，权利优先。当然，如矿业权抵押未办登记，则矿业权抵押权不成立；如矿业权抵押权发生在后，也可以在设定抵押时约定对采矿设施设备予以排除，则不发生抵押权冲突。

（二）矿业权抵押权与土地权利

土地权利与矿业权的冲突，严重制约着矿业权的流转及抵押。《矿产资源法》第20条规定，在港口、机场、国防工程、重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施、重要河流、堤坎两侧、自然保护区、重点风景区等一定距离以内的区域，以及国家规定不得开采矿产资源的其他区域，矿业权不能取代国有土地使用权，除非国务院授权的有关主管部门同意。除上述区域以外，如果国计民生、国家战略利益决定，矿业权优先于国有土地所有权。土地属于国家或农村集体，而矿产资源不分地域和矿种一律为国家所有。在国有土地上探采矿产资源，取得矿业权后，探矿权人、采矿权人可以依《国有土地使用权出让和转让暂行条例》，取得相应的国有土地使用权。在集体所有的土地上存在矿业权时，集体土地所有权人和探矿权人、采矿权人的关系如何协调，并无具体法律规范。德国法中，在占有的层面，土地所有权人和采矿权利人间存在的冲突，可以通过契约解决，否则采矿权人可请求进行强制性的土地让与。而我国土地所有与使用主体相分离，大部分矿山处于乡镇农村中的集体土地上，在占有层面，矿业权人权利与地面的土地承包经营权之间的冲突不可避免。如据《物权法》第180条的规定，以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权设定抵押，同时，该块土地又有矿业权抵押权，如何确定实现抵押权的顺位？

有学者认为，取得采矿权同时自然取得该区域的占有权和使用权。也有学者认为，矿业权并不当然包含土地使用权，但是行使矿业权必须占有使用土地，应遵循民法中相邻关系的准则，处理两者相邻问题，若两者的客体是在地理呈上下排列结构的，则应遵循民法中不兼容物权成立者效力优先原则。

笔者认为，矿业权抵押权和土地权利之间的关系，应当借鉴德国经验，由矿业权人和集体经济组织通过合同来解决，否则采矿权人可参照《国有土地使用权出让和转让暂行条例》请求进行强制性的土地让与。因为，无论矿业权还是土地承包经营权，本质上都是私权，其处理应遵循私权自治原则，而后再辅以强制性让与。这样可以使公平与效率得以兼顾。土地承包经营权仍然存在于所转让的土地上，应遵循相邻关系的规则。如果发生效力冲突的情形，如矿业权人要毁坏地表，应参照征地的法律法规给予合理补偿。矿业权抵押权人在权利实现时取得矿业权人法律地位，处理其与集体经济组织和土地承包经营权人的关系。而对矿业权抵押权与土地承包经营权抵押权，应按照矿业权人和土地承包经营权人之间的关系来处理。究其原因，矿业权的客体是特定区域的地下部分与赋存其中的矿产资源，矿业权是具有公权力性质的的私权，关系到国家的战略利益，相对于集体土地所有权和土地承包经营权，矿业权的特殊性质决定了其担保物权人的优先地位，所以，此处不宜机械地适用《物权法》第199条。

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The analysis of the Improvement of mining rights mortgage 

XIAO Bin

 (Research Center of Environmental and Resources’ Law, Jiangxi University of Science and Technology, Ganzhou341000)

Abstract: To improve the mining right mortgage system,we need to take some measures on considered of the effectiveness of real rights and legal nature. So we should improve the legislative level, and define its subject qualification involved. Mining rights system in China should take that registration can produce the legal effect of mortgage. Moreover, organizations of registration should be uniform and be all levels of the administrative department of mining. Mining right mortgage and floating mortgage will co-exist probably, as well the right to land contractual management. Its relationship and order can be decided in accordance with the nature of property and the principles of public credibility of property rights. At the same time, the mining rights and the relationship between land rights should be taken into account. 

Key words: mining right mortgage; the subject of mining right; the effectiveness of real rights; registration of mining right mortgage

作者简介：

肖斌（1980—），男，湖北枣阳人，江西理工大学文法学院讲师，江西理工大学环境与资源法中心研究人员。研究方向：环境和资源法学、民商法学。