王亚男 ：能动司法与环境公益诉讼的推进
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能动司法与环境公益诉讼的推进 王亚男 （河海大学，南京210098） 摘要：伴随着日益严重的环境污染问题，中国近些年来先后出现了数量可观的环境公益诉讼案件，但遗憾的是环境公益诉讼制度在我国的立法中几乎是一片盲区，法律对一些违背公共利益的行为不能发挥其应有的效用。我国相关的法律并没有明文规定法院不得受理环境公益诉讼，本文在现有法律规定的基础上主要从法律解释的视角展开学理分析，希冀借司法能动性的发挥，环境公益诉讼能够突破重重阻碍，在实践中大步迈开步伐。 关键词：环境公益诉讼 司法能动 法律解释 法律方法 一、我国环境公益诉讼面临的困境 近些年来，我国环境法治在取得巨大成就的同时，也面临许多亟待突破的瓶颈。比如，环境法的实效不足、环境保护的“政府失灵”等。有效克服这些难题，是我国环境法治发展的关键所在。不少学者认为环境公益诉讼是有效解决上述难题的途径之一，因而极力主张建立环境公益诉讼制度。 环境公益诉讼不仅可以发挥法院在环境公益补救中的积极作用，还可以有效发挥社会公众对政府环境行政行为的监督，推动公众参与环境保护。司法实践中，也有不少环境公益诉讼的尝试，比如2005年北大师生诉中石油公司松花江污染案、2007年贵阳市“两湖一库”管理局诉天峰化工公司红枫湖污染案、2008年海珠区检察院诉洗水厂水污染案、2009年中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司污染案等等。这些案件中，有的法院不予受理，有的法院则作出了判决或者进行调解结案。这些尝试具有重要的意义，不过，这仅仅是尝试，其中也存在许多有待商榷的问题。其中，最棘手的问题是提起环境公益诉讼的法律依据并不牢固。这映射出我国当下环境公益诉讼法律制度的缺失。 面对法律制度的缺失，有两种思路可供选择，即立法的思路与法律解释的思路。前者是通过有权机关的立法形式，为环境公益诉讼创设法律依据；后者是通过对现有法律的解释，为环境公益诉讼寻找法律依据。按照法治的一般思路，面对法律制度的缺失，法院不能超越司法的权限而创设法律。恰当的做法是，请求立法机关完善相关立法，再依据这些法律开展环境公益诉讼。然而，立法过程是一个利益博弈的过程，需要耗费大量的时间。其间，环境公益就不能得到有效弥补，也就意味着法院未能及时回应社会的需求。可见，立法思路虽是长久之计，但对于眼下的迫切需要却无济于事。因而，法律解释的途径，作为权宜之计，成为可行选择。可法律解释也并非铁板一块，不同理念指导下的法律解释，其结果大相径庭。那么，进一步的问题是法律解释的理念支撑。 二、能动司法的兴起 2009年，针对新时期人们法院工作面临的形势和任务，最高人民法院王胜俊院长在宁夏、河北、江苏等地调研时肯定了许多法院适当延伸、扩大审判服务领域的做法，明确提出了“能动司法”的理念。自此，“能动司法”成为我国法学理论界一个热门词汇，学者纷纷撰文表达自己的观点。著名法学家、最高人民法院副院长江必新认为，“能动性是现代司法的基本特征和运作规律。同时，我国社会主义的性质和所处的特殊的历史阶段都决定人民法院的司法应当是能动司法，这也是时代发展对司法的新要求，更是人民对司法的新期待”。杨春福教授在对李慧娟事件的评析中，也认为中国法官应该成为一个能动主义者。这都是支持意见，也有学者担忧它将会打开冲击我国法制统一的“潘多拉”之匣，并有侵犯立法权和行政权之嫌。比如陈金钊教授认为司法能动是法律解释的本质，然而法治要求法律人应该是理性、克制地能动司法，否则能动就变成了毁坏法治的口号。吴英姿认为司法权的能力有限的，其机能的发挥有赖于一定的条件，司法权应当恪守自己的边界，对超越自身能力的事情保持克制。 对于司法能动性的态度之所以不一，关键的原因是，这一耀眼的词语虽然自20世纪90年代末进入中国乃至今天被高调倡导也过去有将近十年的时间，但是，有关其确切所指以及对其科学系统的阐释在我国法学界目前并未有人真正提出，概念的模糊不清使得实践者的姿态是左右摇摆不定。因而，我们应该准备理解中国语境下的“能动司法”，把握其内涵。笔者以为，中国的“能动司法”与西方的“司法能动主义”，尽管表述颇为接近，但内涵却是不尽相同的。 美国学者沃尔夫在讨论司法能动主义时候，指出：“所谓司法能动，又可称之为司法积极主义，其基本宗旨就是法官应该审判案件，而不是回避案件，并且要广泛地利用它们的权力，尤其是扩大平等和个人自由的手段去促进公平。”这一点是司法能动主义的基本态度。但是，其在不同国家的具体表达并不相同。江必新教授将之归纳为三种情况：“一是以美国为代表的英美法系国家，能动司法更多强调司法机关在国家公共政策的形成以及参与社会治理和国家政治体系中的功能和作用。如美国的司法能动主义比较强调法官造法，通过判例确定规则和完善法律规范，甚至通过行使违宪审查，确保良法之治。二是以法国、德国为代表的大陆法系，能动司法强调司法机关在司法程序中的能动性，强化法官在司法过程发挥主导作用，主动引导司法程序，程序不能完全由当事人支配和主导；三是中国法院主张的能动司法，强调人民法院要积极主动地为大局服务、为人民司法。”这三种情况显然是不同的。严格来讲，美国式的司法能动主义表现，在中国还没有出现，以后也不应该出现，因为中国不具备美国司法能动主义行使的诸多条件。中国的能动司法，应该是在汲取司法能动主义理念中有价值因素的基础上，考虑中国国情而形成了独特形态，其目的在于“为大局服务、为人民司法”。 因而，我们不能盲目的排斥能动司法，而应该有选择性的汲取其中的有价值元素，使我国的司法保持一种积极的态度，促进法律效果与社会效果的统一。在我国，不同于法官的“造法”活动，人民法院可以在遵循法律解释规则的情况下，通过创造性的司法活动，应对社会现实中出现的新型案件，有效地化解社会冲突。 三、能动司法与环境公益诉讼：经验与启示 在环境公益诉讼的研究中，我们发现，有些国家环境公益诉讼制度的形成与能动司法是分不开的，能动司法在环境公益诉讼的推进中发挥了巨大的作用，这值得我们借鉴与思考。世界范围内，环境公益诉讼领域奉行司法能动主义并实践较好的国家主要有印度。同为发展中国家的印度，与我国具有很多相似之处，因而，我们可以从印度环境公益诉讼的经验总结中，获得些许启发。 在印度，“台拉登采石场案”是印度环境公益诉讼史上的著名案件。1983年，印度台拉登地区的一家支援组织“农村诉讼和权利凯恩达”给印度最高法院写了一封信，指控台拉登地区非法的石灰石开采活动正在破坏穆索里一带喜马拉雅山丘陵地区脆弱的生态环境。最高法院将这封信视为令状申请书，随后向北方邦发出通知，指示有关部门停止穆索里地区的采石活动。代表发表意见的法官认为：保护环境和保持生态平衡不仅是政府部门的任务，而且它也是一项社会义务，所以赋予了志愿组织原告的资格。印度公益诉讼制度以司法能动主义为理论依据，认为法官应该创造性地适用宪法。根据社会的发展对宪法作出解释，通过扩大平等和个人自由的手段去促进公平的实现。该案作为判例，其中创立形成的“书信管辖权”、“调查委员会制度”等，对印度环境公益诉讼的形成产生了重要影响。到今天，印度成为环境公益诉讼较为前进的国家之一，在许多方面具有自己的特点，这都得益于印度法院的司法能动主义态度。 作为一种新的诉讼形式，环境公益诉讼不同于传统的民事诉讼、行政诉讼。传统诉讼理念深受十九世纪功利主义法律思想的影响，以保护个人私益为基本追求。因而，传统诉讼中原告应与被告行为有“直接利害关系”或“法律上的利益”，并且判断“直接利害关系”与“法律上的利益”，均以个人私权作为出发点。在以保护私益为基本追求的传统诉讼形式中，公益被边缘化，无法获得诉讼救济，以保护“公益”为目的的环境公益诉讼根本无法建立。环境公益诉讼需要新的诉讼理念支撑，其产生与发展过程中面临多方的压力，也需要许多经验积累。这些经验就是在法院的司法实践尝试过程中积累起来的。正如有学者在评论印度环境公益诉讼开展与法官能动性运用时所指出的，“环境公益诉讼的开展需要具有公共精神的个人和组织的努力，但如果没有同样的关怀和思想上的共鸣，那么仅靠社会成员的公共精神是难以推动环境公益诉讼制度的发展的”。印度环境公益诉讼给我们的最大启示是法官能动司法在推动环境公益诉讼中的重要价值与深远影响。 诚然，我国与印度属不同的法系，采用的司法理念差别较大，印度的许多做法不能为我国所用。但是，印度法官的公共精神以及对环境危机的关怀，值得我们深思。结合中国的语境，我们的环境公益诉讼也应该发挥法官能动司法的积极作用，同时应应当努力探索适合我国国情的推进方式。 四、我国环境公益诉讼中能动司法的发挥：法律解释的途径 （一）能动司法与法律解释 那么，能动司法如何才能有效推进我国环境公益诉讼实践呢？我们不可能像美国那样允许法官造法，也与我国大陆法系的一贯理念相悖；我们也不可能采用印度的“书信管辖权制度”，这同样带有浓重的英美法系司法痕迹。笔者以为，我国应当以能动司法的理念，通过法律解释的方式，在现有法律法规中寻找环境公益诉讼的法律依据，通过在个案中、在特定地区尝试审理的方式，不断探索适合我国的环境公益诉讼制度模式。 这一思路符合我国长期以来的“法律经验主义”。“法律经验主义”，是著名法学家江平教授提出的，指我国许多的制度的形成，都是“先摸索，有了实践，当实践充分了以后，把它上升为法律，成为制度”。这受制于我国具体情况的特殊性，不能贸然引进国外的制度，因而必须非常审慎去试验、尝试，最终才逐渐形成法律制度。笔者以为，环境公益诉讼同样如此，事实上，目前我国也在这么做，比如在贵阳、无锡的环境司法机构创新中，就尝试受理环境公益诉讼，并出台了相关文件。遗憾的是，这一现象却缺少环境法学理论的呼应。 关于法律解释，日本学者指出，“基于司法视角的法律观自19、20世纪逐渐盛行直至今天，法院在社会中的功能是日益突出的。特别是随着现代社会新型纠纷的不断涌现，法院承担的解决纠纷、维护社会稳定的担子更重。不仅如此，还会经常出现法律缺失、法律冲突、法律不明等现象，解释法律遂成了法院的重要任务”。的确如此，法律的生命只有通过解释者的解释才会更加地富有灵动性，从哲学意义上看，司法能动是法律解释的本质，在司法实践中能动司法更多地是与法律解释联系起来的。江必新教授也在“能动司法”的讨论中指出，“人们法院要通过法律适用，在遵循法律解释规则的情况下，填补法律漏洞，细化具体法律规定”；“在我国的法律理论上，人民法院和法官没有‘造法’功能，但在法律适用中法院可以对法律进行解释以适用于个案，事实上存在一定的发挥空间”。这个发挥空间中，法官的能动司法便可以体现出来，法官的公共精神，也可以在此体现出来。 （二）法律解释的具体方案 笔者以为，从社会需求出发，不失理性而又保持柔性成为在有着独特的法律解释制度和观念背景下的中国语境中解释法律的必要。法学家柯勒认为：在法规的各种可能的解释中，我们要择取那种最合理最有利的意思，并且将产生最有效社会后果的法律解释。具体到环境公益诉讼中，纠纷解决的妥当和利益分配的公正，法律效果和社会效果的统一，这些是法官在解释法律前面临的目标选择问题，而仅仅从合法性的角度出发是不够的。下文将选取诉权、当事人理论等几个能够发挥司法最大能动性的领域进行具体分析。 1、推定公民环境权利的存在 首先，寻找有关公民环境权利的基本条款。我国宪法第9条规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源。宪法第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。《民法通则》第5条规定，公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。可见，国家负有保护和改善环境的职责，由此可以合理地推断出公民享有相应的环境权益。此推断并不是毫无依据，而是可以依赖于源于美国的“公共信托”理论，即国家环境管理权和公民环境权的相对应。 2、目的考量 目的，有法律的目的，法律条文的目的，立法者的目的，司法者的目的等等需要我们一一厘清。法律的目的，如我国《环境保护法》第1条规定，为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。法律条文的目的，如我国《水污染防治法》第88条规定，因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。关于立法者的目的，需要将立法者置于当下的情境中，而不仅仅是考虑立法者立法当时的意图，就《水污染防治法》第88条的公益诉讼条款而言，结合目前我国日益严重的环境公害和糟糕的环境执法现状，可以将立法目的定位为环境公共利益的保障。就司法者的目的而言，需要根据具体情势灵活把握。 3、法院审理环境公益诉讼的职能 2005年12月3日国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，我国首次明确提出推动环境公益诉讼。接着，北京华清嘉园小区绿地环境公益诉讼案作为中国环境公益诉讼成功第一案，成功开创了中国环境公益诉讼的先河。近年来，江苏、上海等地方的环保部门、法院和检查院针对当地的环境污染，纷纷推出环境公益诉讼。另外，考察我国相关的法律和政策，会发现并没有规定环境公益诉讼不能受理，并基本持赞同的态度。如《人民法院组织法》规定人民法院的任务是“维护社会主义法制和社会秩序……保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”，《民事诉讼法》第15条规定，机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉，《水污染防治法》第88条更是直接明示了环境共同诉讼的法律依据。当下法院审理环境公益诉讼的权限是毋庸置疑的。 4、诉权理论的突破 我国《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。《若干问题的解释》第12条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。《环境保护法》第6条规定，一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。《民事诉讼法》第108规定，起诉必须符合四个条件之一就是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。 从以上条文可知，首要问题是寻找有无“直接利害关系”。在环境公益诉讼中，诉讼的标的是环境，作为一种公共物品，它不可能存有像传统的利害关系诉讼中所形成的一对一的权利和义务关系。“环境公益诉讼中，直接利害关系人是以集体的形式出现的，是社会公众的群体，而原告只是其中的代表，一旦胜诉，获得利益也是归社会公众所有，原告获得这种整体利益的福荫，但却不能分而享之”。 [4]所以，在环境公益诉讼中，公众并非不具有直接利害关系人的身份。就“检举和控告”而言，应该从应然的角度出发，包括一切单位和个人的诉权。 5、当事人理论的突破 现实中，环境公益诉讼中的原告常因是为公益而诉被法院冠以非适格当事人的身份拒之门外，这无疑大大损害了公众的环境权益。《人民检察院组织法》第4条规定，人民检察院通过行使检察权，保护全民所有的财产和集体财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。《环境保护法》第6条规定，一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。《水污染防治法》第88条规定，环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向法院起诉。《海洋环境保护法》第九十条更是明确规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依法行使海洋环境监督管理权的行政部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。《行政诉讼法》第41条第1项规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。《民事诉讼法》第108规定，起诉必须符合四个条件之一就是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。 笔者以为，环境公益诉讼中法官的解释方法并非局限于文义、体系、目的等解释方法，要大胆地运用诸如利益衡量和社会学这些20世纪以来法学在突破传统的解释方法后引入的新的解释方法。正如卢埃林所言：“通过一个小小的透镜，我们就可以看到虽小然而却属于一个正统的统一和美丽”。在环境公益诉讼中，被告多为政府和一些具有较大影响和势力的企业，与受害者之间力量对比的悬殊使得诉讼能力极不平衡，这时，需要法官对当事人之间的利益进行全面权衡，通过司法能动性的发挥彰显法律倾斜保护的功能，同时考虑将会产生的社会效果，以定取舍。诸如有关赔偿损失、排除危害等都是需要考虑的相关利益衡量要素。 结语 有法可依是环境法治的前提，合理的环境公益诉讼实体制度和程序制度最终还是需要通过立法来构建，诸如环境权的确立，法定的诉讼主体的确定，受理案件范围的拓宽，举证责任的合理配置等等，国外成熟的制度建构同时为我们的立法提供了蓝本。本文主张的希冀通过能动司法推进环境公益诉讼只能视为困境中所选择的一过渡手段。 参考文献： [1] 江必新：《能动司法：依据、空间和限度》，载《光明日报》2010年2月4日第009版。 [2] 杨春福：《法官应该是司法能动主义者——从李慧娟事件说起》，载《现代法学》2009年第6期。 [3] 陈金钊：《法律解释：克制抑或能动》，载《北方法学》2010年第1期。 [4] 吴英姿：《司法的限度：在司法能动与司法克制之间》，载《法学研究》2009年第5期。 [5] 克里斯托弗·沃尔夫著：《司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁》，黄金荣译，中国政法大学出版社2004年版，第3页。 [6] 陈金钊等著：《法律解释学——立场、原则与方法》，湖南人民出版社2009年版，第269页。 [7] 徐祥民等著：《环境公益诉讼研究——以制度建设为中心》，中国法制出版社2009年版，第200-208页。 [8] 小岛武司著：《司法制度的历史与未来》，汪祖兴译，法律出版社2000年版， 第91页。 [9] 江平：《从法律实用主义到法律理念主义——中国30年法治进程再思考》，系江平2008年5月10在中国政法大学燕山大讲堂所做讲座。 [10] 陈金钊、焦宝乾等著：《法律解释学》，中国政法大学出版社2006年版，第112页。 [11] 徐祥明,纪晓昕著：《现行司法制度下法院受理环境公益诉讼的权能》，载《中国海洋大学学报·社会科学版》，2009年第5期。 [12] [美]卡尔·N.卢埃林著.《普通法传统》[M].陈绪刚,史大晓,仝宗锦译.中国政法大学出版社.2002. Abstract: Accompanied by the growing problem of environmental contamination, a considerable amount of public lawsuits appeared in china in recent years, but it is a pity that environment of public action in our legislative system is a blank. The law can't play their due benefits on some behavior that go back on the public benefits. There is no rule in Chinese laws and regulations that the court can not accept the environment of public action. The text analysis mainly from the legal interpretation, hope the environmental public interest litigation can break through many obstacles in practice step by step. Key words: Environmental public interest litigation; Judicial activism; Interpretation of law; Legal method 作者简介： 王亚男，河海大学法学院09级硕士研究生，专业：宪法与行政法。 |
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