试论自然资源产权制度变革

王 敏 （昆明理工大学法学院，云南 昆明 650224）

摘要：经济发展的同时，环境破坏与资源浪费愈加严重，导致这一现象的重要原因之一是自然资源的产权界定不清以及尚未在环境与资源领域建立一整套现代产权制度。本文从介绍自然资源的特殊性，分析自然资源的产权制度现状与缺陷，继而提出对自然资源产权制度变革的建议，为我们的可持续发展共同努力。

关键词：自然资源    产权制度    制度变革

联合国环境规划署将自然资源定义为：在一定时间和技术条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。自然资源具有经济特性和公共特性，经济特性决定了其具有商品价值，可用于交换；公共特性决定了其具有社会价值。因其具有的这种特性，使得自然资源与环境成为人类赖以生存、发展的物质基础。21世纪的中国，自然资源和环境，已成为制约中国经济社会发展和人民生活水平提高的“瓶颈”。建立合理清晰的自然资源产权制度，是当代中国面临的重大理论问题和现实问题。

一、自然资源产权制度概述

自然资源是一种公共资源，是国民经济和社会发展得以实现的物质基础，是社会财富的主要来源；自然资源又是一种稀缺资源——虽然某些资源由于可以再生，但是，一旦生态环境变迁或是开发利用超过其承载力，再生资源也同样难以恢复。当今社会面临的主要问题就是如何实现对稀缺资源的分配以满足人类发展。自然资源因其具有价值而成为生态产品。按照微观经济学理论，社会产品可以分为公共产品与私人产品两大类，生态产品很大程度上属于公共产品。作为公共产品的生态产品，由于消费中的非竞争性往往导致过度使用的“公地的悲剧”，由于消费中的非排他性往往导致供给不足的“搭便车”心理。政府管制和政府买单是有效解决公共产品的机制之一，但不是唯一的机制。如果通过制度创新让受益者付费，那么，生态保护者同样能够像成才私人物品一样得到有效激励。自然资源产权明晰就成解决这一问题的关键。

西方产权经济学认为：“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本。因此，对共同体中通行的产权制度可以描述的，它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。”由此，我们可以将产权理解为对物品或劳务根据一定的目的加以利用和处置，以从中获得一定收益的权利。产权一般可以分解为所有权、使用权、收益权以及处置权，这四个方面是可以分离的。产权的一个主要功能就是导引人们实现将外部性较大的内在化的激励。产权制度是指既定产权关系和产权规划结合而成的且能对产权关系实行有效的组合，调节和保护的制度安排。一种产权制度是否有效，也主要是视它是否能为在它支配下的人们提供外部性较大的内在化的激励。即将外部性尽可能的内在化，而产权制度的安排合理与否又直接关系到一个国家经济的发展，所以，我们应该加大力度完善合理的产权制度。

产权理论是研究分析资源环境问题的重要理论工具，在产权理论学界存在两种不同的理论模式，即西方产权理论与马克思主义产权理论，二者的不同在于西方产权理论主要是以私有制为基础研究私有产权，而马克思主义产权理论则以公有制为基础坚持整体主义的方法研究，在此基础上对于自然资源的产权归属也得出两种不同的观点，即自然资源私有与公有。自然资源本身是一种特殊的生产要素。从自然属性来看，它具有可再生性或不可再生性。可再生资源是可更新的资源，但若过度使用，其再生长能力也会受到影响，甚至会陷入不可逆转的资源退化；而不可再生资源具有明显的耗竭特性，过度开发利用，会加速其耗竭。从经济属性来看，一些资源的使用具有很强的公共性、正负外部性较大、开发利用的经济周期较长、资源增值或贬值的幅度较大等特征。因此，自然资源产权制度的特殊性，从根本上是由自然资源本身的特殊性所决定的。对于自然资源，若只单一的实行私有或公有是不合理的，自然资源具有整体性、稀缺性等自身的特点，这就决定了自然资源产权不同于其他的资产产权，如其具有现实的非排他性、外部性等特点。

我国目前自然资源利用机制采取的是所有权集中和使用权分散的形式，即自然资源的所有权归国家或集体所有、使用权分散到个人、企业的双重权利方式。所有者不实际使用、使用者缺乏所有权，所有权与使用权相背离，必然导致自然资源的过度开采浪费和生态环境的无休止破坏。保护自然资源，维护自然资源生态价值权利，关键问题就在于明确产权关系，克服所有权和使用权背离现象。在自然资源产权明确的前提下，资源所有权各方就会依法保障产权，即使在自然资源的开发利用过程中各方之间发生矛盾争议，拥有产权的一方和侵犯产权的一方也能够自动协商，以期达到双方联合利益的最大化。因此，明确权利，实现自然资源的物权化是实现自然资源生态价值的关键所在。

二、我国自然资源产权制度现状与缺陷

建国后，我国的自然资源市场一直是公有产权模式，即自然资源的所有权、使用权、收益权和处置权都归国家所有。随着市场经济体制在我国的逐步形成，我国的自然资源产权市场开始逐渐进行制度变迁，然而，我国的自然资源产权市场仍未真正走出公共所有、政府管制的模式，私有产权在自然资源领域还仅限于狭小的空间。自然资源所有权形式仍是公有制，几乎全部自然资源的所有权都归国家所有，包括土地、矿产等。另一方面，我国也在逐步放开对自然资源使用权的管理，允许民营资本进入自然资源开发领域。但是，我国的自然资源产权制度还存在着一定的缺陷。

首先，自然资源公有制仍是我国自然资源产权制度的主要形式。“公有公用”使得国有企业可以无偿地或以极小的代价使用自然资源，造成资源的掠夺式开发，资源利用效率低下。由于国有企业享有利用自然资源这种特权的存在，则会衍生出控制权寻租等机会主义行为，增加净效率损失。而另一方面，也是因为“公有公用”的方式，非国有经济实体在利益驱动下，造成了对资源使用权获得过程的不择手段，使得资源配置难免不公，为享有特权者制造腐败温床，同时也不可避免地造成资源浪费。“公有公用”实际上造成了自然资源使用者之间的不公平，机会不公平、获益尺度不公平、竞争规则不公平。而效率与公平恰是市场经济应坚持的基本准则。

其次，自然资源产权交易市场缺位。我国的自然资源使用权虽然可以由私人所有，但是，自然资源使用权的交易没有制度规范，也没有完善的自然资源产权交易市场。在我国自然资源产权制度改革的过程中，国家逐步放开了对民营资本进入自然资源领域的限制，但是，在民营资本取得自然资源使用权的过程中，由于没有完善的自然资源产权交易市场，存在着大量的权、钱交易现象，有关系的民营资本拥有者以极小的代价取得了自然资源的使用权，这就使得在开发利用自然资源的过程中，存在着大量的资源闲置浪费、掠夺式开发等问题。公共产权和私人产权界限不清，降低了自然资源利用效率。

再者，自然资源的利益分配机制尚未到位。自然资源的开发与利用过程中，中央政府、资源所在地政府、资源开发企业以及当地居民本应利益共享，但是，在我国现行的资源利益分配机制中，在利益分配上未能处理好中央政府、地方政府和资源所在地居民的利益关系。由中央政府控制的国有企业是自然资源开发的主体，其开发自然资源的收益大多上交中央政府，而地方政府代表国家对自然资源行使事实上的所有权，但却不能直接获得自然资源开采的收益，或不能达到预期收益效果。这就极易导致地方政府利用资源开采的许可权谋求地方利益，间接实现其分享资源利益的目的。这也容易导致腐败现象的产生；另一方面，这种不合理的资源转让方式，不利于资源高效利用和可持续开发。资源所在地居民为自然资源的开发提供了劳动力、承受了自然资源开发过程中的环境污染等问题，却不能在自然资源开发过程中享受到应得的利益，这必将导致各种矛盾的激化。

我国产权制度在实践中暴露出的激励机制不足。资源利用效率低下及不利于可持续发展等问题。使得改革与创新成为一种必然的选择。所有制改革的目的，是通过对权力结构的调整与重新分配。使公有制下所有权与经营权相结台或接近，实现不同经济层次责、权、利的一致。从而解决或缓和经济激励中的困难。

三、我国自然资源产权制度变革路径选择

自然资源是自然界本身固有的东西，不是物化的劳动产品，本不具有商品的属性，但是，随着我国工业化和城镇化带来的经济飞速发展，自然资源的稀缺性日益显现，为其成为商品创造了条件，于是也就孕育出自然资源市场。自然资源市场的存在，就意味着自然资源的配置应该按照市场经济规律运行，实行市场化运作。自然资源市场化配置就是指在政府宏观调控下，自然资源配置遵循市场经济规律，采取行之有效的各种市场竞争方式和手段，利用市场机制，以实现自然资源配置效用最大化。

（一）建立自然资源的市场化公共产权制度

新制度经济学产权理论认为，产权制度是制度集合中最基本、最重要的制度。正如新制度经济学家科斯所说：“在本质上，经济学是对稀缺资源产权的研究。一个社会中稀缺资源的配置就是对使用资源权利的安排。经济学中的问题，或价格如何决定的问题，实质上是产权应如何界定于交换以及应采取怎样的形式的问题”。在产权经济学看来，市场交换是分配财富的最有效的机构，也是资源分配的最有效手段。

社会主义制度决定了我国自然资源的最终所有权归全体人民，这就是我国自然资源的公共产权制度。国家一方面代表全体人民行使自然资源的所有权，另一方面由国有企业行使自然资源的使用权，这就是“公有公用”的自然资源产权制度模式。然而，由于国有企业可以无偿取得自然资源的所有权，将可能导致自然资源开采利用过程中的低效率和高浪费。为此，必需引入市场化的公共产权制度，也就是说坚持国家对多数自然资源拥有最终所有权，而自然资源使用权的获得却要引入市场化的模式，要打破国有企业对自然资源使用权无偿获取的产权制度安排，引入市场竞争和有偿获得自然资源使用权的制度安排。一方面，自然资源使用的主体范围要扩大，不能仅限于国有企业，要引入民营资本，让民营企业和国有企业在市场规则下，通过竞争获得自然资源的使用权。这一点和下文将谈到的建立自然资源的使用权交易市场是一致的。另一方面，国家作为自然资源的所有者可以通过提高使用者支付的方式客观上起到提高自然资源使用效率的作用，如对紧缺的自然资源实行高标准收费的使用制度等。

（二）建立自然资源的使用权交易市场

通过制度性的安排，可以实现自然资源所有权和使用权的分离，但是，仅有自然资源所有权和使用权分离是难以实现提高自然资源利用效率的目标的，只有将自然资源的使用权交易市场化，才能使自然资源的利用效率最大化，这就需要建立一个公平合理的自然资源使用权交易市场。目前，我国各地建立的土地使用权拍卖制度是一种较为典型且较为合理的自然资源使用权交易市场，不论是国有企业还是民营企业都可以通过这种拍卖的方式公平竞争，获得土地的使用权，有些地方也开始尝试矿点勘查权挂牌拍卖。这种方式要推广到自然资源的其它领域，如各种矿产资源，湖泊、森林等。自然资源使用权市场化中不仅仅是打破资本性质的准入，行业垄断问题更是不容忽视。建立自然资源产权交易市场要形成制度和立法。

通过将自然资源的使用权市场化可以提高自然资源的利用效率，并不是说市场化后，就不需要对自然资源的使用再进行行政监管。根据自然资源的不同属性，自然资源使用权要有不同的市场化方式和行政监管方式组合。对于石油、黄金等矿产资源应以市场为主要的控制方式，通过市场来配置资源，并制定相应的开采标准；对于生态公益林、草原等有生态保护作用的资源，不应仅仅依靠市场，要由政府的公共事业部门去经营；对于经济林、荒地等可重复利用的自然资源，要采用行政监管和市场化运作相结合的方式。一方面，通过将这些资源的使用权市场化，将资源的利用效率与参与人的利益捆绑起来，另一方面，要对这些可重复利用资源的开发进行监管，防止过度开发造成资源和环境的破坏。

（三）建立合理的利益分配机制

将自然资源的所有权和使用权分离，国家的主要收益将不再是自然资源的开发收益，而是资源使用权的转让收益。地方政府代表国家行使自然资源使用权转让，在这个过程中，要建立中央政府、地方政府和当地居民共享自然资源使用权出让的利益收入。地方政府作为自然资源转让过程中的主要参与者，负责自然资源价格的制定和监管等多方面的事务，理应获得自然资源使用权转让收益的主要部分，中央政府代表人民作为自然资源的所有者，也应享有部分转让收益，当地居民由于承担了自然资源开发过程中的负面影响，也应享有自然资源转让的收益补偿。利益分配机制的关键在于合理地确定三者所占收益的比例。

参考文献：

[1]谢地.论我国自然资源产权制度改革[J].河南社会科学，2006年9月第14卷第5期

[2]徐连龙.论建立我国自然资源的市场化运作模式[J],中国国土资源经济，2010.1

[3]李太森.构建和完善有中国特色的自然资源和环境产权制度[J],中州学刊，2009年7月第4期

[4]李胜兰、曹志兴.构建有中国特色的自然资源产权制度[J],资源科学，2000年5月，22卷第3期

[6]吴兴南、孙月红著.自然资源法[M],北京，中国环境科学出版社，2004年版

作者简介：王敏（1985-），昆明理工大学法学院环境与资源保护法学2009级研究生。