以人为本建立良好的环境标准体系

邓晓宇  周孜予 （东北林业大学文法学院，哈尔滨 150040） 

摘要：以人为本应作为环境法的核心价值理念。环境标准作为环境法体系的重要组成部分，是环境法制的基础，它的灵活性、兼容性、技术性在保障广大群众环境权益上起着重要作用。但从以人为本的角度看，我国环境标准体系在很多方面还存在一些客观上的弊端，严重制约了环境标准预期效果的发挥。因此，要以人为本建立良好的环境标准体系。

关键词：以人为本    环境标准    公民环境权益

一、我国的环境标准体系

（一）我国环境标准体系概况

根据《环境标准管理办法》规定，国务院环境保护行政主管部门生、自治区、直辖市人民政府，依据国家有关法律规定，对环境保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求，制定环境标准。我国环境标准分为：国家环境标准、环境保护行业标准和地方环境标准。国家环境标准由国务院环境保护行政主管部门制订，包括：环境质量标准、污染排放标准、方法标准、标准样品标准和基础标准；省、自治区、直辖市人民政府对环境质量标准中未做规定的项目，以及对于国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制订地方污染物排放标准，对国家污染物排放标准中已作规定的项目，也可以制订国家污染物排放标准的地方污染物排放标准；对环境保护工作中还需要统一的技术性能、环境保护仪器设备等技术要求，所制订的标准叫环境行业保护标准，其包括执行环境管理制度的技术要求、规范、导则、环境污染治理设备及环境保护仪器、设备的环境保护性能要求，国家环境保护行业标准由国家环境保护行政主管部门制订，在全国范围内执行。

根据环境标准的性质和功能，可将其分为环境质量标准、污染物排放标准、环保基础标准、环保方法标准、标准样品标准。其中环境质量标准以保护人体健康，促进生态良性循环为目标，分为水、大气、噪声等环境质量标准。污染物排放标准是为了实现环境质量标准目标，结合经济、技术和环境特点，对排入环境的污染物或污染因素规定的容许排放水平。包括污水综合排放标准、造纸工业水污染物排放标准、大气污染物综合排放标准等。环保基础标准是指在环境保护工作范围内，对有指导意义的符号、指南、导则等所作的规定。环保方法标准是以环境保护工作范围内抽样、分析、实验等方法为对象而制订的标准。标准样品标准是为标准样品而制订的标准。如大气试验粉尘标准样品煤飞灰等。

环境标准根据效力分为强制性标准和推荐性标准。强制性标准，或推荐性环境标准被强制性环境标准引用时是必须执行的，违反强制性标准就要受到法律制裁。而推荐性标准是非强制执行的标准，国家鼓励采用推荐性标准。

（二）我国环境标准体系与“以人为本”的理念

以人为本，它是一种对人在社会历史发展中的主体作用与地位的肯定，强调人在社会历史发展中的主体作用与目的地位；它是一种价值取向，强调尊重人、解放人、依靠人和为了人；它是一种思维方式，是在分析和解决一切问题时，既要坚持历史的尺度，也要坚持人的尺度。在人和自然的关系上，以人为本就是不断提高人的生活质量；增强可持续发展能力，即保持人类赖以生存的生态环境具有良性的循环能力。环境法上以人为本，是要维护人们在环境上的种种权益。

在1989年制定的《环境保护法》第1条中规定："为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法"。这一规定，明确了“以人为本”理念在环境法律立法目的中的重要地位。环境标准是环境法律体系不可或缺的重要支撑体系，是制定环境保护规划的重要法律和技术依据，是环境保护行政主管部门依法行政的依据，具有灵活性、兼容性、技术性。显然，环境标准对于保障广大群众的环境权益，对“以人为本”理念的实施，有着特殊意义和作用。

二、从以人为本的角度看我国环境标准体系存在的弊端

根据一些相关资料我们可以得出环境标准在维护人们的环境权益方面存在客观不能的结论。[1]其弊端表现在以下方面：

（一）我国环境标准体系的建立缺失主导理念

我国环境标准体系的建立并没有以“以人为本”为导向,缺乏专门涉及公众权益内容的环境标准。环境标准对于环境管理和环境行政执法具有指导意义,因此，严重地制约了环境法制保障公民环境权益作用的发挥，尤其在保障公民最基本的健康权益上。导致开展环境与健康管理缺乏法律与政策依据；缺乏环境健康影响评价与风险评估机制；缺乏与健康风险防范为目标的环境监测体系，在技术、人力、资金等层面上难以满足环境与保障公民环境权益管理的需求。而且，对于环境标准的制定多是以技术经济标准为出发点，未确立以保障公民环境权益为中心的立法思路，使得环境标准过多依赖于经济技术条件，局限于各个行业领域的制约，难以从总体上把握环境标准，顾此失彼。

（二）我国环境标准体系整体不协调

我国的环境标准分为：国家环境标准、环境保护行业标准和地方环境标准。其中，国家环境标准是基础,地方可以根据实际情况制定严格于国家的环境标准。而在现实生活中，我们重视国家环境标准而轻视地方环境标准的制定和实施。根据《中国人民共和国环境保护法》第二章第十条规定，凡是向已有地方污染物排放标准的区域排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准，可以看出地方环境标准优先于国家环境标准，地方可以根据当地的实际情况为了保护地方的环境制定更高要求的标准。但在现实环境管理中,一些地方直接照搬国家标准,实施最低标准，导致环境质量恶化。再者，由于环境标准体系缺乏整体规划，等问题出现后才会制定相应标准。使得环境标准的制定具有滞后性，企业无法提前进行技术上的准备，很难满足环境管理的需要。同时在环境标准实施中缺乏相应的环境标准评价和修正机制，使得环境标准不能跟上经济、社会、科学技术发展的脚步。长时间执行低水平的环境标准，难以保证环境保护目标的实现。环境是具有关联性的，环境标准体系整体的不协调，最终会导致环境的恶化，威胁到公众的环境权益。

（三）我国环境标准体系的法律性质定位不清

对于环境标准的法律性质，我国环境法学界争议颇多，有些学者认为“环境标准与有关环境标准的法律规定即环境标准法结合在一起,共同形成环境法体系中一个独立的、特殊的、重要的组成部分。如果没有环境标准法,环境标准就不可能进入环境法体系。”[2]另有学者认为:“环境标准仅是对环境保护的各项技术要求加以限定的规范,其本身不能确定自己的作用、效力以及违反标准要求的法律责任。它只有与关于环境标准管理的法律、法规结合在一起,才能构成完整的法律规范。因此,由环境标准管理的法律、法规和各种环境标准所组成环境标准法是我国环境法体系的重要组成部分的提法才准确和完善的。”[3]这些争议反映了我国环境标准与环境法律衔接方面的弊端。再如我国环境标准体系中有强制性和推荐性标准，强制性标准必须执行，但推荐性标准不具有强制力,没有相关法律保障其实施,不属于环境法律组成部分,不具有法律执行力。环境标准的法律性质定位不清，严重制约到环境标准预期效果的发挥。

（四）我国环境标准的制定缺乏公众参与

    环境问题导致公民权益受损害关系到每个人的切身利益，因此，环境标准的制定需要公众的广泛参与和监督。但是，由于我国环境保护知识宣传教育工作不足，忽视了对公民环境行为的培养，使得公众对环境标准的意义、目的、内容、实施等了解不多，环境标准的制定、发布及实施也很难引起社会广泛的重视。而且在环境标准的发布方式上，多以政府机关公布的形式发布，过于单一，导致所能动员的公众力量有限。

三、以人为本建立良好的环境标准体系

（一）以人为本专门制定保障公共健康的环境标准

我国的环保法，力图解决的根本问题的就是协调人与环境之间的矛盾，实现人和自然的和谐相处，最终实现可持续发展。我国提出的以人为本，首要满足和保护的还是社会普通民众的利益。在建立环境标准体系中体现贯彻以人为本的原则，就是要本着以保障公众的健康为导向，确立环境标准体系。但是我国环境标准体系中缺乏专门关于健康的标准。为了保护公众健康权益和提高人民生活质量，十八部委在《国家环境与健康行动计划》（2007-2015）中提出我们当前急需制订以下方面与保障公共健康相关的标准:环境污染健康损害评价与判定标准;环境污染健康影响监测标准;环境健康影响评价与风险评估标准;饮用水、室内空气及电磁辐射等卫生学评价标准;土壤生物性污染标准;环境污染物与健康影响指标检测标准;突发环境污染公共事件应急处置标准。为了制定科学合理的为保障公共健康为中心的标准,需要建立环境与健康的动态管理的数据库，明确各种污染物对人体健康损害的判定标准，扩大对环境污染致公共健康损害事件调查的范围、深度和广度，增加环境与健康技术体系人员及资金的投入，为规范和管理环境与健康工作及时提供有效依据。

（二）以对人的关怀为核心引领环境标准的技术手段

在我国环境标准体系中,环境质量标准和污染物排放标准是核心的两大类,我们对此进行考察可以明显发现这是过于技术性的划分，缺失支撑环境标准的灵魂。环境法的核心目的是保障公众健康，保障社会的可持续发展，处处要求体现对人的关怀。而环境标准是进行环境评价的准绳，是环境保护行政主管部门依法行政的依据，在我国环境法能否最终实现保障公共健康之目的中起着举足轻重的作用。因此，要将公民环境权益为核心视角，引领制定、实施、评价环境标准的全新机制，体现对人的终极关怀。如可以通过确立污染物排放浓度和数量的限值等技术手段使保障公民环境权益具有技术可操作性。

（三）整体规划环境标准修订机制

由于环境标准体系缺乏整体规划，实施中缺乏相应的环境标准修订机制，使得环境标的制定缺乏时效性，很难满足环境管理的需要，最终会导致环境的恶化，威胁到人们环境上的权益。因此要规划好环境标准修订机制，保证其应有时实效性。标准起草单位对已颁布的标准在实施两年内要及时进行回顾性评价。由评价单位向标准发布机关提出环境标准实施效果及可行性评价报告，并提出对该标准是否进行修订的建议。当环境标准需要修订时，要向政府机构建议对该标准进行修订。并由该标准起草单位按环境标准修订规范的要求具体承担标准的修订任务。提出标准修订单草案，经环境标准技术委员会审查，向社会广泛征求意见，并经环保部门批准后发布。这样就可以对环境标准形成一套正常的修订机制，使环境标准能随着社会经济技术的发展和社会的实际需要而不断修正，从而适应环境管理的客观需要。

（四）对环境标准的法律性质进行定位

环境标准具有规范性、权威性和技术性的基本性质，这使得环境标准为实现环保法的终极目标提供了保障，但是，我国环境标准的法律性质一直存在争议，制约到环境标准预期效果的发挥。据法理学，法律规范应具有“条件假设、行为模式和法律后果” 三个要素缺一不可。首先，通过对大量环境标准的文本进行分析，我们发现每件环境标准的内容第一部分就是该杯准的“适用范围”，而这正是环境法律规范的“条件假设” 要素的具体体现。其次，我们知道，行为模式“即关于允许做什么、禁止做什么和必须做什么的规定。”[4]环境标准中，当环境中的污染物质在数量和浓度达到一定限值时,就会对人类产生危害。这个限值一般称为有害作用阈值。[5]环境标准通过对污染物排放限值的确定保障良好的环境质量，保障公民的环境权益，正是法律规范中的行为模式。再次，环境标准是环境保护行政主管部门依法行政的依据，相关法律文本中规定排放污染物超过环境标准的规定会受到相应的惩罚。即环境标准在相关环境法律文本中呈现出“法律后果”。又依据法理学可知，法律规范的诸要素是可以存在于“跨越两个以上的法律部门”的不同法律文本之中。因此，可以推出，环境标准作为环境法律规范是具有“法律后果”要素的。综上，环境标准即为环境法律。因此，《环境保护法》等法律都确立了“以人为本”的立法思想，环境保护标准也要以“以人为本“为核心。同时，必须做好与现行环境保护法律法规的衔接，充分发挥对整个环保法体系的支撑作用。

（五）把公众参与作为环境标准保障公民环境权益的关键环节

首先，环境标准要以“以人为本“为核心，公民环境权益是涉及到每个人的切身利益的。在修订环境标准时，可以由主管部门组织有关单位和人员对环境标准进行修订，也可以由有积极性的社会法人单位承担环境标准的修订任务，再提交有关机构进行审查。这样，环境标准的制定集合了多方的利益及智慧，发挥了社会各方面的积极性，制定出的环境标准也更具有权威性和公平性。

其次，在环境标准的发布上，可以改进现行单一的发布模式，采用新闻媒体、网站、发布会等多种形式对环境标准进行发布。这样，环境标准的宣传效果会更明显，使公众更易于了解环境标准，也使广大民众真实感觉到环境法律与环境标准应然关注的是社会中每个人的公民环境权益，引起社会对环境保护广泛的重视，并积极的参与。

四、结束语

我国环境保护法规定："为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法"。这一规定，体现了“以人为本”的理念。环境标准对于 “以人为本”理念的实施，有着特殊的作用。但我国环境标准体系还存在弊端，我们应坚持以人为本的理念完善我国环境标准体系,并相应地在立法技术上予以完善,最终以多种合力促成环境标准体系在保障公民环境权益中的积极作用的发挥。

参考文献：

[1]董伟.卫生部调查结果：农村饮用水逾四成未达标[J]. 中国青年报，2008(2) ．

[2]蔡守秋.论环境标准与环境法的关系[J].中国环境保护，1995(4) ． 

[3]王灿发. 环境法学教程[M].北京:中国政法大学出版社，1997．

[4]张文显.法理学[M]. 北京:法律出版社, 2007．

[5]金瑞林、汪劲，世纪环境法学研究评述[M]. 北京:北京大学出版社, 2003． 

Use people-oriented system to establish 

a good environmental standards

DENG Xiaoyu  ZHOU Ziyu

(Northeast Forestry University, Harbin 150040)

Abstract: People-oriented system should be used as the core values of environmental law. As an important part of the environmental law system, environmental standards is the foundation of environmental law, its flexibility, compatibility, technical played an important role in protecting public environmental rights and interests. However, our system of environmental standards protected the public interest in there still exist some shortcomings objectively and seriously restricted the effectiveness of environmental standards to play its expected role. therefore, People-oriented system should be used as the core to establish a good environmental standards.

Key words: People-oriented; environmental standards; citizen environmental rights and interests