论环境信息公开的范围

——外国立法及对我国的借鉴

陈海嵩 （浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心，浙江 临安 311300）

摘要：公开范围是环境信息公开制度的首要问题。根据国际上相关立法的规定，环境信息公开范围的确定，需经过两个阶段，一是事实认定阶段，即明确“环境信息”概念的外延；二是法律认定阶段，即明确那些环境信息属于适用信息公开例外规则而免于公开。我国环境信息公开制度需要在借鉴外国立法经验的基础上，对公开范围给予更为精细化的规定。

关键词：环境信息公开    环境信息    例外规则    公共利益测试

一、引言

在透明化政府与信息社会的时代潮流下，信息公开已成为世界各国所普遍认可并重视的法律制度。环境信息公开作为信息公开在环境保护领域的体现，也日益为社会各界所关注。同时，环境信息公开制度的建构直接关系到公民环境权的实现和完善，是环境法理论体系的支柱之一，直接关系到人类整体利益与自然生态整体利益的实现， 具有重要的理论价值。近年来，我国频繁出现的突发性环境污染事件（例如开县井喷以及松花江环境污染事故），事件中所暴露出来的环境信息通报与公开问题促使国家对此加以重视并逐步建立环境信息公开制度。 2007年4月，原国家环保总局出台《环境信息公开办法》，初步建立了我国的环境信息公开制度。

根据环境信息公开制度的要求，环境公共当局或其他环境信息公开义务主体应通过各种方式向公众公开其拥有的环境信息。这就涉及到什么是“环境信息”和如何合理确定环境信息公开边界的问题。概言之，明确哪些信息属于环境信息并可以为公众所知悉，是环境信息公开制度的前提性、基础性问题，需要加以深入研究。本文即在分析外国相关立法的基础上，对环境信息公开范围问题进行探讨。

二、环境信息公开范围的事实认定

近几十年来，人类的社会生活经历了空前的信息化过程，几乎一切事物都具有了信息的外观。 如何在浩如烟海的各种“信息”中明确“环境信息”所涉及的范围，就成为环境信息公开制度所应首要考虑的问题。该问题表现在法律上，即为“环境信息”的概念界定。根据国际上相关立法的发展，对“环境信息”的界定可分为两个阶段：

（一）1990年欧共体90/313指令的界定

受到前苏联切尔诺贝利核电站泄露事故的影响，欧洲国家从上世纪80年代中期开始，即对环境信息公开予以特别的重视。在经过了近5年的准备及讨论后，欧共体理事会在1990年6月7日通过了《1990年环境信息公开指令》。这是世界上第一部环境信息公开的专门性立法，其要求成员国应主动地提供有关环境状况的一般信息，并对个人提供环境信息的申请予以满足。 根据该指令的规定，环境信息（environmental information）是与环境有关的信息，包括：有关水、空气、土壤、动植物种群、土地和自然遗址状态；有关有利于或不利于环境的活动（包括造成噪音的损害）和措施；涉及行政措施和环境管理计划在内的保护环境的活动或措施的“一切可得信息”。根据这一定义，环境信息可概括为如下三个方面的信息：环境要素；危害环境的行为；环境保护措施。

由于90/313指令规定1993年12月31日为各国的“立法落实期限”，在此压力下，部分欧洲国家随后制定了专门的环境信息公开立法。这方面的代表性立法是英国和德国：英国国会在1992年12月18日颁布《1992年环境信息条例》，德国则在1994年7月8日颁布《环境信息法》。两部法律基本上遵循90/313指令的要求，在对“环境信息”的界定上同样概括为环境要素、危害环境的行为、环境保护措施三类信息。

（二）1998年《奥胡斯公约》的规定

在环境信息公开上具有里程碑意义的国际法律文件，是1998年6月25日在丹麦奥胡斯签订的《在环境问题上获得信息、公众参与和诉诸法律的公约》（奥胡斯公约，Aarhus Convention）。该公约签订的初衷是为了有力地促进欧共体成员国的环境保护，尤其是在原苏联成员国（NIS countries）面临严重的环境问题的情况下，加强东欧和西欧地区的协作。在国际社会的高度关注下，公约的拟定谈判最终突破了欧共体成员国的范围，实现了美国、加拿大以及澳大利亚等国的充分参与，并由联合国欧洲经济委员会提出最终草案。该公约已与2001年10月30日生效。

根据《奥胡斯公约》第2条第3项的规定，环境信息是指以书面形式、影像形式、音响形式、电子形式或任何其他物质形式的信息，内容包括：（a）各种环境要素的状况，例如空气和大气层、水、土壤、土地、地形地貌和自然景观、生物多样性及其组成部分，包括转基因有机体，以及这些要素的相互作用；（b）正在影响或可能影响以上（a）项范围内环境要素的各种因素，诸如物质、能源、噪音和辐射，及包括行政措施、环境协定、政策、立法、计划和方案在内的各种活动或措施，以及环境决策中所使用的成本效益分析和其他经济分析及假设；（c）正在或可能受环境要素状况影响或通过这些要素受以上（b）项所指因素、活动或措施影响的人类健康和安全状况、人类生活条件、文化遗址和建筑结构等。

概括而言，《奥胡斯公约》将环境信息界定为如下三类：（1）环境要素状况；（2）人类（活动）对环境的影响与可能影响；（3）环境对人类的影响与可能影响。显然，相较于原先欧共体90/313指令，《奥胡斯公约》明显扩充了“环境信息”概念的外延，全面性的包含了人类与环境在相互作用中所产生的信息，并将人类与环境在相互作用中所可能造成的影响也涵盖在内。该定义极大的影响了随后的国际与国内环境保护立法。在《奥胡斯公约》的推动下，欧盟与2003年1月28日通过了《2003年公众接近环境信息指令》（Directive 2003/4/EC），对环境信息公开制度进行了全面修正，并规定，从2005年2月14日起来，原1990年90/313指令将被新指令取代。该指令对于环境信息的界定，即建立在《奥胡斯公约》的基础上，又如，英国在2004年制定了《2004年环境信息条例》，取代了原有的《1992年环境信息条例》，对其环境信息公开制度进行了大幅修改，在对“环境信息”的界定上其和欧盟2003年指令保持一致。

综上，国际上对于“环境信息”的界定经历了一个从无到有、从窄到宽的发展过程。从目前世界各国立法情况看，《奥胡斯公约》对于环境信息的定义最具有代表性，应作为建构环境信息公开制度的基础。

三、环境信息公开范围的法律认定

根据前文，我们可以对“环境信息”给出一个相对明确的界定。但这并不意味着所有包含在这一范围的信息都自然应予以公开。在理论上，信息公开制度必须在公开的价值与包括国家安全、个人自由等其他价值之间寻求平衡，片面的追求某一方面的价值是行不通的。例如，信息公开就必须和个人信息保护进行多元价值之间的平衡，妥善解决可能的冲突。在环境信息公开制度中，同样应考虑到多元利益间的平衡与协调。因此，明确哪些信息属于“环境信息”，只是对环境信息公开范围的初始界定；环境信息公开范围在法律上的完全确定，还需要经过一定的利益权衡过程，即所谓“信息公开例外规则”问题。具体而言，环境信息公开的例外规则涉及两个法律问题：

（一）环境信息公开中的“公共利益测试”

理论上，信息公开例外有“绝对例外”（absolute exemption）和“相对例外”（relative exemption）两种形式。前者指依据信息公开法律的规定，某项信息如果被纳入例外事项，即应该被限制公开，行政机关对此没有裁量权；而在“相对例外”中，行政机关或公开义务人对于某项信息是否公开有自由裁量权。一般而言，由于环境信息涉及社会公众利益，如果将某项环境信息规定为“绝对例外”的事项，至始不得公开，就很可能会对公众健康与环境保护造成不利影响。因此，环境信息应属于“相对例外”，其公开与否由政府机关进行利益权衡的结果而定。这也是各国相关立法的通例。如英国《2004年环境信息条例》明确规定，只有在免于公开的公共利益超过公开公共利益时，公共机构才能拒绝环境信息公开的申请。

在此，重要的问题是如何进行利益的权衡。根据英国2000年《信息自由法》及《2004年环境信息条例》的规定，在涉及“相对例外”的信息时，公开义务人应就公开的利益与不公开的利益（公开将带来的损害）进行利益衡量，只有不公开的利益超过公开的利益时，才可以拒绝公开申请。该利益衡量在理论上被称为“公共利益测试”（Public Interest Test）。信息公开公共利益测试是现代信息公开法所普遍采取的一项制度，是政府机构决定是否公开特定信息时所必须采取的措施。

总结学者的观点，进行信息公开公共利益测试时应加以考量的具体因素包括：（1）公开该项信息是否有助于促进公众了解并参与某一项争议中的公共论辩（Matters of public debate）。即应考虑该信息是否与公众或立法机构所讨论的议题相关；（2）公开该项信息是否有助于公权力机构作出决定时的透明度（transparency），并提高其可责性（accountability）；（3）公开该项信息是否有助于提高使用公共财产的透明度与可责性，例如，出售特定公共财产的程序、补助金发放程序、政府采购的投标与竞价程序、公共经费的使用状况、公共基金是否被滥用等信息均应对外公开。（4）是否有助于使公众或公司了解公权力机构如何作出影响其生活的决定，并提供公众挑战公权力机构决定的机会；（5）该信息是否可以使公众更加了解其公共健康与公共安全情况。例如，空气污染状况、核电厂安全状况、意外事故的紧急应变计划等等。可见，公共利益测试所应考虑的因素主要集中在信息公开立法目标上，即促进政府机构的透明与决策过程的民主。政府机关在考虑上述因素、对公开的利益与不公开的利益进行利益衡量后，方能决定是否公开某环境信息。

另外，根据《2004年环境信息条例》的规定，政府机关拒绝环境信息公开申请的条件是“维持”（maintaining）该例外事项的公共利益大于公开的公共利益，因此，当信息公开义务人进行“公共利益测试”时，并非将所有不公开该信息可获得的公共利益与公开的公告利益进行衡量，而是仅仅就维持该信息公开例外所涉公共利益进行衡量。换言之，不公开信息的公共利益仅仅包含维持该例外规则存在的利益，而非一般性公共利益；与此相反，公开信息的公共利益应考虑到所有情形下可能实现的一般化公共利益。显然，为了最大程度的将环境信息予以公开，在进行公共利益测试时，政府机关应从严解释“信息不公开的公共利益”，而从宽解释“信息公开的公共利益”。

（二）环境信息公开中的“损害测试”

政府机关裁量是否公开某项信息时，除了公共利益测试外，在特定情形中还需进行“损害测试”（prejudice test），即公开义务人应该证明，公开信息将对特定例外事项所保护的权利或利益产生损害，才能拒绝该信息公开申请。按照国际立法的规定，环境信息公开中同样涉及到“损害测试”的问题。1998年《奥胡斯公约》第4条第4款即规定：“如果申请公开的环境信息会对如下事项造成不利影响，可以驳回申请：（a）国家法律规定的公共当局机密事务；（b）国际关系、国防或公共安全；（c）司法审理、个人受到公众审判的权利或公共当局进行刑事调查或纪律调查的能力；（d）为保护正当经济利益由法律规定予以保护的商业信息和工业信息的保密。在该范围内，与环境保护有关的排放信息应公开；（e）知识产权；（f）当事人不同意公开、且国家法律规定予以保护的与自然人相关的个人数据或档案；（g）本身没有法律义务或不可能被要求承担法律义务提供申请所指信息，但提供了这种信息而且不同意公开的第三方利益；（h）珍稀品种养殖场等和申请所涉信息相关的环境。”

在国内立法上对该问题进行详细规定的是英国《2004年环境信息条例》。其对环境信息公开中涉及到“损害测试”的情况进行了分类规定：

1、以种类为基础的例外（classic-based exemption）。根据《2004年环境信息条例》第12条第4款的规定，该项包括如下五类情况：（1）请求的信息不为公共机构所掌握；（2）请求明显不合理；（3）请求过于一般化，而且公共机构已经予以协助；（4）请求涉及到未完成或正在处理中的文件；（5）请求涉及到内部通讯。此时，即使公开环境信息不会产生不利影响，政府机关仍可拒绝公开。换言之，凡属于该项的信息即可免于公开，无需进行“损害测试”。但由于环境信息属于“相对例外”范围，该项信息是否公开仍需进行公告利益测试。

2、以损害为基础的例外（prejudice-based exemption）。根据《2004年环境信息条例》第12条第5款的规定，该项包括如下七类情况：（1）国际关系、国防、国家安全或社会安全；（2）涉及司法过程、个人受到公正审判的权利或公共机构执行刑事或纪律调查的能力；（3）知识产权；（4）法律规定的公共机构行政过程中的机密;；（5）出于合法的经济利益而由法律予以保护的商业或工业秘密；（6）当事人的个人信息或文件，如果他们（i）没有任何法律上的义务也不会被要求承担该义务而向公共当局提供信息；（ii）不提供不是因为任何其他公共当局从法案中得到授权要求其提供；（iii）并没有对信息的公布表示赞同；（7）与请求相关的环境保护信息。此时，政府机关在进行信息公开裁量时就需进行“损害测试”；如果公开环境信息将对前述利益造成不利影响时，政府机关可拒绝公开环境信息。

另外必须指出的是，由于污染物排放信息是环境信息公开制度中最为重要的信息，如果其因商业秘密等事项而成为免于公开的对象，就会严重危害到环境信息公开的立法目的与制度预期。因此，“排放信息不属于信息公开例外”已成为相关立法的通例。根据《奥胡斯公约》第4条第4款（d）项的规定，与环境保护有关的排放信息不属于商业秘密豁免公开的范围。英国《2004年环境信息条例》第12条第9款也明确规定，如果申请的环境信息涉及到“排放信息”（information on emission），受理机关不得拒绝申请。

综上可见，在环境信息公开“相对例外”事项的判断上，行政裁量权的行使应在如下三类规则的约束下完成：（1）证明公开该信息会对法律所特定保护的权利或利益造成不利影响，包括：国家安全、司法调查或审判、知识产权、商业机密、当事人不同意公开的个人信息、特定环境保护利益；等。（2）将不公开的公共利益和公开的公共利益进行权衡，证明公开对特定事项所涉公共利益造成的不利大于公开所带来的一般性公共利益。公共利益的认定，应符合信息公开制度的立法目的，即促进政府机构的透明与决策过程的民主。（3）与排放有关的信息不属于免于公开的范围，相关主体应主动加以公开并不得拒绝相关公开申请。只有满足了上述三类规则所提出的要求，该信息才属于环境信息公开制度的例外，政府机关有权拒绝相关公开申请。除此之外的所有环境信息，依据“以公开为原则，不公开为例外”的立法精神，都应向社会大众公开。

四、结语：我国环境信息公开范围的精细化

归纳前文内容，环境信息公开范围的确定，需经过两个阶段：（1）事实认定阶段，即明确“环境信息”概念的外延，形成对环境信息公开范围的初始界定；（2）法律认定阶段，即明确那些环境信息属于适用信息公开例外规则而免于公开。对比我国目前的环境信息公开制度，尽管已经明确了排污信息的至始公开，值得充分肯定，但在制度精细化上仍存有不足：

1、“环境信息”的定义过于简单。《环境信息公开办法》第2条规定：“本办法所称环境信息，包括政府环境信息和企业环境信息。政府环境信息，是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。企业环境信息，是指企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息。”该规定严格而言，是从抽象归纳的角度对环境信息进行的规定，缺乏对环境信息所涉事项的具体列举，也就难以确定环境信息在外延上的范围。

2、环境信息公开例外规则的欠缺。《环境信息公开办法》在信息公开例外上主要有第12条第3款的规定：“环保部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息。但是，经权利人同意或者环保部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府环境信息，可以予以公开。”该规定的欠缺在于：一方面，仅仅规定了三项信息公开的例外事项：国家秘密、商业秘密、个人隐私，相比前述英国《2004年环境信息条例》的相关规定，在制度范围上无疑过于狭隘；另一方面，尽量可以将“经权利人同意或者环保部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响……”的规定视为对公共利益测试的原则性规定，但从该句中并无法得出公共利益测试的核心规则：将不公开利益和公开利益相互权衡，因此也就留下了政府机关恣意解释的空间，无法有效保障环境信息公开裁量的适当性。

因此，在环境信息公开范围上，我国现有制度存有较大的改进空间。应从如下两个方面加以完善：（1）在《环境信息公开办法》中明确界定“环境信息”。以前述《奥胡斯公约》为基础，应将环境信息定义为：环境信息，是以书面形式、影像形式、音响形式、电子形式或任何其他物质形式存在的有关环境要素的信息，对环境要素造成或可能造成影响的各种因素及人类活动信息，以及因环境要素或人类活动而受到或可能受到影响的人体健康、安全、生活条件信息。在该总括性条文后，可具体列举环境要素、人类活动、人体健康、生活条件所涉的具体因素，通过抽象归纳和具体列举相结合的方式，对环境信息加以界定；（2）明确环境信息公开的“相对例外”属性，确立“公共利益测试”的法律地位。具体而言，应首先增加信息公开例外事项的列举，纳入行政内部事务、司法信息、第三人信息等。在此基础上，建立完整的“公共利益测试”规则，明确规定，任何环境信息公开的例外（除排污信息外），都应进行“公共利益测试”。只有在不公开的利益超过公开的利益时，才属于免于公开的对象。如此，既为政府机关裁量是否公开相关环境信息提供了指导性准则，也为法院审查相关行政行为是否明显不当提供了参考依据。

On the Scope of Environmental Information Disclosure

CHEN Hai-song

(Environmental law and Social Development Center of ZheJiang A & F University Zhejiang Lin’an 311300)

Abstract: The open scope is the most important issue of Environmental Information Disclosure institution. According to the related International law, there are two steps in Environmental Information Disclosure: one is the steps of findings of fact, another is the steps of legal confirmation. Based on the abroad experience, China ‘s Environmental Information Disclosure institution needs to be more specific in the issue of open scope.

Key words: Environmental Information Disclosure; Environmental Information; Exception rule; Public Interest Text

作者简介：

陈海嵩（1982—），男，湖北武汉人，法学博士，浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心讲师，主要研究方向：环境法学、公法学。