碳关税及我国的法律对策初探

朱佩智 （天津师范大学法学院，天津 300387）

摘要: 碳关税是伴随着全球气候变暖问题而出现的、由工业发达国家提出的新事物，我国应当理性对待碳关税问题，它既有对发展中国家不公平的贸易保护的成分，也有一定的合理性，我国应当理性对待。应当在国际谈判中继续坚持“共同但有区别责任”原则、针对对我国产品征收碳关税的国家进行对等措施、在国内促进碳排放交易并开始征收碳排放税。

关键词: 碳排放    碳关税    贸易保护

    “碳”是一种非金属元素，位于元素周期表的第二周期IVA族，英文为Carbon。“关税”是指某一国家专门对进出口其国境的货物征收的税款，已被世界各国普遍使用。碳关税本质是一种“高耗能、高排碳（二氧化碳）税”，就是指对高耗能产品的进口征收特别的二氧化碳排放关税，由于大部分可燃化石矿物的主要成分是碳，而且碳还是化石矿物燃烧产物二氧化碳的主要成分，因此，这种针对高耗能的税收被形象的称为“碳关税”，换言之，碳关税就是在对进出口的货物征缴了基本关税后，又基于该货物的高耗能性、高排碳性额外征收的税。这个概念最早是由法国前总统希拉克提出的，本意是希望欧盟国家应针对未遵守《京都议定书》的国家课征商品进口税，否则在欧盟碳排放交易机制运行后，欧盟国家所生产的商品将遭受不公平之竞争，特别是境内的钢铁业及高耗能产业。如今，碳关税泛指无条件的对高耗能产品进口征收特别的二氧化碳排放关税。实践中，碳关税主要是针对进口货物的。

一、碳关税是在全球气候变暖的背景下提出的

碳关税提出的背景还要追溯到全球气候变暖问题。全球气候变暖是由于人们过量焚烧化石矿物（煤、石油等）而产生的大量二氧化碳等温室气体导致地球的气候整体变暖的现象。全球变暖已经导致了很严重的气候问题，最典型便是南北极的冰川融化进而海平面上升，另外还使得全球的气候愈来愈异常，总之，全球变暖严重危害到人类的生存和居住环境。为了应对这一问题，1997年12月，149个国家和地区在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方第三次会议上，通过了举世闻名的《京都议定书》。《京都议定书》旨在减少全球的温室气体（主要是二氧化碳）排放量，抑制全球变暖，进而挽救和改善人类赖以生存的地球气候环境。然而，虽然全世界各国都深刻认识到气候问题的严重性，但迫于眼前经济发展的需要，减排的积极性普遍不高。再加上有关减排的具体措施及协商机制还不完善，《京都议定书》的实施并不理想。在这样的背景下，法国总统希拉克提出了碳关税这一概念和并制定了相关措施，其用意是希望欧盟国家应针对未遵守《京都议定书》的国家课征商品进口税，否则在欧盟碳排放交易机制运行后，欧盟国家所生产的商品将遭受不公平之竞争，特别是境内的钢铁业及高耗能产业。可见，碳关税原本主要是针对未履行《京都议定书》所规定的减排义务而提出并实施的，其内涵并非是毫无条件的对高耗能产品进口征收特别的二氧化碳排放关税。

    碳关税是个新鲜事物，截至目前，碳关税还没有在世界上任何一个国家被实际征收。而诸如瑞典、丹麦、意大利等国已经开始在本国范围内征收碳税，但这种碳税仅属于一国内部的经济调控政策，与碳关税是有本质不同的。2009年6月底，美国国会通过《清洁能源与安全法案》（American Clean Energy and Security Act），第一次提出了“碳关税”相关条款，虽然并没有马上出台具体实施细则，但仍然在国际上引起轩然大波，该法案实质就是从2020年起开始实施“碳关税”——对进口的排放密集型产品，如铝、钢铁、水泥和一些化工产品，征收特别的二氧化碳排放关税。由此看来，碳关税将在世界各国立法上逐渐提上议事日程。

二、对碳关税的理性分析

（一）碳关税是贸易保护的最佳借口

    前文提到，碳关税的本意是希望欧盟国家应针对未遵守《京都协定书》的国家课征相关的商品进口税，这本来是一个有利于在世界范围内实施《京都协定书》、进而改善地球气候环境的好事。然而，由于受到科技与经济发展程度的限制，煤、石油等化石燃料依然是人类社会的主要能源，而且大部分传统工业都离不开这些能源，而一国之经济发展又主要依赖工业，所以说，减排意味着国内经济发展及GDP增长将要直接受到限制。如今，美国及欧洲一些国家以“减少污染、改善环境”为借口，无论该国家有没有《京都议定书》所规定的减排义务，也不管该国是否履行了该减排义务，就对该国的相关产品无条件征收碳关税。它们根本没有真正的诚意去改善地球气候环境，他们推出碳关税目的也绝不是改善地球环境，而是以碳关税为借口的贸易保护主义。

    通过征收碳关税，这些国家将获得相当的经济利益。首先，征收碳关税可以给国家财政增加一笔可观的税收，大大提高其财政收入；其次，更重要的是，通过对进口产品征收碳关税，无疑增加了该进口产品生产商的成本，这将大大削弱该产品的竞争力，从而保护了本国相关产业，同时大大减少了改产品的进口数量，从而也保护了本国相关产业的市场占有率。这是一种纯粹的贸易保护主义，确切的说，就是披着“减少污染、改善环境”绿色外衣的绿色关税壁垒。

（二）征收碳关税将引发贸易战

根据国际贸易常识，极端的贸易保护行为必然会招致对方的贸易报复，这就引发了贸易战。贸易保护严重违反了国际社会的自由贸易宗旨，贸易战更是打乱了国际社会正常的经济贸易秩序。试想，既然美国等国家可以按照自己的标准对他国任意征收碳关税，其他国家当然也可以按照自己的标准征收美国的碳关税，甚至以更高的税率来追究这些发达国家过去几百年排放大量温室气体的责任。如此，非但全球合作减排机制被严重破坏，还会导致新一轮的贸易大战。历史经验表明，贸易保护主义虽说短期内是损人利己，但长远看来只能是损人而不利己。

（三）碳关税对发展中国家不公平

《京都议定书》的精神主要是限制发达国家温室气体排放量。它规定:到2010年，所有发达国家排放的二氧化碳等6种温室气体的数量，要比1990年减少5.2％，发展中国家没有减排义务。对各发达国家来说，从2008年到2012年必须完成的削减目标是：与1990年相比，欧盟削减8％、美国削减7％、日本削减6％、加拿大削减6％、东欧各国削减5％～8％。新西兰、俄罗斯和乌克兰则不必削减，可将排放量稳定在1990年水平上。议定书同时允许爱尔兰、澳大利亚和挪威的排放量分别比1990年增加10％、8％、1％。《京都议定书》需要在占全球温室气体排放量55％的至少55个国家批准之后才具有国际法效力。

《京都议定书》之所以旨在主要限制发达国家温室气体排放量，即发达国家和发展中国家对于全球变暖承担“共同但有区别责任”原则，这完全是基于公平、人性的理念，是有着深刻的历史原因的。首先，不管是过去、现在，还是将来，发达国家的二氧化碳排放总量占全球二氧化碳排放总量的绝大部分，即全球变暖主要归因于发达国家的工业二氧化碳排放，它们有责任承担主要的减排义务；其次，发达国家在过去的几百年间，已经以大量排放二氧化碳的方法以及损害地球气候环境的代价发展了本国工业，工业已经很发达的它们对于排碳的依赖程度相对较小，而对于发展中国家来说，大部分国家的工业才刚刚起步，他们之前并没有发展工业，也没有大量的排放温室气体，如今却以征收碳关税的方式让发展中国家承担和发达国家同样的减排义务是不公平的。

中国经济50人论坛研究小组提出，发达国家应对减排负主要的责任，减排任务的分摊应以人均历史累计水平为标准。生产是为了消费，供给是因为需求，像中国的很多排放，是因为其他国家要消费；一些国家在高消费的同时，将生产和排放转移到了其他国家。因此减排时要以消费为标准，应对不同国家的二氧化碳“消费排放”进行比较，确定排放的最终责任。可将焦点引向最终的奢侈消费，提倡节能减排的生活消费方式。

（四）征收碳关税将对阻碍我国商品的出口

    世界银行此前发布的研究报告指出，如果碳关税全面实施，在国际市场上，“中国制造”可能将面对平均26%的关税，出口量因此可能下滑21%。我国是全世界第一出口大国，而且出口的产品以传统工业产品为主，即高耗能、高排碳产品。而美国等发达国家很大程度上已经把这种高耗能、高排碳产业转移至中国这样的发展中国家，自己却以出口技术、服务、高科技产品等为主，规避了碳关税。这样一来，即使我国对相关国家征收同样的碳关税，也是无济于事的，大量的国家财富会以碳关税的形式源源不断的流向国外。资料表明：若征收30美元/吨碳的关税,将会使得我国对美国出口下降近1.7%,当关税上升为60美元/吨碳时,下降幅度增加为2.6%以上；进口方面,若征收30美元/吨碳的关税,将会使得我国对美国进口下降1.57%,当关税上升为60美元/吨碳时,下降幅度增加为2.59%。不仅如此，我国除了要付出高昂的碳关税外，还背负了“大量排放温室气体、危害人类生存环境”的恶名。因为显而易见的原因，中国政府于2009年7月4日明确表示反对碳关税。

三、我国应对碳关税的法律对策

（一）在国际谈判中继续坚持“共同但有区别责任”原则

    “共同但有区别责任”是1992年联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成的《联合国气候变化框架公约》提出并确立的，截至目前全世界已经有192个国家批准了该公约，它是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。而该公约的核心正是“共同但有区别的责任”原则。

“共同但有区别的责任”的内涵由“共同责任”原则和“区别责任”原则两部分构成。“共同责任”的意思是全世界每个主权国家都有责任承担应对全球变暖的义务。因为地球只有一个，而且是不能分割的一个整体，地球上的土地和资源可以被分割，但气候却不容割裂。因此，气候问题是全世界所有国家的共同问题，绝不可能分割开来，更不能互相推诿。共同责任就是要求全世界所有国家和人民在因对气候问题上齐心协力、不容许有丝毫的逃避和推诿，共同拯救我们的地球家园。相对于共同责任原则来说，“区别责任”原则对于公约的意义更加重大，因为共同责任原则是所有国家都普遍认可的，关键是如何具体承担这些共同责任。前文已经提到，发达国家在过去的几百年间，已经以大量排放二氧化碳的方法和损害地球环境的代价发展了本国工业，发展至今对排碳的依赖程度已经不高，且拥有了相对完善的减排技术，而对于发展中国家而言，大部分工业才刚刚起步，他们之前并没有发展工业，也没有大量的排放温室气体，他们现阶段的主要任务是依靠快速发展工业以增加社会财富、消除国内贫困，让发展中国家和发达国家承担同样的减排义务是不公平的。综上所述，发展中国家和发达国家对于全球变暖应当承担“共同但有区别”责任。

    《联合国气候变化框架公约》正是因为考虑到各国经济发展水平、历史责任和当前人均排放上存在差异，才确定了“共同但有区别的责任”原则。根据这个原则，把所有国家分为三种，即工业化国家、发达国家、发展中国家，他们分别承担有区别责任：发达国家率先减排，并给发展中国家提供资金和技术支持；发展中国家在得到发达国家技术和资金支持下，采取措施减缓或适应气候变化。这一原则所指导下所指定的减排措施符合公平和人性原则且具有较强的可操作性，是应当坚持的，而碳关税却与此原则背道而驰。中国已经于1992年6月11日签署该公约，1993年1月5日交存加入书。不管是在过去、现在、还是将来的谈判与实践中，都要严格遵守和支持“共同但有区别责任”原则，在相关国内法律的制定中也对其有所体现，因为这一原则是应对碳关税的最有利武器。中国经济50人论坛研究小组的研究表明，对于目前全球的减排责任，欧盟应负责任为34％，美国为37％，中国为1.6%。用国家发展和改革委员会副主任解振华的话说就是：这个问题应当历史的、客观的、公平的看待，不能只看总量不看人均，只看当前不看历史，只看生产不看消费，只看数字不看发展阶段。

（二）针对对我国产品征收碳关税的国家进行对等措施

由于美国和一些欧洲国家已经以立法的方式确立了碳关税征收政策，其真正实施仅是一个时间问题。既然如此，在明确表示强烈反对和同相关国家紧密磋商的同时，我国也应制定相应的对策予以积极应对。前文提到，碳关税实质上是具有浓烈贸易保护主义色彩、披着“减少污染、改善环境”绿色外衣的关税壁垒。应对贸易保护主义和关税壁垒的对策主要是通过立法设置相应的关税壁垒，即所谓的“以牙还牙”，具体而言就是也立法开始征收相关国家对我国进口产品的碳关税。然而，我国不能学习美国和欧盟那样对进口产品无一例外的征收碳关税，我国的碳关税仅仅是针对我国产品征收碳关税的相关国家，对其他国家不予适用。而且，基于公平原则，我国征收的碳关税税率应当比相关发达国家所征税率要高。这样一方面坚持了我国反对碳关税的立场（我国并没有承认碳关税的合理性，因此并没有将其普遍适用于国际贸易领域，我国对相关国家征收碳关税仅仅是一种基于公平的关税对等措施），另一方面还维护了我国的经济利益，削弱了对方产品的竞争力，还增加了财政税收，而这部分增加的税收应当用于对被征收碳关税的国内企业的专项补贴，以使其保持国际竞争力。

    假如我们再推进一步，既然美国等国家可以为了自己的经济利益随意制定一个碳关税的法案进行贸易保护，我国为什么不能也出台相关法律规章对其加征新税种？比如说加征相关国家产品的“排碳转移税”，即有的产品虽然没在其本国进行温室气体排放，然而其原因是其已经将排碳的环节转移至国外，无论是在国内还是国外，都是往大气层排碳，所以要征税；或者“先前性碳关税”，即某一产品的制造过程虽然不具备高排碳的特征，但追溯其本源，研究和制造这种产品所依赖的先前技术及产品却具备高排碳性特征，也要征收碳关税，即“父债子还”，将其先前大量排放温室气体的行为拿来算总账，不能不了了之。总之这两种新税种是将碳关税的适用范围进行空间和时间的延伸，虽说这些措施有悖于国际贸易自由原则，相对比较牵强，但对待贸易保护主义者也只有采取对等措施以维持贸易平衡，才能实现相对公平。

（三）利用多边谈判机制解决气候问题、促进环保与贸易协调处理机制的确定

在坚持“共同但有区别责任”原则的前提下抓紧和相关国家的磋商的同时，我国应积极倡导利用多边谈判机制解决气候问题、促进环保与贸易协调处理机制的确定。气候与环境问题不同于其他政治、经济等问题，地球气候是一个不可分割的整体，所有国家在气候问题面前完全是拴在一起的。单靠一两个国家的力量完全不能解决全人类的气候问题，单靠个别国家的单边政策和少数国家之间的协议也不足以对全世界范围的气候问题进行有效协调。因此，有关全球气候问题的解决途径只有一个，那便是全世界各国不论国家大小、经济强弱，都平等的坐到一起进行多边谈判，并且加紧建立环保与贸易协调处理机制，以更有效率的处理全球范围内与贸易相关的环保问题。

毫无疑问，联合国是一个最佳的平台，早在1995年3月28日，《联合国气候变化框架公约》会议首次缔约方大会就在柏林举行，此后缔约方每年都召开会议。第2至第6次缔约方大会分别在日内瓦、京都、布宜诺斯艾利斯、波恩和海牙举行。其中较重要的是1997年12月11日在日本京都召开的第3次缔约方大会，在这次大会上149个国家和地区的代表通过了具有划时代意义的《京都议定书》。在最近的2009年12月7日—18日，《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议暨《京都议定书》第5次缔约方会议在丹麦首都哥本哈根召开，这一会议也被称为哥本哈根联合国气候变化大会，192个国家的环境部长和其他官员们在哥本哈根召开联合国气候会议。无论这些谈判和公约能否马上解决全球的气候问题，单单这种多边谈判机制就已经使我们倍感欣慰，这象征了全世界所有国家和人民在气候环境问题面前齐心协力、共度难关的凝聚力。

我国一直积极参加《联合国气候变化框架公约》会议，促进环保与贸易协调处理机制的确定。对于会议的决议和签订的公约一向严格遵守，并且通过相关立法活动对这些公约和决议的内容上升为具有更强实施效力的国内法律。我国应坚决反对某些个别国家私自跳过《联合国气候变化框架公约》会议，为了自己的经济利益径行制定单边的法律，这种行为严重破坏了世界各国齐心协力应对气候问题的良好氛围，打乱了改善全球气候的进程，这就更需要多边谈判机制和环保与贸易协调处理机制的早日确定。中国经济50人论坛研究小组提出建立《国际减排公约》的倡议，以“人均历史累计消费排放量”为标准计算各国应担负的减排责任，在目前仅存的多国基金和碳交易之外，开辟“第三国国际减排机制”，在政府层面，促进发达国家按其应负的责任，进行必要的资金与技术的转移，协助发展中国家实现更多的减排。我国应当在国际谈判和国内法的制定中有所侧重。

（四）促进碳排放交易、在国内开始征收“碳税”，促进低碳经济发展

所谓低碳经济，是指低排碳的经济，即排放较少的二氧化碳还能获得相当于先前高排碳时的经济效益。促进低碳经济发展是我国应对碳关税的最根本对策。碳关税制度之所以对我国不利，原因就在于在还处于发展中阶段的我国，高排碳工业在国民经济中占有很大的比例和分量，虽说有“共同但有区别责任”原则对发展中国家予以暂时“照顾”，但是这些照顾毕竟只是暂时的，而且有很多发达国家已经开始严重践踏这一原则，因此，只有最终将我国高排碳经济为主的产业结构向低碳经济转变，才能最终在碳关税问题上取得主动。如今，促进我国低碳经济的发展主要有以下两个途径：

1.促进碳排放交易

所谓“碳排放交易”就是指碳排放配额的民间买卖制度，政府会给所有企业划定碳排放总量限制额度（即污染指标），但也不是绝对不可以超过这一额度，因为有较高碳排放需要的企业可以向其他企业甚至个人购买后者的碳排放配额。这项制度是20世纪90年代末一个英国人提出的设想。当时很多人感觉这一设想并没有太大意义，因为这一制度并不能减少一国碳排放总量，而只是对碳排放额度进行了一下内部分配，并不能起到减排的作用。而且有人质问：这一制度本质就是有经济实力的企业和个人就能多排碳，有些“有钱就能污染”的色彩。其实以上这些理解都颇为狭隘。2002年，英国最先将这一设想变成现实，2005年，欧盟实施碳排放量配额制度，就连《联合国气候变化框架公约》也确立了国家之间可以进行碳排放配额交易的制度。事实证明，这项制度可以大大促进民间减排。这项制度之所以成功，核心在于它的可操作性极强。首先，在人类社会如今的经济、科技水平下，大规模的取缔排碳行为根本不现实，碳排放的减少必须依赖经济、科技的高度发展，而经济、科技的发展又需要一个漫长的过程，人类恰恰正处于这一过程之中，必须给人类缓冲的机会和时间。碳排放交易制度使得环保措施好的企业拥有排放量余额，卖给需要暂时超标排放、一时又无力减排的企业，这便是在碳排放总量不变或逐步减少以及每个企业都拥有一定的排碳配额之前提下，激励企业为了节约成本逐步改变生产经营理念和制造工艺，按部就班的向低碳甚至无碳过度。既然碳排放交易制度既不阻碍经济和工业的发展，又逐步促进低碳、无碳经济的发展，因此，我国应当尽快立法确立这一制度。

2.在国内开始征收“碳税”

除了要确认碳排放交易制度外，我国还要通过对财政、税收方面的立法改善入手，对国内的产品制造开征“碳税”。这里所说的碳税，不同于碳关税，它是一国政府对国内的排碳企业所征收的一种税。在国内征收碳税有以下好处：首先，我国若宣布开始自己在国内征收碳税，就会使其他国家对我国产品征收碳关税失去合理性，原因很简单，碳关税是基本符合WTO原则的，如果我们已经对某一产品征收了碳税，其他国家再对其征收碳关税就是违法的，即双重征税是违反WTO原则的，虽然对国内企业征收碳税同样会增加企业成本，从而降低其出口竞争力，但有一点是明确的，如果我国自己不对某一产品征收碳税，别的国家也会征收，既然征收碳税不可避免，那索性我们自己也开征，只不过之后再用它来适量补贴相应的排碳企业，让其用这些补贴改进生产工艺和技术，减少碳排放；其次，征收碳税能促进企业为了节约成本，自主改进工艺和技术、开发新能源、进而转变产业模式，尽最大努力逐步减少高碳能源的消耗。这不但促进低碳经济的发展，还能在碳关税问题上取得主动，以应对某些国家这一“倚强凌弱”的碳关税把戏。

（五）将发展植树造林事业和在国内征收“碳税”结合起来

绿叶通过光合作用减少二氧化碳的生态功能是人所共知的，国家应当通过立法，通过减免“碳税”的措施鼓励高排碳企业采取植树造林、与林业企业签订合同购买“碳排放量”等切实可行的方式，将其碳排放量减少到最低程度。

参考文献：

[1] 赵爱玲：《“碳关税”，贸易保护的“新马甲”？》，载《中国对外贸易》,2009年第8期。

[2] 李静云：《“碳关税”重压下的中国战略》，载《环境经济》，2009年第9期。

[3] 张建平：《严防国际贸易保护 主动应对碳关税》，载《中国科技投资》,2009年第10期。

[4] 王晓苏：《碳关税离欧盟还有多远》，载《中国能源报》，2010年1月18日第7版。

Carbon tariffs and the Legal Countermeasures

ZHU Peizhi  (Law School, Tianjin Normal University)

Abstract: Carbon tariffs is associated with global warming arising from industrial countries for the new things, our carbon tariffs should be rationally treated, it is both unfair trade on developing countries to protect the components, there are certain reasonable Xing, China should be treated rationally. International negotiations should continue to adhere to " common but differentiated responsibilities" for carbon tariffs imposed on Chinese goods in countries on such measures to promote carbon trading in China and began to impose a carbon tax.

Key words: carbon tariff; legislation; trade protection; carbon footprint

作者简介：

朱佩智，男，天津师范大学法学院副教授，从事环境法学的教学与科研工作。