论我国环境资源审判机构的设立

陈泉生  林哲森 （福州大学法学院，福州 350001)

摘要：如今，环境资源审判机构之成立已经成为学界关注的热点问题，本文通过阐述我国环境资源审判机构设立的意义及其指导思想，分析了我国环境资源审判机构的特征及设立的法律依据，并提出我国环境资源审判机构设立的若干建议。

关键词：环境资源审判机构    特征    建议

一、我国环境资源审判机构设立的意义及其指导思想

当前随着一场与工业革命意义同样重大的“环境革命”的诞生，环境资源保护法正日益受到人们的普遍重视，但是如何建立一套行之有效的司法审判制度来解决环境资源保护过程中出现的问题和纠纷，各国的情况参差不齐。在这一方面美国、澳大利亚、新西兰、南非、巴基斯坦、孟加拉国、科威特等国堪称典范，均设有专门的环境资源审判机构，以裁决环境资源方面的纠纷，从而为该国的环境资源保护作出了卓越的贡献。反观我国目前尚无设立此类的审判制度，以致在环境资源案件的审判过程陷入诸如举证难、起诉难、鉴定评估难、适用法律难等现实困境之中，此类案件的错判、误判亦时有发生，从而严重影响了社会经济的发展。改革开放以来我国经济发展取得了巨大的成就，与此同时，环境污染和生态破坏也呈倍增的局势上升，环境投诉量亦逐年增多，但环境纠纷司法救济途径却相对滞后，存在环境侵害没有被依法追究、环境受害者的合法权益得不到有效保护的严重情况。

据统计，我国每年的环境纠纷案件有10多万件，但真正告到法院的不足1％。 而据原国家环保总局统计，2002年－2006年有关环境问题的举报平均增长率约为87％，但是，环境诉讼案件数量并未呈现相应的增长，2004年审结环境污染损害赔偿案件4453件，2005年只有1545件，2006年略有上升，但也仅有2146件。法院作为解决环境矛盾的最后一道防波堤，在环境纠纷的救济上有着不可动摇的最权威优势。但是，由于环境诉讼作为现代社会的一种新型诉讼，其与传统诉讼有着诸多的不同，比如环境诉讼往往涉及不特定的众多受害人，又如环境侵害行为的多元复杂性和长期的潜伏性，致使因果关系判定极其困难等，而环境案件又与其他案件都在普通法庭审理，为此审理起来困难重重。有鉴于此，借鉴国外成功的环境资源审判制度，在我国法院系统建立专门的环境资源审判机构，以解决环境诉讼的现实困境已经势在必行。

但是我国关于环境资源审判机构设立的理论研究却远远落后于司法实践的要求，鲜有较为成熟的研究成果面世，为此探究环境资源审判机构设立的法理依据及其制度上的设计和创新是颇具开创性意义的。众所周知，现行审判机构因与传统“非持续发展”模式相适应，为此无论是审判目的的确立，还是审判程序的设置均体现了“经济优先”的指导思想，其以当代人为本位，注重的是当代人的利益，认为人类对自然环境的支配和利用在原则上是自由的，自然环境及其要素只不过是人类财产权的对象，从而忽视了环境保护与经济发展的相互协调，具有很大的局限性。而环境资源审判机构的设立则以可持续发展为出发点，强调的是在自然环境的承载力内发展经济，以便把环境保护与社会经济活动全面、有机地结合起来，按照生态持续性、经济持续性和社会持续性的基本原则规范人们的一切活动，从而实现人与生态自然的共存共荣的目的。其以限制人类发展经济的绝对自由作为出发点，以法律生态化的理念重新调整人与生态自然的关系，确立尊重生态自然的审判理念，将审判的重心由现行的“经济优先”向“预防优先”倾斜。其无论是审判目的的确立，还是审判程序的设置均应体现“预防优先”的指导思想。

所谓“预防优先”的指导思想，是指预防一切环境污染或生态破坏造成的危害，它包括通常不会发生的危害，时间和空间上距离遥远的危害，以及累积型的危害。众所周知，限于现有的科学技术水平，人类很难对环境污染或生态破坏造成的危害的可能性作出事先的认知，许多行为在事前很难预料其会不会发生危害，如果对这种行为不加以预防，一旦危害发生，后果将不堪设想。因此，对于通常不会发生危害的行为，也应当事先予以预防。其次，环境污染或生态破坏造成的危害一般都具有缓慢性，常常要透过广大的空间和长久的时间，经过多种因素的复合累积后才逐渐形成或扩大。因此，在预防上应从空间和时间上着眼，甚至还应考虑到子孙后代的保护问题。第三，环境污染或生态破坏造成的危害往往十分复杂，大多是经过多种因素的参合最终形成的。也就是说，它常常是由众多的排污行为或环境开发利用行为共同造成的。因此，在预防上不能只针对单一的排污行为或环境开发利用行为，还应当考虑到如何预防众多的上述行为形成的危害。由此可见，“预防优先”是基于人类凭借现有的科技水平在尽可能的范围内，事先防范各种干扰环境的行为，把对环境的负荷尽量减少到最小限度，从而与一切以经济为中心的“经济优先”指导思想有着显著的区别。

可见，环境资源审判机构的设立作为顺应生态文明时代要求而设立的崭新审判模式，其与现行审判机构有着不同的指导思想，它不仅是对现行审判模式的反思和补充，还是对现行审判模式的超越和变革，它不仅涉及审判理论的重构，也涉及具体审判模式的创新。这对于21世纪审判制度发展的意义十分深远，不仅以其顺应21世纪生态文明时代潮流的进步性在与传统审判原理抗争，从而揭示了21世纪审判制度发展的基本方向，而且还为传统审判制度注入了新的生命力，为审判制度的创新和发展提供了充分的理论支持。

二、我国环境资源审判机构的特征

如前所述，环境资源审判机构作为顺应生态文明时代要求应运而生的崭新审判机构，其无论是审判目的的确立，还是审判程序的设置均体现“预防优先”的指导思想，从而也使得其具有不同于其他现行审判机构的诸多显著特征：

（一）保护对象的广泛性

由于人类赖以生存和发展的整个环境都是环境资源审判机构所要保护的对象，为此其保护的对象相当广泛。从目前的法律规定来看，其所要保护的对象大致有三类：一是自然环境要素，比如空气、水、土地等；二是人为环境要素，比如生活居住区、公园、人文遗址等；三是整个地球的生物圈，比如臭氧层、海洋、热带雨林、以及其他生命物种等。因为整个地球是一个统一的整体，而各种环境要素遭到人为的破坏，就会影响到人类的生存和发展。可见，环境资源审判机构保护的对象之广已达到“上穷碧落下黄泉”的程度，是其他任何现行审判机构所无法比拟的。

（二）牵涉社会关系的复杂性

由于环境资源审判机构的任务主要在于防止人类活动对生态环境产生的不良影响，而人类的活动则是多方面的，从政治、经济、军事到文化科学，从生产、流通到消费，从劳动、休息到体育、娱乐，等等皆是。人类的各种活动都在利用生态环境，同时也都会对生态环境产生不良的影响，这就使得环境资源审判机构牵涉的社会关系相当的复杂。而牵涉如此广泛而又复杂的社会关系同样也是其他任何现行审判机构所难以比拟的。

（三）适用法律的多样性

由于环境资源审判机构保护的对象相当广泛，涉及的社会关系极为复杂，运用的手段各式各样，从而决定了所适用的法律的多样性，它不仅可以适用诸如宪法、行政法、刑法等公法予以解决，也可以援引民商法等私法给予救济，甚至还可以诉诸国际法予以调整。也就是说，环境审判机构在案件审理中所适用的法律不但包括具有特色的环境法规范，也包括有关的宪法规范、行政法规范、民法规范、刑法规范、经济法规范和国际法规范；同时，它不但包括实体法规范，也包括程序法规范。显然，环境资源审判机构适用的法律之多更是其他任何现行审判机构所无法比拟的。

（四）运用手段的科学技术性

由于环境污染或生态破坏的案件不仅涉及法学专业知识，还更多涉及的是生态学、环境科学、化学、化工等方面的专业知识，因此在判定行为人的行为是否对生态资源或环境造成了破坏或污染，其因果关系的判定往往需要经过特定的专业机构或技术部门的检测和鉴定，这就使得环境资源审判机构具有不同于其他现行审判机构的突出特征，即较多运用的是科学技术的手段。

（五）价值取向的多重性

环境资源审判机构设立的价值取向是其所追求的价值目标，如前所述，环境资源审判机构是随着环境问题的日趋严重、环境保护活动的日益加强而出现的崭新审判机构。其产生的时代背景和现实基础决定了其价值取向的多重性，环境资源审判机构也追求现行审判机构的“秩序、公平、自由”三大价值目标，但是环境资源审判机构所追求的这三大价值目标是以“人类与生态共同利益”为中心的可持续发展价值观念为基础的，由于可持续发展要求将环境资源利益“在当代人群之间以及代与代人群之间的公平合理的分配”由此，环境资源审判机构设立的价值取向不仅在于当代人之间平等地享用地球上的环境资源利益，而且也在于当代人与后代人之间平等地享用地球上的环境资源利益。同时，可持续发展还主张，“每个生命形式都是独特的，无论其对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则的约束，应尊重大自然，不得损害大自然的基本过程，” 有鉴于此，环境资源审判机构设立的价值取向不仅包括有生命的人，还包括有生命的其他物种种群，从而实现人与自然共存共荣的目的，这也是环境资源审判机构区别于价值取向只限于当代人的其他现行审判机构的显著特征。

三、我国环境资源审判机构设立的法律依据

如前所述，环境诉讼作为现代社会的一种新型诉讼，其与传统诉讼有着诸多的不同，而环境案件又与其他案件都在普通法庭审理，为此审理起来困难重重。有鉴于此，借鉴国外成功的环境资源审判制度，在我国法院系统建立专门的环境资源审判机构，以解决环境诉讼的现实困境已经势在必行。而根据《中华人民共和国环境保护法》第41条的规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”根据这一规定，我国解决环境纠纷的方式主要有两种：一是根据当事人的请求，由环境保护行政机关根据行政程序进行处理，二是当事人向人民法院起诉，由人民法院依照规定的程序审理。法院做为社会矛盾的最后一道防波堤，负有推动诉讼成为解决环境纠纷、保护生态环境最终途径的责任。诉讼应当成为解决环境纠纷最终且最权威的方式。这也是法律发达国家的通行做法，诉讼在环境纠纷解决中必将占据着不可动摇的优势。人民法院应当设立环境资源审判机构，以确保环境诉讼案件司法救济途径的推进。此外，根据《中华人民共和国人民法院组织法》第23条第2款关于：“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭”的规定，我国法院系统设立的林业审判庭、知识产权审判庭等都取得了一定的成效。可见，根据需要在人民法院内部专门设立环境资源审判庭是有法律依据的。

而在司法实践当中我国一些法院业已按照上述法律规定，建立了专门的环境资源审判庭，效果良好。比如，2004年，河北省晋州市人民法院就成立了专门的环境保护审判庭。2007年，贵阳市中级人民法院也成立了环境保护审判庭，并在其下辖的清镇法院也成立了环境审判庭，专门审理环境违法案件，而且还审结了一起环境公益诉讼。2008年5月6日无锡中级法院亦成立了环境保护审判庭，并在江阴、宜兴、滨湖区、锡山区和惠山区法院同时设立环境保护合议庭。无锡环保法庭从挂牌成立后四个月的短短时间里就已经审理案件192起，案件总数远远超过了其2007年一整年181件的案件受理数。而昆明环保法庭审理贩运濒危野生动植物案件也改变了人们“环保法庭专门审理环境污染案件”的认识误区。

由此可见，在中级人民法院内部专门设立环境资源审判庭并不需要突破现行法律的框架。但是根据《中华人民共和国人民法院组织法》第18条第2款：“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭”的规定，对于在基层人民法院设立环境资源审判庭，法律尚未明确授权。尽管该法第19条规定了基层人民法院可以根据地区、人口和案件的情况设立若干人民法庭，然人民法庭只是作为基层人民法院的派出机关，是基层人民法院的组成部分，与按照业务划分的环境资源审判庭有着本质的区别。事实上，这一点多年前最高人民法院就已经做出了决定。而且，严格地说，贵阳市并非媒体所宣扬的是全国第一个设立环境资源审判庭的地方。早在1989年，武汉市沌口区人民法院就联合该区环保局设立了环保法庭。湖北省高级人民法院曾就此事请示了最高人民法院，最高人民法院经过研究后认为：1、环保法庭与人民法庭性质不同，目前在基层人民法院设立环保法庭尚无法律依据。为适应实际需要，可在武汉市沌口区人民法院有关审判庭内设立专门审理环保案件的合议庭进行试点，并注意总结经验。2、国家审判机关的审判职能与国家行政机关的行政管理职能不应混淆，人民法院不要在法院以外同行政管理部门联合（或共同）另行设立专业法庭。3、人民法院在审理专业性较强的案件时视案情需要，可请有关专家作为陪审员参加合议庭。

此外，必须指出的是，虽然一些西方国家在环境、资源、生态领域，为了从司法诉讼方面加强环境法的实施，及时处理日益增多的环境纠纷、提高处理环境资源案件的效率，已有设立专门环境法院（庭）、土地法院（庭）、水法院（庭）、生态法院（庭）、森林法院（庭）、矿业法院（庭）的实践和经验，这些“环境法院”专司涉及环境污染和环境保护方面的案件。如成立于1000多年前并保留至今的西班牙的巴伦西亚水法院（水法庭）。澳大利亚新南威尔士州的土地和环境法庭的工作十分卓有成效，他们出色地处理、审理了不少环境资源纠纷。但是，根据《中华人民共和国人民法院组织法》（2006年修订）第28条的规定，“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定”，目前在中国设立专门环保法院还缺乏法律依据。

四、我国环境资源审判机构设立的构想

（一）充分发挥现有专门法院在审理环境纠纷案件方面的作用

我国现行专门法院主要有军事法院、海事法院、铁路法院（又称铁路运输法院）、农垦法院、森林法院（又称林业法院、林区法院）、农垦法院、石油法院等。与地方人民法院不同，已有专门人民法院的设置不是按照行政区划，而是按照自身业务或地域的特点设置，如铁路运输法院的设置就是根据铁路运输的线路特点设置，而海事法院主要设置在海事、海商案件发生较多的港口城市等，解放军军事法院主要审理军人犯罪案件，但也逐渐开始审理涉及军人的民事案件。军事法院分三级，分别相当于地方法院中的高级、中级、基层人民法院。铁路运输法院主要审理发生在铁路运输过程中发生的刑事、民事等各类案件，铁路运输法院设铁路运输中级法院、铁路运输法院两级，分别相当于地方法院中的中级、基层人民法院。海事法院主要审理海事、海商案件，海事法院只设一级，相当于中级人民法院，其上一级法院为其所在地高级人民法院；目前天津、大连、上海、宁波、厦门、青岛、武汉、广州、海口、北海等港口城市设有海事法院。林业、农垦法院主要审理发生在林区、农垦区的刑事、民事等各类案件；林业、农垦法院各地情况不一，有的设两级、有的只设一级，主要分布在黑龙江等林业比较发达的地区。根据《最高人民法院关于地方各级人民法院和专门人民法院印章管理的规定》（2002年）的规定，目前铁路法院、林业法院分为：铁路中级法院和铁路法院、林业中级法院和林业法院。

目前我国各类专门法院的情况差异很大，除军事法院外，其他专门法院都存在着不同性质和不同程度的问题和困难，有的甚至面临着“生存危机”。有学者主张将原有的铁路、林业和农垦法院从相关行政管理机关脱离，其人员全部转至相应的地方法院，不再单列专门的铁路、林业、农垦法院。其理由主要是：这些法院的管辖是一种特殊的以行业区域为主的管辖，与其他法院的地域管辖有一定的重叠，容易发生冲突；这些法院管辖的案件交由地方法院按地域划分审理完全可行，而且更明晰；从世界范围看，专门法院的管辖主要也是以事务管辖（如少年法院、财政法院、劳动法院等）为分工，而不是以地域特点来确定。为此，如何发挥现有专门法院在审理环境纠纷案件方面的作用，应该区别对待。对于有些专门法院可以转变为地方法院，而对于另外一些专门法院则不必转变为地方法院。例如，对于军事法院、海事法院应该继续保留并改进其功能。对于某些森林法院、农垦法院，应该珍惜和保留这些法院在保护林业生态、湿地生态方面的传统特点、经验、知识和资源，根据环境、资源、生态保护的需要，将它们改造为更具有专业特色、行业特色和地域特色的生态法院或环境法院。

（二）在各级人民法院设立环境资源审判庭

如前所述，根据《中华人民共和国人民法院组织法》的有关规定，中级人民法院完全可以根据需要设立环境资源审判庭。有鉴于此，笔者认为，为了与现行法律相协调，目前可以根据需要在中级、高级人民法院以及最高人民法院设立环境资源审判庭。至于在基层人民法院设立环境资源审判庭，现行法律虽然尚未明确授权，但是鉴于我国目前已有在基层人民法院设立环境资源审判庭的需求和实践，比如前述的贵阳市中级人民法院在其下辖的清镇法院就成立了环境审判庭，笔者认为，可以考虑在有条件和有需要的基层人民法院设立环境资源审判庭，以加强对环境纠纷案件的审理。当然，鉴于我国的现实国情，笔者认为，各级人民法院环境资源审判庭的设立似不宜采取强制的方式予以设立，各地可根据本地区社会发展的需要视情况而设立。倘若在基层人民法院设立的条件尚未成熟，则可以考虑在现行法律的框架下设立环境资源审判合议庭，并注意吸收环境保护专家和环境法专家的参加，以发挥基层人民法院审理环境纠纷案件的积极作用。

（三）环境资源审判机构人员的组成

鉴于环境案件具有专业性强、影响面广、取证困难的特点。而我国现有法院的审判人员往往不具备自然科学知识背景，很难对环境案件作出适当的处理。在这种情况下，一方面应当加强对现有审判人员的专业培训，以提高现有审判人员的专业素质，另一方面可以采用人民陪审员以弥补法院审判人员自然科学教育背景的不足。也就是说，在环境案件的审理过程中，由具有专业知识和技能的专家、学者或环保志愿组织成员担任人民陪审员，可以对环境污染行为是否成立，行为与结果之间是否具有因果关系等决定案件审理结果但同时又困扰环境审判的问题进行审议并做出决定，从而有利于切实保护当事人的合法权益。 而且，具有专业背景的陪审员可以经人民法院院长或审判长指定，担任本案的调解员，以其环保专业知识和技能组织、指导各方当事人进行调解。有鉴于此，各级人民法院环境资源审判机构的人员可以由审判员及具有专业背景的人民陪审员组成，必要时也可由人民法院院长、分管副院长、审判委员会委员组成合议庭。组成合议庭的人民陪审员按照其学术专长、职业能力等标准进行选任。

（四）我国环境资源审判机构的受案范围

为了确保我国环境资源审判机构的永续运行并不断发展，保证该机构审理的案件数量是不容忽视的重点。各级人民法院的环境资源审判机构应按照法定级别管辖与地域管辖的规定，审理本级司法辖区内涉及各类生态资源保护性质的刑事、民商事及行政纠纷一、二审案件。环境资源审判机构受案范围，是指在开发利用土地、森林、矿藏等自然资源过程中，涉及能源、动植物保护、生态旅游等纠纷，以及由此引发的各类环境污染问题。其包括：1、刑事案件受案范围，即破坏环境资源保护罪与涉及生态资源保护性质的走私罪、贪污贿赂罪、渎职罪等相关案件。2、民商事案件受案范围，即涉及环境资源保护性质的合同类、侵权类及其他类型的民商事纠纷案件。3、行政案件受案范围，即因自然资源开发利用及环境污染等问题引发行政许可、行政处罚、治安管理处罚等纠纷案件。4、非诉案件审查范围，受理依法由人民法院执行的行政非诉案件中涉及生态资源环境保护内容的案件，在统一立案后交由环境资源审判机构进行审查,裁定准予执行的，移交本院执行局执行或由环境资源审判机构自行执行的案件。

（五）我国环境资源审判机构的联席会议制度

联席会议制度，是指环境资源审判机构召集与本司法辖区环境纠纷审判有关的单位或个人定期或不定期举行会议的制度。联席会议制度的目的在于总结交流生态资源环境保护工作方面的经验做法，讨论存在的困难与问题，研究并制定具有针对性的制度与方案，明确生态资源环境保护工作的方向和重点。联席会议制度可采取经验交流、专题报告、专题研讨、业务培训、参观访问等方式。根据我国现行司法体制和国家机关工作制度，该联席会议制度可考虑在以下三个层面举行：

1、审判长联席会议制度，其由环境资源审判机构所属的法院相关审判庭负责人及业务骨干组成，审议以下事项：①环境审判机构提交讨论的重大、疑难、复杂、新类型的案件；②环境审判工作中遇到的重大和倾向性的司法实务问题；③对改判、发回重审的环境案件进行案件质量分析；④总结环境审判经验，探索并指导环境审判工作的推进

2、政法机关联席会议制度，其由环境资源审判机构负责人、本司法辖区内的森林、海事等公安局长、检察院公诉科科长或由其委派的人员参加，审议以下事项：①对环境资源类刑事案件的证据证明力及采信标准进行探讨；②加强生态资源保护和环境污染司法工作的信息交流；③通报环境司法工作的进展情况，并提出意见和建议；④协调解决环境司法工作中的困难与问题。

3、国家机关及相关人员联席会议制度，其由环境资源审判机构邀请司法辖区内人大、政协、检察机关、公安机构、海事、国土资源、林业、环保、旅游、水利、信访等行政主管部门相关人员参加的联席会议，必要时可邀请环保志愿者、观察员等民间人士参加讨论，审议以下事项：①促进生态资源环境保护工作的信息交流；②通报生态资源环境保护工作的进展情况，提出进一步改进的意见和建议；③协调解决生态资源环境保护工作中出现的问题；④选拔具有环保专业背景的人民陪审员。

The establishment of the Environment and Resource trial organizations 

CHEN Quansheng   LIN Zhesen

Abstract:Now, the establishment of the Environment and Resources trial organization already became the hot topic in the Academic field. Through elaborating the significance of setting up the Environment and Resources trial organization and its guiding principle, this article analyzed the characteristic of the Environment and Resources trial organization in our country and the legal basis of its establishment. In the end, this article proposed several suggestion on establishing the Environment and Resources trial organization.

Key words:the Environment and Resources trial organization; characteristic; suggestion

作者简介：

陈泉生，福州大学法学院教授，博士生导师。

林哲森，福州市中级人民法院法官。