完善我国防止毁林的措施，应对气候变化

唐双娥 （湖南大学法学院, 长沙 410082）

摘要：由于在毁林涉及的基准线、泄漏、永久性等存在担心，《京都议定书》及《马拉卡什协定》未将防止毁林作为合格的CDM项目，忽略了防止毁林有助于发展中国家可持续发展实现的目的。减少发展中国家毁林排放成为2012年后国际气候谈判的重要议题。我国毁林现象仍很严重。直到2004年我国着手制定《气候变化信息初始国家信息通报》时，我国有关防止毁林的规定才明确从增强或提高碳汇的角度进行的。我国在防止毁林增强森林碳汇上面临几个机遇：毁林在我国温室气体排放中占有一定比例；造林再造林CDM是一个临时机制，在的环境整体性、额外性问题等争议较大；实施造林再造林CDM面临土地数量和质量问题；退耕还林等政策和措施的实施使得我国森林进入注重保护的阶段。因此，应完善防止毁林增强森林碳汇的规定，如严格保护各种类型的森林保护区域；对林地用途实施严格的管制；完善森林生态效益补偿基金，将森林固碳功能纳入补偿的范围；通过自愿保护协议对私人所有的森林碳汇予以补偿。

关键词：气候变化    毁林    碳汇    公益林

众所周知，森林是重要的温室气体汇。毁林却使森林成为一种主要的温室气体排放源。根据IPCC第四次评估报告，发展中国家的毁林大致占到了全球温室气体排放的1/4。如何控制毁林对于增强温室气体汇而言至关重要。在应对全球温室气体变化中，毁林成为国际社会关注的一个重要议题。但在第一个承诺期，气候变化国际公约仅对发达国家的毁林作了实质性规定，将防止毁林排除在合格的CDM项目之外。我国森林资源丰富，在应对气候变化上潜力巨大，但与其他发展中国家一样，我国也面临严重的毁林问题。因此，如何完善我国应对气候变化的毁林政策和立法，值得思考。

一、《气候变化框架公约》及其《京都议定书》关于毁林的规定、评析及趋势

（一）国际社会关于毁林的规定

科学家认为毁林是重要的温室气体排放源之一，IPCC第四次评估报告指出，林业部门温室气体排放占到了温室气体人为排放源的17.4%。更有观点指出，每年释放到大气中的温室气体的25%至30%是毁林造成的。根据2001年通过的《马拉卡什协定》，毁林是指林地被改变为非林地的行为。林木采伐（wood harvesting）不被视为毁林，其仅仅是森林管理的正常组成部分，除非随后土地利用发生了改变。因为木材从土地上移走的碳通常仅仅是土地上的碳的一部分，土地上的大部分碳仍保留在土壤和未收获的树木里。

防止毁林因此受到了国际社会的特别关注，保护现有作为汇的森林资源防止毁林成为消除气候变化的机制之一。1992年里约环境与发展大会上与《气候变化框架公约》同时通过的《关于森林问题的原则声明》，对于森林在消除气候变化上的作用只有简单的规定，强调“以可持续的方式管理”森林资源和森林土地，以满足这一代人和子孙后代在“风景多样性、碳的汇和库”等方面的需要。《气候变化框架公约》和《京都议定书》从有关汇及汇的清除的规定角度，直接或间接地规定了毁林。

《气候变化框架公约》确立了森林作为温室气体汇在消除气候变化中的地位，因此，有关汇的很多条款都直接与毁林有关。如该公约第3条第3段强调，应对气候变化的政策和措施“应当具有全面性，包括所有有关的温室气体源、汇和库及适应措施，并涵盖所有经济部门”，第4条第一段（c）同时指出，林业是有关的部门之一。公约第4条第1段强调所有缔约方加强包括森林生态系统在内的所有温室气体的汇和库。为了将温室气体人为恢复到1990年之前的较早水平，公约第4条第1段规定，发达国家缔约方应通过限制其人为的温室气体排放以及保护和增强其温室气体库和汇，减缓气候变化。

《京都议定书》则进一步明确了温室气体汇在消除气候变化中的作用。第2条要求“保护和增强《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的汇和库”，“促进可持续森林管理的做法、造林和再造林”。不仅如此，第3条第3段具体规定了造林、再造林林和砍伐森林在实现《京都议定书》发达国家排放目标中的作用；第3条第4段还要求就各类温室气体源的排放和汇的清除如何增加到附件一所列缔约方的分配数量中或从中减去的方式、规则和指南做出决定，适用于第二个和以后的承诺期。2001年第7次缔约方大会为此通过了《马拉卡什协定》，规定《京都议定书》第3条第4段中的林业活动包括森林管理、耕地管理、草地管理以及恢复植被，并界定了森林、毁林等的含义。

（二）评析

尽管防止毁林能提高碳汇，而且控制毁林还是减少温室气体排放的一个高度符合成本的方法，符合《气候变化框架公约》序言以及第3条第3段强调的应对气候变化的政策和措施应当是符合成本的精神，但在气候变化谈判过程中，因在毁林涉及的基准线、泄漏、永久性、冲击市场的潜在性以及来自许多非政府组织对利用以森林为基础的信用抵消来自石油燃料产生的排放的反对，发展中国家通过减少或防止毁林排放被排除作为《马拉卡什协定》规定的第一承诺期合格的CDM项目，与林业有关的CDM项目只有造林和再造林。因此，《气候变化框架公约》及其《京都议定书》有关于防止毁林的规定的缺陷是明显的：

第一，没有公平对待发展中国家的毁林

毁林导致温室气体的排放往往在毁林行为发生当年就产生了。由于森林相对漫长的生长周期，造林和再造林行为所造的森林要发挥将温室气体从大气中消除的功能，只能在造林和造林行为发生后的若干年这个延长了的期限内才能实现。保存已长久生长和成熟的森林在相当长的时间内能储存大量的碳。而《京都议定书》第3条第3段将1990年以前砍伐森林产生的温室气体排放量排除在1990年发达国家温室气体排放总量之外，至少在第一个承诺期内，对防止毁林而言是不公平的。

而且，《气候变化框架公约》等国际规定没有公平对待发展中国的毁林。《京都议定书》及《马拉卡什协定》未将防止毁林作为合格的CDM项目，其原因是毁林涉及的基准线、泄漏等方法学上存在很大争议，如在估算防止毁林产生的汇清除上存在相当的不确定性等。但这种基准线、泄露、不确定性、非持久性等问题，同样存在于发达国家的毁林产生的排放或者防止毁林产生的汇清除计算中。因此，防止毁林没有被纳入合格的CDM项目，对于发展中国家而言是不公平的，对于毁林而言也是不公平的。

因此，我国2009年5月发布的《落实巴厘路线图——中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场》，特别强调，“在制定技术方法和激励政策等方面同等对待发展中国家减少毁林、森林退化导致的碳排放，以及通过森林保护、森林可持续管理和森林面积变化增加碳汇。”

第二，忽略了防止毁林更有利于实现CDM的可持续发展目标

《京都议定书》第12条规定了CDM的目的，帮助发展中国家实现可持续发展，并最终实现公约的目标，同时支持发达国家实现京都议定书下的排放目标。可见，CDM 目的是双重的：消除气候变化；帮助发展中国家实现可持续发展。不过，缔约方大会强调，一个项目是否有助于实现可持续发展由CDM东道国的指定国家机构决定。

但问题在于，可持续发展收益不是项目中可以货币化的组成部分，除了一个可能的可盈利市场外对投资者几乎没有价值，这是CDM作为一种市场机制本身决定的。许多研究显示，产生低成本排放削减的愿望胜过项目潜在地促进可持续发展的目标。尽管有关遭拒绝的CDM项目的信息通常无法获得，看起来几乎很少有项目是因为缺乏可持续发展收益而遭拒绝的。另外，几乎没有激励以确保项目设计文件中概括的那些可持续发展收益得以实现，因为与实现温室气体减排相比，没有对监测或核实可持续发展的实现作任何要求。

因此，CDM中的造林和再造林在实现可持续发展目标上值得思考。相反的是，防止毁林则更有助于可持续发展的实现，如更符合《生物多样性公约》强调的对生物多样性的就地保护，不会产生造林再造林带来的单一种植问题以及因单一种植而带来的其他问题，不会为了满足造林再造林所需土地而给所在区域的居民带来的土地利用压力等。这些都是无需多加说明的。因此，有观点指出，“迄今为止，还不到1%的CDM项目与造林、再造林活动有关。一个担心就是，碳储量的任何净增加可以通过被引进物种或单作种植实现，而与天然林有关的毁林却在继续。”

为此，我国2009年5月发布的《落实巴厘路线图——中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场》特别强调，“减少发展中国家毁林、森林退化导致的碳排放，以及通过森林保护、森林可持续管理和森林面积变化增加碳汇的行动，是推进发展中国家可持续发展、消除贫困应对气候变化的重要措施部分”

（三）国际社会关于毁林规则谈判的趋势

2005年，《气候变化框架公约》缔约方发挥开始重新审查如何减少因毁林和森林退化导致温室气体排放的激励机制。2007年，巴厘路线图将毁林和森林退化作为2012年后气候协议的一部分加以讨论。《巴厘行动计划》呼吁提高国际和国际行动，包括“与减少来自发展中国家毁林和森林退化排放有关的问题的政策方法和积极的激励；发展中国家森林保护和可持续管理的作用，以及提高森林碳储量。” 因此，巴厘路线图还扩大了有关防止毁林的范围，包括防止毁林的政策、方法在内。缔约方通过了一个具体的决议“减少发展中国家毁林排放：刺激行动的方法”，鼓励缔约方解决与其国家情况相关的毁林驱动因素。2009年哥本哈根气候谈判大会上，同样要求对毁林和森林退化进行讨论。不过，在有关减少毁林或森林保护所需资金上，存在市场与非市场两种争议。发达国家强调，发展中国家应通过将减少毁林等行动产生的减排量或通过保护森林、可持续经营森林等增加的碳汇，以出售给发达国家的方式来获得补偿资金；中国和巴西强调发达国家应主要通过公共资金提供支持，印度主张公共资金和市场机制并存，还有一些发展中国家更倾向于通过碳市场获得补偿资金。

有关2012年后的气候变化谈判为防止毁林规则的完善提供了一次机会，重新评估、扩展合格的LULUCF活动清单，尽可能地简化LULUCF活动被包含在国际气候变化体制中的方式。2012年后的国际气候协议，不仅包括源的排放也要包括汇的清除在内。减少发展中国家毁林排放议题下的林业活动将很可能成为发展中国家参与未来国际气候减缓行动的先导领域。在这种背景下，我国如何完善有关防止毁林的立法和政策值得探讨。

二、我国有关防止毁林的规定及评析

（一）毁林的含义

毁林是一种常见的破坏森林资源的行为，但与滥伐、盗伐森林或其他林木的行为不同。盗伐和滥伐林木也破坏森林资源，但盗伐行为是以非法占有为目的的，法律对有关盗伐林木行为规定的目的是为了保护林木财产权人的财产权益；而滥伐林木关注的是森林的采伐方式和采伐量是否得当，法律关注的是森林资源合理利用和再生。毁林作为一种更为严重的破坏森林资源的行为，更多关注的是林地用途的转变。毁林不仅损毁林地上的树木，更破坏了林地，改变了林地的用途：将林地转变为非林地，其对森林资源是彻底的破坏。正因为如此，我国有关森林立法一直强调对毁林行为实行禁止。那么，到底什么是毁林行为呢？但通常认为，毁林是指由于农牧业扩展等直接人为原因，致使森林、林木受到毁坏，林地转化为非林业用地的情况。 

但在我国，森林立法并没有像盗伐、滥伐林木那样有一个明确的界定和标准，通常将“毁林”和改变林地用途联系在一起。如1998年国务院《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》的规定就反映了这点。不过，《森林法》、《森林法试试条例》中的毁林含义更广，除非法改变林地用途外，还包括“毁林采种、违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝”等毁坏林木的行为。

从国际公认的标准看，从土地用途改变角度界定毁林已经成为共识。因此，我国《森林法》、《森林法实施条例》关于毁林的界定有点宽泛。因此，2005年12月19日，最高人民法院通过的《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》关于非法占用林地罪关于非法占用林地、改变林地用途的规定，更适合表达毁林的内涵。该解释规定，非法占用林地改变林地用途的行为包括将被占用林地用于“建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，”并且“造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”。这是因为林地作为一种自然资源，其一旦遭到破坏，就意味着其作为林地的原有植被或林业种植条件已经发生重大改变，不再适宜植树或者要予以恢复代价较大。 

（二）毁林的原因

毁林的原因是复杂的，国家之间的原因不同，随着时间的推移国家内部的原因也发生改变。不过，毁林的原因可以分为两种：直接和间接的。直接的原因在性质上是物质的，指毁林的实际过程，包括农业扩张、林木采伐和基础设施开发（如大坝、道路以及人类居住）。间接的或潜在的原因是指促进或驱动直接的毁林原因的情形、政策，包括人口、经济、技术、政策或机构以及文化力。

我国上述有关毁林的立法规定表明，我国毁林的首要原因是“开垦”。毁林开垦是指通过放火烧山等手段，将林木毁掉使林地变为种植粮食等农作物的耕地的行为。开垦仍然是我国毁林的重要原因之一，如2010年《全国第七次森林资源普查》指出，“局部地区乱垦滥占林地问题严重”。

随着我国城镇化、工业化进程的推进，建设占用林地越来越突出。2010年《全国第七次森林资源普查》提到了我国林地转为非林地的原因“征占用林地”时，指出“征占用林地有所增加”。近年来，中国对纸浆的急速需求，使得毁林的情况更加糟糕。其他原因还包括砍伐、森林火灾等。

（三）我国有关毁林的规定

1. 2004年之前的阶段

早在1979年通过的《森林法》第19条规定：“严禁毁林开荒、毁林搞副业。”1984年修改后的《森林法》第19条规定：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。”1998年《森林法》第23条重复了该规定，同时第41条规定了毁林的法律责任。鉴于森林在保持水土上的作用，《水土保持法》第13条也规定“禁止毁林开荒、烧山开荒”。 

为了打击毁林行为，1998年国务院专门出台了《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》，以遏制毁林开垦以及其它非法改变林地用途的行为。

2001年8月31日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议还通过刑法修订案，将刑法第三百四十二条修改为：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途,数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”这是为了惩治毁林开垦或乱占滥用林地的犯罪，切实保护森林资源，是对毁林行为的最严重惩罚。2005年12月19日，最高人民法院还通过了《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。

2003年6月，中共中央发布的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》提出，我国“乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地……现象屡禁不止”，并提出林业“承担着生态建设的重要任务”，“不仅要满足社会对木材等林产品的多样化需求，更要满足改善生态状况、保障国土生态安全的需要”，还并认为，“生态需求已成为社会对林业的第一需求，我国林业正处在一个重要的变革和转折时期，正经历着由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变。”

不过，上述这些有关毁林的规定并没有专门提及到应对气候变化、提高、增强防止毁林的碳汇，因为气候变化在我国尚未成为国家立法机构考虑的议题。1998年《森林法》在第1条目的性条款上，虽然提到了森林在保护气候变化上的作用，但具体条文并没有做任何的制度设计，如典型的森林生态效益基金本应覆盖森林碳汇功能的，但也没有触及。2003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》也仅仅是笼统地说明森林的生态功能而已。

2. 2004年之后的阶段

可以说，到2004年我国着手制定《气候变化信息初始国家信息通报》时，明确从增强或提高碳汇应对气候变化的角度论述防止毁林的规定，才真正出现。

《气候变化信息初始国家信息通报》指出，1994年中国国家温室气体清单的范围除了能源活动、工业生产过程、农业活动等外，还包括土地利用变化和林业；土地利用变化和林业活动清单报告的范围主要包括“”森林和其他木质生物碳贮量的变化，以及森林转化为非林地引起的二氧化碳排放”；我国1994年“土地利用变化和林业部门的碳吸收汇约4.07亿吨”；并认为，“林业与生态保护建设”是影响中国未来温室气体排放的因素之一。为了应对气候变化，《气候变化信息初始国家信息通报》指出，我国已制定和实施各种与保护陆地生态系统相关的法律和法规，“以控制和制止毁林，建立自然保护区和森林公园，对现存森林实施保护，大力发展林业生态系统建设工程等”；此外，还需“强化对现有森林进行保护式管理”；“控制和制止毁林及各种生态破坏；扩大自然保护区……”

2007年，国家发改委制定的《应对气候变化国家方案》提出，“进一步保护现有森林碳贮存，增加陆地碳贮存和吸收汇。”2008年制定的《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书指出，“据估算，1980—2005年中国造林活动累计净吸收约30.6亿吨二氧化碳，森林管理累计净吸收16.2亿吨二氧化碳，减少毁林排放4.3亿吨二氧化碳，有效增强了温室气体吸收汇的能力”；要求“继续推进天然林资源保护、退耕还林还草、京津风沙源治理、防护林体系、野生动植物保护及自然保护区建设等林业重点生态建设工程”，“进一步保护现有森林碳贮存，增加陆地碳贮存和吸收汇”。

可见，随着我国应对气候变化政策和措施的推进，森林碳汇功能也得到了明确和强调，因此，相关立法随之修改也是自然的事情。

三、我国防止毁林提高森林碳汇面临的机遇

（一）毁林在我国温室气体排放中的比例

我国森林资源丰富，在应对气候变化上潜力巨大。我国森林植被碳储量总量为78亿吨，相当于燃烧109亿吨标准煤产生的碳排放量。 我国2004年《气候变化初始国家信息通报》报告的三种温室气体“二氧化碳、甲烷和氧化亚氮”涉及到的范围就包括林业。《气候变化初始国家信息通报》具体指出，“土地利用变化和林业活动清单报告的范围主要包括：森林和其他木质生物碳贮量的变化，以及森林转化为非林地引起的二氧化碳排放”。这里的森林转化为非林地就是本文所指的毁林。但《气候变化初始国家信息通报》并没有指出毁林导致的温室气体排放量，仅说明“土地利用变化和林业部门的碳吸收汇约4.07 亿吨”。实现林业部门的碳吸收汇的活动，包括造林、再造林、防止毁林、防止森林火灾虫灾等森林管理活动以及防止森林退化活动在内。

2007年国家发改委公布的《应对气候变化国家方案》也仅指出，“1980—2005年，中国通过持续不断地开展造林和森林管理等活动，净吸收二氧化碳46.8亿吨，通过控制毁林减少二氧化碳排放达4.3亿吨，两项合计为51.1亿吨” ，从而强调“需要进一步加强植树造林和湿地恢复工作，提高森林碳吸收汇的能力”。从该组数字可以得出结论，我国毁林造成的温室气体排放并不严重。这可能也是我国森林由“破坏大于恢复”阶段已经进入了“破坏与恢复相持”阶段的注脚。

但2010年公布的全国第七次森林资源清查结果表明，我国毁林现象依然比较严重。该清查结果指出，“清查间隔五年内林地转为非林地的面积虽比第六次清查有所减少，但依然有831.73万公顷，其中有林地转为非林地面积377.00万公顷，征占用林地有所增加，局部地区乱垦滥占林地问题严重，”因此，防止毁林压力仍然很大。毁林压力很大意味着毁林排放的温室气体量也将面临很大的压力，从而要求加大防止毁林的力度。

（二）我国造林再造林CDM项目实施空间有限

为了帮助附件I国家实现《京都议定书》第3条规定的减排目标，《京都议定书》规定了三种灵活机制，其中第12条规定的CDM是发展中国家能参与减排的唯一机制。CDM不仅被认为是一种灵活机制，更被认为是一种“双赢”机制。对发达国家而言，其通过CDM项目可以低成本实现承诺的限排或减排量；发展中国家通过CDM项目可以获得一定资金和技术援助。CDM可以在《京都议定书》规定的5个领域开展，林业就是其中的一个，不过仅限于造林和再造林。因此，我国《清洁发展机制项目运行管理办法》第4条将在我国开展清洁发展机制项目的重点领域定为以提高能源效率、开发利用新能源和可再生能源以及回收利用甲烷和煤层气为主，在第24条提到的是造林和再造林。

我国目前成功登记注册的林业CDM有2个。第一个是我国广西与世界银行生物碳基金合作开展的林业项目，这也是全球第一个CDM再造林碳汇项目。第二个是东北部内蒙古敖汉旗防治荒漠化青年造林项目，是由外方承担部分投入在我国造林的第一个“碳汇”造林项目。同所有的CDM一样，所有的林业CDM项目必须满足《京都议定书》第12条规定的条件，其中重要的一个便是必须在产生“核证的减排量”时实现可持续发展。我国《清洁发展机制项目运行管理办法》第6条也明确规定，“开展清洁发展机制项目应符合中国的法律法规和可持续发展战略、政策……”但林业CDM在实施中存在所有的CDM都存在的问题：如关于CDM项目的环境整体性、额外性问题等。

不仅如此，CDM只是一个基于发达国家和发展中国家划分基础上的临时机制，其2012年的命运如何尚不得而知。发达国家纠正要求发展中国家对于排放削减负有最强烈的经济义务；欧盟、日本和澳大利亚就位于认为希望富裕集团几乎从20年前仍然继续起带头作用是不公平的这些国家行列。2010年4月27日，澳大利亚总理就宣布，澳大利亚政府决定推迟到《京都议定书》目前承诺期届满以及只有当其他包括美国、中国和印度在内的主要经济体的行动更加明朗时，才实施《碳污染削减方案》美国更是如此。美国就一直批评，议定书没有将义务延伸到包括主要的排放者如中国在内的发展中国家；并认为，中国最迟于2020年将超过美国成为温室气体最大的排放国。美国还认为，根据框架公约的“共同但有区别的责任原则”，第一个承诺期有必要只给附件I缔约方施加义务，以便为主要的发展中国家在以后的义务期间采纳排放限制奠定基础，第二承诺期就不应再适用该原则。在这种情况下，我国需要通过其他的途径参与国际碳市场。

（三）我国造林再造林面临土地数量和质量问题

我国实施造林和再造林CDM项目除了面临上述一般的问题外，从土地角度看面临突出的问题：

第一，造林和再造林可能危及粮食安全

与期望相比，CDM中的造林和再造林可能在更为有限的面积中才可能实现。土地面积中用于耕地、林地、草地的面积是有限的。因此，CDM中的植树所需的土地，只能从其他土地中获得，尤其是从现行用于耕作的“边际”土地中获取，这对粮食生产和粮食安全将产生严重影响。如2007年，国务院《关于完善退耕还林政策的通知》就指出，为确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩，原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。

第二，我国一系列生态建设的推进使得造林和再造林所需土地来源有限

为了保护环境实现生态安全，我国于上个世纪90年代推行了一系列生态建设政策和措施。这些政策和措施尤其是腿更换林、防沙治沙的推进，使得适宜造林和再造林的土地越来越少。这突出表现在两个方面：退耕还林政策和防治治沙政策。

我国自1998年大规模实施退耕还林政策，并且取得了相当成效。实施实施了多年的退耕还林政策使得能造林的土地越来越少已是不争的事实。为了恢复植被，我国对沙化土地进行了治理，开展沙化土地封禁保护区建设。对地质时期形成的沙漠、沙地和戈壁，实行全面的封禁；对沙漠周边，人为破坏严重，沙化扩展加剧，当前暂不具备治理条件的沙化土地划定为若干个沙化土地封禁保护区，保护和促进林草植被的自然恢复；将目前不具备治理条件和具有特殊生态保护价值且相对集中连片的沙化土地划为若干封禁保护区，实行严格的封禁保护。这些生态建设措施使得这些“边际性”土地无法成为造林和再造林的土地。因此，通过造林和再造林增加森林碳汇的潜力是有限的。

第三，造林和再造林所需的宜林地质量存在问题

造林和再造林所需的土地，从土地的自然属性看，必须是宜林地，即具备水文、地理、气候等条件，适宜植树的土地。但我国现有的可供植树造林的土地质量却很差。2007年《应对气候变化国家方案》就指出，“现有可供植树造林的土地多集中在荒漠化、石漠化以及自然条件较差的地区，给植树造林和生态恢复带来巨大的挑战。”2010年公布的我国第七次全国森林资源清查结果也指出，“营造林难度越来越大。我国现有宜林地质量好的仅占13%，质量差的占52%；全国宜林地60%分布在内蒙古和西北地区。今后全国森林覆盖率每提高1个百分点，需要付出更大的代价。”

（四）退耕还林等林业政策和措施的实施使得我国森林进入注重保护的阶段

自1999年，四川、陕西、甘肃3省率先开展了退耕还林试点，由此揭开了我国退耕还林的序幕。2002年工程全面启动，范围涉及全国25个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团。退耕还林包括退耕地还林、还草、还湖和相应的宜林荒山荒地造林。根据国务院《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发[2002]10号），“凡是水土流失严重和粮食产量低而不稳的坡耕地和沙化耕地，应按国家批准的规划实施退耕还林。”

为此，2005年我国得出结论：我国林业经过以六大林业重点工程为载体，以实施生态建设为主的林业发展战略为核心，生态建设状况由“治理大于破坏阶段”’进入“治理与破坏相持”阶段。下面这些数据说明我国生态建设已经取得了一定成效。2009年全国共安排造林计划8220万亩（其中包括2008年四季度新增投资中安排的造林任务3820万亩），比2008年增长13.99%；据电快报统计，全年完成造林面积8827.35万亩，比2008年增长9.92%，其中人工造林5838.28万亩、飞播造林343. 51万亩、新封山育林2645.56万亩，分别占全年计划任务的121.0%、102.4%和86.5%。林业重点工程完成造林6708.20万亩，占全部造林面积的75.99%。另外，还完成中幼龄林抚育面积11970万亩。

退耕还林政策的实施使得我国森林已经由植树造林进入注重管理和防止毁林的阶段。如2007年，国务院《关于完善退耕还林政策的通知》指出，“继续安排荒山造林计划……在安排荒山造林任务的同时，地方政府要负责安排好补植补造、抚育管理、病虫害防治和工程管理等工作，并安排相应经费”；“确保退耕还林成果切实得到巩固。加强林木后期管护，搞好补植补造，提高造林成活率和保存率，杜绝砍树复耕现象发生。”国家林业局《做好2010年退耕还林工作通知》指出，“要巩固退耕还林成果，在重点生态脆弱区和重要生态区位，结合扶贫开发和库区移民，适当增加安排退耕还林。”

四、防止毁林增强森林碳汇的完善措施

（一）严格保护各种类型的森林保护区域

2003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》指出了造林和森林保存之间的关系：“通过管好现有林，扩大新造林，抓好退耕还林，优化林业结构，增加森林资源，增强森林生态系统的整体功能。”

为了保护森林，通常通过设立各种类型的保护区来实现，这些不同类型的保护地包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、自然遗迹地以及国家级公益林等。《气候变化初始国家信息通报》就曾指出，通过“建立自然保护区、森林公园和天然林保护区等”控制和制止毁林，保护现存森林。我国目前已经建立了不少森林类型自然保护区。根据2008年11月环境保护部发布的信息，截至2007年底，我国已有1314个森林自然保护区，面积为3372.76万公顷。关于森林类型自然保护区在全国森林面积中的比例，因没有同时期的森林面积数据，只能利用较近时间段的森林面积数据，进行考察。第七次全国森林资源清查结果显示，除港、澳、台地区外，全国林地面积3.04亿公顷，森林面积1.95亿公顷。这样，我国森林自然保护区约占全国森林面积的17.45%。截至2009年底，全国共建立森林公园2458处，总经营面积1652.5万公顷。其中，国家级森林公园730处，国家级森林旅游区1处，经营面积1151.93万公顷；省级森林公园1073处，面积402.08万公顷。

对上述森林保护区，我国分别通过了《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》、《森林公园管理办法》，还加入了《保护世界文化和自然遗产公约》。根据《森林法》第31条，严禁采伐自然保护区的林木；对于防护林、国防林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐。

除了采伐方式严格禁止或限制外，对于在保护区域内的开垦、开山、采石等毁林行为除了法律、行政法规另有规定除外，都实行限制或禁止。如《自然保护区条例》第26条就规定禁止在自然保护区内进行砍伐、开垦、烧荒、开矿、采石等破坏林地的行为。《风景名胜区条例》第26条也规定，在风景名胜区内禁止进行开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动。

总之，这些位于保护区内的森林，由于受各种保护区法律法规的保护，能有效地防止毁林现象的发生。因此，我国目前面临的主要问题是加强上述各种类型森林保护区域法律、政策的实施，将保护森林区域的措施落实到位，在这些保护区域内的毁林行为自然就被制止住了。

（二）对林地用途实施严格的管制

林地是森林资源之基础，对林地实行严格保护是防止毁林的重要保障。我国已经建立了林地严格保护的规定，只是都停留了政策层面。如国务院早在1998颁布的《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》就强调，“把林地放在与耕地同等重要的位置”，像《土地管理法》为了保护耕地实行耕地总量动态平衡制度那样，对现有林地“实行总量控制制度”，“林地只能增加，不能减少”。该通知还强调，“把制止毁林开垦、保护林地列入政府重要议事日程” ；未经批准擅自占用林地，或未批先用的，“追究直接责任人员和负有领导责任人员的责任。”2010年，国家林业局在《第七次全国森林资源清查结果》也强调，“实行严格的林地保护制度，保障林业发展空间。坚持把林地放在与耕地同等重要的位置严加保护，建立基本林地保护制度。” 因此，需要从法律的层面保障林地的地位，并实行同耕地同样的保护制度。这些基本林地保护制度的适用范围，除了上述按照法律划定的各种类型的森林保护区域外，还应包括森林碳汇价值较大的林地在内。

（三）完善森林生态效益补偿基金，将森林固碳功能纳入补偿的范围

包括调节气候在内的森林生态效益为我国森林立法的目的所肯定，并通过森林生态效益基金加以实现。1998年修改后的《森林法》第8条要求建立森林生态效益补偿基金。2001年，国家林业局通过了《公益林认定办法（暂行）》（林策发[2001]88号），区划界定了公益林，并开始了中央森林生态效益补助资金试点。但根据2009年修订后的《国家级公益林区划界定办法》第2条，国家级公益林是“以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的重点防护林和特种用途林”，确定了国家级公益林的八大类区划范围和三个保护等级，还明确提出，“国家根据生态建设和国民经济发展需要，科学确定国家级公益林的规模和布局。国家级公益林稳定在全国林地总面积的30-40%。”

对于这些国家级公益林，其保护方式除了严格的采伐方式等管制措施外，激励措施更为重要。我国目前保护这些国家级公益林的激励措施是通过森林生态效益补偿基金实现的。但在目前已经实施的森林生态效益补偿制度中，森林固碳生态功能并没有纳入考虑的范围。这与目前森林立法将消除气候变化作为附带目的是分不开的。 

因此，应完善目前的森林生态效益补偿制度，将森林固碳生态功能纳入补偿的范围；通过国际碳汇市场，评估森林固碳生态功能的价值，并将该价值作为补偿的参考和依据。

（四）通过自愿保护协议对私人所有的森林碳汇予以保护 

毫无疑问，森林固碳生态功能，同森林其他生态功能一样，是市场不能反映和实现的生态效益，在国家法律和政策没有规定私人强制性的义务的情况下，必须对私人提供森林固碳的行为给予肯定，给予激励。因为经过集体林权改革，我国个体经营森林的面积比例明显上升。“有林地中个体经营的面积比例上升11.39个百分点，达到32.08%。个体经营的人工林、未成林造林地分别占全国的59.21%和68.51%。作为经营主体的农户已经成为我国林业建设的骨干力量。”

尽管我国森林数量以及林地面积中有关国有、集体所有和私人所有的比例并不清楚，有一点是肯定的，对于国家之外的森林所有者而言，其出于应对气候变化这种非市场化的的目的保护森林，除了上述的一般管制方法外，如砍伐方式、砍伐后的更新造林义务，对可能破坏森林资源的行为实施管制，还可以通过激励的方法实现。激励的方法除了上面论述的通过森林生态效益补偿基金这种方式外，还可以通过自愿保护协议实现。

通过自愿保护协议实现私人所有森林的碳汇价值，目前已经有一定的经验可资借鉴。我国在实施森林生态效益补偿制度中，从权属角度看，我国国家级公益林中有不少属于私人所有（包括集体所有），因此，为了保护这些权利人的利益，国家在区划界定非国有的国家级公益林时，要“征得林权权利人的同意，并与林权权利人签订管护协议”。 《国家级公益林区划界定办法》第12条对此予以了明确。这是可资借鉴的第一个方面。可资借鉴的第二个方面，是对非国家所有的国家级公益林相对较高的补偿标准。目前，中央财政补偿基金依据国家级公益林权属实行不同的补偿标准。国有的国家级公益林平均补偿标准为每年每亩5元；集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩10元。 

因此，为了防止私人毁坏其所有的森林行为，同样可以自愿保护协议予以实现。对于那些想保护森林的碳汇价值，可以参考国家级公益林的做法，由森林权利人同地方政府进行协商，就有关森林权利人保护森林和防止毁林的义务和地方政府给予补偿的标准达成协议，实现对森林碳汇功能的保护。补偿标准可以依据国际碳汇市场的标准作为参考，并且可以适当高于国际碳汇市场价格。

Perfecting the Measures on Prevention of Deforestation to Combat the Climate Change

TANG Shuang’e

Abstract: Deforestation was excluded from qualified CDM by the Kyoto Protocol and Marrakech Accords for a number of reasons, including concerns over baseline, leakage, and permanence. As a result, that prevention of deforestation can contribute the realization of sustainable development in developing countries was neglected. Decreasing the deforestation in developing countries becomes an important topic surrounding the international post-2012 climate change negotiation. The deforestation is still some serious in China. But all the regulations on deforestation didn’t have the carbon-sequestration as their main purposes until the issue of China’s Initial National Communication on Climate Change in 2004. Deforestation contributes to the emission of GHGs in some high degree. As a temporary mechanism, there are controversies such as the environmental integrity and additionality about CDM. The continuous enforcement of CDM faces the challenges of land quantity and quality. The implementations of the policies and measures on conversion of cultivated land into forests promote China into a phase which emphasizes protection of forest. All these provide opportunities for China to enhance carbon sinks by prevention of deforestation. So, all types of forest protected areas should be strictly conversed and protected; stringent regulation should be enforced for woodlands; the function of carbon sequestration of forest should be compensated in the Forestry Ecological Function Compensation Fund; the carbon sinks owned by private persons can be compensated through voluntary covenant.

Key words: Climate Change; Deforestation; Carbon Sink; Public Welfare Forest