浅议森林碳汇的性质及其森林法律制度的协调

刘翰聪 （昆明理工大学法学院，昆明 650224）

摘要：森林碳汇是气候变化背景下提出的概念，正日益受到国内外学者的关注。文章简要探讨了森林碳汇的自然性质和经济性质，并对森林碳汇与森林法律制度的协调问题进行了尝试性的讨论。

关键词：森林碳汇    森林法    协调

一、问题的提出

自上世纪末以来，气候变暖问题引起了国际社会的广泛关注。1992年，联合国环境与发展会议发表了《联合国气候变化框架公约》，公约确定二氧化碳的排放是全球气候变暖的重要因素，并要求各国为控制全球气候变暖分别承担义务。1997 年《京都议定书》规定了三种机制，即排放贸易机制（ET）、联合履约机制（JI）和清洁发展机制（CDM），允许附件1国家以有效的方式通过交易转让或者境外合作的方式获得温室气体排放权。其中，清洁发展机制（CDM）规定可以通过实施有关土地利用、土地利用变化和林业（简称LULUCF）等方面的项目，增加陆地生态系统的吸收汇，这些项目产生实质性的温室气体减排量，用来实现附件1国家在《京都议定书》中承诺的减排目标。2001年在德国波恩召开的COP6续会和此后召开的COP7上，分别达成了《波恩政治协定》和《吗拉喀什协定》，同意将毁林、造林和再造林活动引发的温室气体源的排放和汇的清除方面的净变化纳入附件2国家排放量的计算，其中，造林和再造林碳汇项目将作为第一承诺期唯一合格的CDM林业碳汇项目。[1]目前，碳汇交易的国际市场亦已初步形成，国内的森林碳汇基金项目也已经在多个地方展开。森林碳汇问题成为了国内外学者研究的重要课题。目前，国内对森林碳汇的研究主要集中于清洁发展机制下对碳汇项目有关问题的认识、造林和再造林碳汇项目的相关规则及政策选择、优先发展区域选择、管理现状、评价指标体系以及气候变化与中国林业碳汇政策研究等方面。[2]笔者认为，森林碳汇的建设、管理和运行离不开法律的引导，因而对森林碳汇的性质以及其与相关森林法律制度的协调方面进了的粗浅探讨。

二、森林碳汇的性质

（一）森林碳汇的自然性质

森林碳汇是森林的生态功能。森林是陆地生态系统的主体，是最大的碳库，约有90%的陆地有机碳储存在森林生态系统中。在全球碳循环中，森林通过光合作用吸收二氧化碳放出氧气，把大气中的二氧化碳以生物量的形式固定在植被中，此为森林的碳汇功能。森林通过呼吸氧气放出二氧化碳，此为森林的碳源作用。由于森林吸收的二氧化碳较放出的二氧化碳多，故能在一定时期内稳定乃至降低大气中的二氧化碳浓度，从而缓解气候变暖的趋势。

因为森林兼有碳汇和碳源的作用，所以森林碳汇具有不稳定性。植树造林，对森林做好保育工作，将有利于发挥森林的碳汇功能。森林采伐、毁林开荒，特别是焚毁式的毁林，那么森林碳汇过程将发生逆转，即成为碳源从而使二氧化碳重新释放到大气中。故而进行妥当的森林建设，通过各种途径积极发挥森林的碳汇功能有巨大意义。

（二）森林碳汇的经济二重性

因为碳汇是森林的生态功能，而大气又属于公共物品，所以任何森林发挥碳汇功能从而提高周围的空气质量后，森林的所有人或经营人均不能迫使其周围的受益个人缴纳费用，同时，其周围的任何人的享用也不会对其他人造成影响，从这个意义上说，森林碳汇具有公益性——即非排他性和非竞争性。

但是，对于清洁发展机制（CDM）下森林碳汇项目的碳汇而言，其具有私权性。譬如造林和再造林碳汇项目，森林所有人或经营者通过进行植树造林，取得相关机构的认证核准后，该森林的森林碳汇为所有人或者经营者独自享有，可以投放碳汇交易市场进行交易，即成为商品。故任何森林一旦纳入清洁发展（CDM）项目，任何人均不能对此森林任意采伐，由交易所得的利益亦不由其他人均沾共享，仅属于森林碳汇项目的所有人，故而属于私权。

森林碳汇兼具的自然性质和经济二重性质决定了森林碳汇问题研究的两大任务，一是研究如何妥当的森林建设，如有效的植树造林和森林保育，发挥森林碳汇的自然功能；二是研究完善碳汇计量方法以及碳汇交易制度，利用市场手段使森林碳汇功能最大化。

三、森林法律制度与森林碳汇的协调

（一）森林分类制度与森林碳汇的协调

依据我国现行《森林法》第4条的规定，我国的森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五种。其中，以公益为目的防护林和特种用途林属于公益林。以商业经营为目的用材林、经济林和薪炭林属于商业林。按照公益林或商业林的这种分类，诸多学者建议“对森林资源实行分类管理，即公益林严格禁伐;经济林完全放开，按照市场规律来处理，给予物权人真正的意思自治，废除采伐限额，流转限额等等。充分利用市场经济杠杆”。[3]

与涵养水源、保持水土等森林生态功能一样，公益林在碳汇方面表现的公益性亦是不言而喻的。故而从森林碳汇的角度，当符合清洁发展（CDM）机制的公益林纳入森林碳汇项目后——此类森林姑且称之为“碳汇公益林”，“碳汇公益林”之“公益林”称谓当之无愧。

正如前文所述，无论是公益林还是商业林，其均具有吸收固定二氧化碳释放氧气的碳汇功能，即商业林亦具有公益性。特别是一片森林被划分为商业林后，所有权人或者经营者依据清洁发展(CDM)项目的要求参与了森林碳汇项目——此类森林（姑且）称之为“碳汇商品林”，此时，“碳汇商品林”究竟能否因此转变成公益林而按照公益林相关制度加以制约？即森林分类制度对于纳入清洁发展（CDM）项目的碳汇森林如何对待？

笔者认为，森林碳汇的公益性自然无可辩驳，但是，当某一被划分为商业林的森林纳入清洁发展（CDM）机制项目后，由于商业林本身可以由物权人实现意思自治，且其公共外部性亦由项目对方以货币的形式弥补，故其公益性在法律层面上应该淡化，而应把其强调为商品，即强调其私权性。

（二）森林采伐限额制度与森林碳汇的协调

森林采伐限额是上级主管部门依据法定程序和方法制定的，经国家行政主管部门批准的，具有法律效力的特定行政区域或经营单位每年以各种方式采伐消耗的森林资源蓄积最大限额，是国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标。世界各国通常会对森林采伐实行必要的限制。我国《森林法》亦然，依据第29条规定，“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准”。第30条规定，“国家制定统一的年度木材生产计划，年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额，计划管理的范围由国务院规定。”

然而，现行森林采伐限额制度面临诸多弊端，学者针对此积极提出改革和完善的设想。综而述之，改革采伐限额制度的观点有三种: 第一种观点认为应当取消采伐限额制度；第二种观点认为应当将采伐限额制度仅限定在国有林区；第三种观点认为应当在实行森林分类经营及建立生态效益补偿机制的基础上坚持并改革森林采伐限额制度这一观点的总体思路是，在坚持限额采伐和凭证采伐的前提下，将森林资源区分为公益林和商品林两大类，分别采取不同的采伐限额制度，对公益林实行禁伐、限伐措施，对商品林的采伐政策予以放宽，在法定的采伐限额内确保人工用材林、私有林的采伐要求。[4]笔者赞同这一思路。在这种采伐限额制度下，“碳汇公益林”属于公益林的范畴实行禁伐、限伐措施；“碳汇商品林”的采伐限额的设置应与项目要求的碳汇计量标准相关。对碳汇项目的森林，制定限伐额度的单位不应是国有林业企业事业单位、农场、厂矿或者县，而应由全国森林碳汇项目管理机构根据核准认证项目的中介机构作出的报告报国务院批准。

（三）林权制度与森林碳汇的协调

根据清洁发展（CDM）机制，森林碳汇项目的森林须达到以下几个要求：一是具有明晰的产权，包括明确的产权归属期限、详尽的产权登记程序和手续等；二是造林地点必须是1990年以来的无林地，面积在2000公顷以上；三是必须以市场为手段；四是必须得到政府的承诺和保障。根据这一规则，只有产权明晰，面积足够的森林才能符合森林碳汇项目的要求。按照现行森林法的林权制度，分为国家、集体和个人的森林资源所有权、使用权和林地承包经营权。国家或者个人所有的森林在产权明晰问题上自无问题——国家或者个人作为权利主体。在面积要求上，一般而言国家所有的森林面积也比较容易达到要求，而个人所有的森林面积一般很小，难以达到要求。至于集体的森林，名义上属于农民集体的每个成员共有，即“农民集体所有”，但权利执行者一般均为村委会，容易产生行政干预。并且集体林的面积一般也难以达到2000公顷的要求。

所谓对症下药，对于产权不明晰的问题，必须予以划分明晰；对于面积不达标的问题，则可以通过流转集中的手段达到目标。然而林权的流转的前提依然是需要明晰产权。故笔者认为，对于参与森林碳汇项目的集体林，必须明确所有权主体代表，完善林权的委托——代理关系。有文章指出，可以结合森林碳汇项目应建立一个纯经济组织—碳汇合作协会；代表“农民集体”行使所有者的权利。[5]

（四）森林生态补偿基金制度与森林碳汇的协调

我国现行《森林法》第8条第6款规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”但是从目前来看，森林生态补偿基金依然不足，森林的生态功能未能得到有效的发挥。一般而言，森林生态补偿基金的来源，基本上有两条途径，一为财政为此项资金增加预算拨款;二为按森林生态效益服务为民，取之于民的原则，向纳税人和直接受益人征收。[6]而森林碳汇项目是一种以交易为表现形式的新颖的补偿机制，这种形式一方面可以有效的扩大森林生态基金的来源，另一方面还可以为排污权交易制度的推进提供新思路。排污权交易很早就开始试点，但一直没有大规模铺开，主要是其市场环境尚不完善，而相对成熟的碳汇市场机制可为其提供思路。[7]

结语

森林碳汇作为一个人类新阐释的事物，正在随着人们对气候变化问题的密切关注而蓬勃发展。在当今后京都时代的背景下，必须加强对森林碳汇问题的研究，考虑相关法律的协调问题，完善其交易制度，建立有效的的交易市场，积极参与全球碳交易，从而最大限度地发挥森林的生态功能。

参考文献：

[1] 李怒云,宋维明. 气候变化与中国林业碳汇政策研究综述.[J] 林业经济,2006(5):61

[2] 吕景辉,任天忠,闫德仁. 国内森林碳汇研究概述.[J] 内蒙古林业科技,2008,34(2):44

[3] 徐平. 森林资源物权的双重性与公共权力的介入[J] 政法论坛,2008(1:133)

[4] 孟庆峰. 森林采伐限额制度面临的问题[J] 黑龙江生态工程职业学院学报,2009,22(2):85

[5] 金巍. 我国集体林林地产权制度建设的研究——兼论森林碳汇项目下林地产权制度建设[D]. 西南林学院,2007:46

[6] 王宏巍. 中俄森林资源法律制度比较研究[D]. 东北林业大学,2005:26

[7] 邹丽梅,王跃先. 中国林业碳汇交易法律制度的构建[J]. 安徽农业科学, 2010,38(5):2647

The nature of Forest carbon and its coordinated with the Forest Act

LIU Hancong

Abstract: Forest carbon is the concept which under the climatic change background proposed, is receiving the domestic and foreign scholar's attention increasingly. This article has discussed the natural nature and the economical nature briefly of the forest carbon, and has discussed the question of Forest carbon with the forest act’s coordinated. 

Key words: Forest carbon; Forest Act; coordinated

作者简介：

刘翰聪，男，昆明理工大学法学院环境与资源保护法专业08级研究生。