低碳经济与我国林业法律制度的协调

龙健梅  李花蕾 （昆明理工大学法学院，昆明 650224）

摘要：本文从林业在低碳经济中的作用入手，探讨了林业在应对气候变化中的地位和潜力，并针对我国林业法律制度的现状，提出了几点建议，旨在为进一步研究低碳经济下林业法律制度的发展提供有益参考。

关键词：低碳经济    林业法律制度    碳汇

一、发展低碳经济是中国的必然选择

（一）国际大环境的推动

伴随人类社会的快速发展，工业化生产与城市化建设过程中化石燃料的过度消耗，不仅仅带来资源短缺等资源环境问题，还导致全球气候变暖。而全球变暖既危害自然生态系统的平衡，又严重影响人类社会的生存与发展。《京都议定书》将于2012年到期，2012年以后人类社会将以何种方式应对气候变化问题已成为当前的一个焦点问题。2009年12月7日至18日，世界各国领导人齐聚丹麦首都哥本哈根，商讨《京都议定书》第一个承诺期（2008年～2012年）结束后，全球应对气候变化的道路何去何从，为后京都时代定下行动的基调。目前，气候变化以及国际气候制度正逐渐发展成为影响国际国内当前和未来发展的重大问题。全球变暖引起了国际社会的极度关注和对现有经济发展模式的反思，正是在这样的背景下提出的低碳经济渐渐地受到政府组织的广泛关注和青睐。首先，作为《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》的缔约方，中国一向致力于推动公约和议定书的实施，认真履行相关义务。中国需要在应对气候变化的国际舆论中掌握主动，树立自身负责任大国的形象。在更好地整合发展中国家利益的前提之下，中国应当适时表达承担更大国际责任的意愿。从立法方面看，为迎接后京都时代的到来，我国应尽快建立完善的应对气候变化的立法体系，使之与国家现行的能源、节能、环境保护立法有机结合，协调一致，形成促进我国低碳经济发展的法律体系。

（二）我国国情的需要

首先，我国温室气体排放总量已居世界第二位。尽管《京都议定书》中没有规定包括中国在内的发展中国家在2012年前的具体减排量，但是作为一个负责任的大国必须承担的国际义务，我国正面临着巨大的减排压力。其次，能源安全是国家经济安全和社会安全的重要方面，它直接影响到国家安全、可持续发展及社会稳定。我国能源总量较为丰富，但由于人口规模庞大，人均能源可采储量远低于世界平均水平，2000年人均石油开采储量只有2.6t，人均天然气可采储量只有1074m³，人均煤炭可采储量90t，分别为世界平均值的11.1%、4.3%和55.4。再次，自然资源超常利用，生态环境恶化。近年来，我国经济呈高速增长态势，资源消耗增长迅速，生态环境破坏严重，资源安全问题已经成为制约我国经济发展的一大瓶颈；淡水供应趋于紧张，水源危机来临，许多地区淡水供给不足，已成为经济增长和粮食生产的重大障碍；耕地面积持续减少，逐渐逼近18亿亩的耕地面积警戒线；2007年太湖、巢湖和玄武湖等内湖出现大面积蓝藻聚集，严重威胁当地城市用水；沿海滩涂、湿地生态破坏加剧，海域和流域污染仍未好转。资源的超常利用，生态环境的恶化，严重威胁我国经济的可持续发展。 因此，发展低碳经济，是我国的严峻环境形势所迫切需求的。

二．林业在促进低碳经济发展中的重要作用

（一）林业在低碳经济中的作用

森林作为主要的碳汇，它的保护与发展需要得到更多的重视。森林是陆地生态系统的主体，林木通过光合作用，将排放到空气中的二氧化碳吸收后以生物能量的形式固定下来，这就是森林的碳汇作用，它在减缓气候变化中发挥着重要作用。林业是当前或者未来长时间以内，在经济、科技上都具有很大可行性的减缓气候变化的重要领域，而且其总体减缓气候变化的的成本很低。用林业减缓气候变化的措施，本身还可以同适应气候变化、促进社会的可持续发展形成协同效应，带来多种经济效益。此外，林业领域的减缓气候变化措施还有助于使利害关系人参与到该行动中，特别对于不发达国家，控制人口数量、植树造林是现阶段有效应对气候变化，提高自身适应能力的重要手段。

（二）我国林业在促进低碳经济中的潜力

《京都议定书》鼓励各国通过绿化、造林来抵消工业源的二氧化碳排放。据估计，全球植被固碳总量约为4660亿t碳 (1t碳相当于3.67t二氧化碳)，1m³深范围内的土壤含碳量为20110亿t碳，两者合计近25000亿t碳。而大气中现有碳含量约为7600亿t碳，约为陆地生态系统碳总量的30％。在各类植被类型中，森林的储碳量约占整个植被总储碳量的4/5。因此，森林被公认为最有效的固碳方式。科学研究表明，林木每生长1m³，平均吸收1.83t二氧化碳，放出1.62t氧气。

我国政府多年来重视森林植被恢复和保护，使我国成为全球人工林面积最多的国家。这实际上就是发展林业，降低二氧化碳的举措。中国多年来大规模植树造林不仅提高了森里的蓄积量，也吸收固定了大量的二氧化碳。据专家估算：1980-2005年，我国通过持续不断地开展植树造林和森林管理活动，累计净吸收二氧化碳46.8亿t，通过控制毁林，减少排放二氧化碳4.3亿t，两项合计51.1亿t，对减缓全球气候变暖做出了重要贡献。我国森林面积我国在2007年发布的《应对气候变化国家方案》中已将林业作为减缓气候变化的重要措施之一。

三、我国现行林业法律制度的现状

我国的林业法律制度在我国建立社会主义市场经济和依法行政、依法治林过程中发挥着不可替代的作用，特别是为林业的发展起着制度保障作用，为林业健康、稳定、快速地发展作出了应有的贡献，取得了很大的成绩。但是，现行林业法律制度也存在着不完善的地方，特别是与实施可持续发展战略，使林业在低碳经济中发挥应有的作用还相去甚远。

目前，林业立法还没有形成与现代林业发展相适应的林业法律体系，还不能完全保障实施可持续发展战略和发展低碳经济的需要。问题主要有：

第一，林业立法存在“空白”。为适应实施可持续发展战略和林业跨越式发展的需要，国家已经对林业建设中实施的各项工程整合为六大工程。林业立法工作也要以这六大工程为中心，进一步建立健全有关法律、法规，以适应六大工程建设的需要。现行林业法律、法规虽然在这些方面有一些原则的规定，但是在法律制度和内容的规定上还不具体、系统，开展这些工作还存在无法可依的现象。特别是在天然林保护和自然保护区建设工程中的湿地保护等方面，迫切需要通过立法来规范政府及其行政主管部门和当事人的行为，以解决在实际工作中存在的规划与设计、建设与管护问题，种苗生产与供应问题和保障措施与监督管理问题等。这就需要在工程实施的过程中进一步调查研究，及时总结经验，并在立法工作中适时制定新的规范，消除立法 “空白”，完善现行林业法律制度，以适应低碳经济的发展。

第二，林业立法的修改工作相对滞后。林业立法与民事、刑事立法的一个明显区别，就是要不断根据资源变化和社会经济发展的需要对法律适时进行修改完善，以适应变化了的情况，一般情况下修改变动的频率要明显高于民事和刑事立法。但实际工作中林业立法的修改工作还不适应林业跨越式发展的需要，也与健全林业法制的要求有一定的距离。例如，为了解决森林资源开发利用中所产生的资源浪费、环境污染和生态破坏等问题，以促进森林资源的合理配置和环境有效保护，《中华人民共和国森林法》( 以下简称《森林法》) 的修改需要制度创新，以适应我国低碳经济建设、林业发展和生态建设的需要。还有《野生动物保护法》自实施以来，法律实施的条件发生了很大的变化，但一直没有进行过修改。如现行的因保护国家或者地方重点保护野生动物受到损失的补偿制度，在实践中难以发挥激励人们保护野生动物的积极性，有些制度甚至制约了林业的发展。

第三，林业立法周期过长。在林业立法过程中，由于受相关利益的制约和某些管理体制的限制，在一些具体法律的起草或者在某些具体法律制度的设立上，各部门或者各单位互不相让，层层讨论协商，往往难以达成一致意见或者达成一致意见要花费很长的时间，决策机关又迟迟不予决定，致使一部法规的制定时间过久，有的要达到十几年、甚至二十几年，与依法治国的要求极不协调。

第四，林业立法的配套制度不完善。我国是一个地域广阔的大国，为了适应全国各地的情况，中央立法往往规定得过于原则，如《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等，应当根据林业实际情况制定相应的配套法规或者规章，以保证这些法律的顺利实施。但实际工作中这些配套的法律制度或者措施很不完善，法律制度与配套措施也相互衔接不畅，致使法律制度的实施难以落到实处，影响了法律的实施效果，难以发挥法律应有的作用，法律执行起来没有力度，缺乏威慑力量。

四、林业法律制度与低碳经济协调的对策

（一）加强林业立法，及相关法律的修改

强化综合法律对林业的支持，加强林业专项立法。清理、修改国家综合法律条款不适应加速林业发展的部分，使之适应低碳经济的要求。在完善林业综合立法的基础上，强化林业专项立法，特别要突出对生态建设、生态安全和生态文明的立法，抓紧制定天然林保护、退耕还林、森林林木和林地使用权流转、林业建设资金使用管理、林业工程质量监管、林业重点工程建设等方面的专项法规，尽快建立现有法律的配套法规体系，确保林业各方面的工作都有法可依。

对于已经不适应我国可持续发展战略以及低碳经济发展的法律法规，应尽快修改。如树立新森林观是修改《森林法》基点，通过对《森林法》的修改，要从法律机制上保障林业的可持续发展，使林业满足生态可持续性、社会可持续性和经济可持续性等3个方面条件。有步骤、有阶段地推进部门规章、区域约束和国家立法，不仅能促进我国低碳经济事业走上法制化轨道，而且有利于从根本上推进全社会生态保护意识的提高。 

（二）进一步深化林业发展的经济政策研究，充分发挥林业固碳的潜在优势

从1992年《联合国气候变化框架公约》达成，到1997年《京都议定书》签汀，应该说在这5年期间，中国并没有提出自己的方案，包括《京都议定书》设置的清洁发展机制(CDM)、国际排放贸易(IET)等，基本上都属于发达国家主导。因此，很多学者认为，2008年11月上旬，由中国环境文化促进会和中国发展战略学研究会社会战略专业委员会联合发布的《中国碳平衡交易框架研究》报告具有重要的指导作用，首次提出了以“碳”这一可定量分析要素作为硬性指标，对经济活动加以监测、识别和调控，建议在中国以省级为单位推行“碳源一碳汇”交易制度。虽然很多学者认为此方案在实施上存在很大障碍，但也确实是中国在转型路上的一次有意义的探索。现阶段，进一步深化林业发展的经济和技术政策研究，充分发挥我国林业固碳的潜在优势，为我国参与国际市场竞争奠定坚实基础。例如，开展促进木材长久利用的产业政策研究，鼓励有关生产和研究单位，通过开发相关技术，扩大木材的应用领域，延长木材使用寿命，使林业固碳的作用延伸到人类社会的生产和生活中，扩大林业固碳的效应，推动林业生态效益、社会效益和经济效益的结合。

（三）进一步扩大森林面积并全面推进森林可持续经营管理

我国林业正处于新的增长期，有着广阔的发展空间，无论从增加森林数量，还是提高森林质量上，都具有很大的潜力。要继续积极开展植树造林，进一步扩大森林面积和资源总量，以促进林业在减缓气候变化中的作用。同时，要大力加强森林资源保护，强化对现有林的经营管理，提高森林资源质量，进一步增加林业的固碳能力。要把森林经营作为发展现代林业、建设生态文明、促进低碳经济发展的永恒主题。这是因为，我国现有林分70％左右为中幼林，大多数森林属于生物量较低的人工林和次生林。森林资源整体质量较低，平均蓄积量约为每公顷84m³，每公顷林分年均生长量约为3．55m³ ，不及发达国家1／4～1／3。因此，国家应加大科技、资金投入和政策扶持，以森林经营为主要抓手，全面落实《应对气候变化林业行动计划》确定的各项重点领域和主要行动，不断提高我国森林生态系统整体固碳功能，为低碳经济的发展做出贡献。

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On the Coordination  in China's Low-carbon Economy and Forestry legal system 

LONG Jian-mei    LI Hua-lei

(Kunming University of Science and Technology Law School, Kunming , Yunnan ,650224)

Abstract: In this paper, forestry's role in low-carbon economy, to discuss  the status and potential of the forestry in addressing climate change , and about the legal system for China's forestry situation, put forward some suggestions for further research aimed at providing a useful reference for the development of the Forestry legal system in low-carbon economy.

Key words: Low-carbon Economy; Forestry legal system; Carbon Sequestration

作者简介：

龙健梅（1984-），女，四川泸州人，昆明理工大学环保法专业硕士生。

李花蕾（1984-），女，河南新乡人，昆明理工大学环保法专业硕士生。