森林碳汇市场改革的法律思考

——以气候融资为视角

荆 珍 （东北林业大学文法学院，哈尔滨 150040）

摘要：构建“气候智能”型世界的关键是增加发展中国家的减排资金，填补气候融资缺口需要对现有的碳汇市场进行改革并开拓新的资金来源。本文从考察森林碳汇的国际法律规定入手，分析气候融资需要对森林碳汇市场进行改革，最后以气候融资为视角思考如何进行森林碳汇市场改革，为进一步研究应对全球气候变化问题提供参考。

关键词：森林碳汇    气候融资    碳税

2009年9月15日世界银行发布了《2010年世界发展报告：发展与气候变化》，该报告指出，发达国家在过去产生的温室气体排放中占大部分，他们必须行动起来塑造我们的气候未来。如果发达国家立即行动起来，建立一个“气候智能”型世界是可行的，虽然实现这个目标的成本高昂，但仍在力所能及的范围内。发展中国家将是产生未来温室气体排放增量的主体，因此构建 “气候智能”型世界的关键是增加发展中国家的减排资金。该报告第六章专门讨论了“开发资金渠道，满足减排、适应之需”。其主要观点有：“现有的低碳技术和先进手段可以显著降低能源消耗，节省资金。许多温室气体减排措施还对环境可持续性、公共卫生、能源安全和节约资金大有裨益。例如，防止滥砍滥伐有利于水土保持和保护生物多样性，同时森林还可以有效地发挥碳汇作用。”其结论是填补气候融资缺口需要对现有的碳汇市场进行改革并开拓新的资金来源（包括碳税），并且要想让发展中国家的经济增长和减贫工作在碳排放受限的世界中不受阻碍，必须实现国际间的财政资源转移和排放权的交易。[1]本文就从考察森林碳汇的国际法律规定入手，分析气候融资需要对森林碳汇市场进行改革，最后从气候融资的角度思考如何进行森林碳汇市场改革，为进一步研究应对全球气候变化问题提供参考。

一、森林碳汇的起源及国际法律规定

“碳汇”本是自然科学的专业术语，是指通过植物的光合作用，吸收大气中的二氧化碳，并以生物量的形式固定在植被和土壤中的过程，从而减少这种气体在大气中的浓度。以森林为核心的森林碳汇项目是国际多边控制温室气体排放进而控制全球气候变暖措施的载体之一。[2]

森林碳汇这一直接的市场价值，不仅在联合国气候变化专门委员会的报告中得到了明确认可，而且因为森林碳汇对减少温室气体、缓解气候变化具有重要作用而被引入到1997年达成的《联合国气候变化框架公约》缔约方所签署的《京都议定书》的框架中来，同时具备了社会经济属性。《京都议定书》是1992年达成的《联合国气候变化框架公约》的延伸，规定了工业化国家在第一个承诺期内（2008-2012年）应将其以二氧化碳为主的6种温室气体的排放总量至少比1990年（基准年）减少5.2%。为帮助工业化国家实现减排目标，《京都议定书》设定了排放权贸易（ET）、联合履约（JI）、清洁发展机制（CDM）三种履约机制，直接催生了国际碳汇交易市场，推动了国际碳汇贸易的发展。具体有以下法律规定：

1、《联合国气候变化框架公约》第二条规定了最终目标：根据本公约的各项有关规定，将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。第三条规定了各缔约方依据的公平原则、共同但有区别的责任原则、预防原则、可持续发展原则、各国合作共同发展原则等基本原则。

2、《联合国气候变化框架公约京都议定书》是根据《联合国气候变化框架公约》第二条所申明的最终目标，忆及《公约》的规定，在《公约》第三条的指导下，按照《公约》缔约方会议第一届会议在第 1/ CP.1 号决定中通过的“柏林授权”，而由缔约方达成的协议。第二条第1.2 款规定：保护和增强《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的汇和库，同时考虑到其依有关的国际环境协议做出的承诺；促进可持续森林管理做法、造林和重新造林。第三条规定了排放权贸易机制和具体的承诺。第四条规定了联合履约机制。第十二条专门规定了清洁发展机制。 

总之，世界范围内的碳汇交易是基于《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的规定，而由法律创设出来的一种拟制交易，它通过技术拟制和法律拟制，将一般意义上不能构成法律标的的气体环境容量资源导入拟制交易的环节，从而创设了一个无形物的交易市场。从法律上而言，碳汇等清洁发展机制项目的参与主体是《联合国气候变化框架公约》的缔约国，因而碳汇交易的主体是国家。《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》是国际社会应对气候变化采取具体措施的法律依据，被称为地球的一道“生命防线”。在《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的体制内，碳汇交易被囊括在清洁发展机制（CDM）之中，主要表现为造林和再造林项目。

碳汇项目的出现是法律制度对生态规律给予充分尊重的典型代表，它使得此前被长期忽视的森林等绿色资源系统的生态功能得以彰显和量化，从制度和技术上保障了资源生态价值的显性化和可交易化，在林业系统中开辟了运用市场机制进行多元价值发现和变通价值补偿的新路径，为各类森林资源经营主体创设了一种可持续发展理念的运营模式。[3]

二、气候融资需要改革森林碳汇市场

    现在气候变化威胁着所有国家，而发展中国家在这种威胁面前相比发达国家更脆弱，[4]气候变化问题亟待解决，但大部分发展中国家缺乏足够的资金和技术能力以应对日益严峻的气候风险，尤其是资金问题是制约推行“气候智能型”政策的瓶颈。当前的适应和减排资金还不到2030年年需资金的5%，气候融资缺口增大，清洁发展机制也存在缺陷，气候融资要求对森林碳汇市场进行改革，并努力开拓新的资金来源。

（一）气候融资缺口增大

气候融资为降低排放量和适应气候变化的行动提供了能兼顾公平、效能和效率的方法，但目前的融资水平远远低于预计的需求：发展中国家目前每年的气候融资为100亿美元，而到2030年时预计每年所需的适应资金为750亿美元，所需的减排资金为4000亿美元。由此可见，发展中国家的减排成本是逐年提高的，不仅如此，如果考虑在《京都议定书》框架下建立清洁发展机制的话，还会显著增加全球的减排成本。

目前有许多方式鼓励私营部门投资于减排，但涉及到发展中国家的最重要的市场机制一直是清洁发展机制，它已促成全球4000多个减排项目达成。通过清洁发展机制，发展中国家通过合作可以获得有利于可持续发展的先进技术和急需的资金；通过合作，发达国家可以大幅度降低其在国内实现减排所需的高昂费用；通过CDM项目实施，加快减缓全球气候变化的行动步伐。其他相似的机制，例如合作机制和自愿的碳市场，对一些特定的地区或林区也是重要的，但相比CDM而言市场较小。从2002年到2008年，据世界银行估算大约95亿美元的清洁投资得益于CDM项目。相比之下，政府在2002年到2007年之间对减排的资助大约19亿美元，在2002年到2008年之间对发展中国家的可持续能源投资总计大约80亿美元。国际金融机构也建立新的金融资助项目来支持低碳投资，整个投资直到2012年总计达19亿美元。目前减排资金的缺乏是显而易见的，社会捐助资金加上到2012年的CDM项目资金总计大约37亿美元或每年不足8亿美元。这远远低于发展中国家预计在2030年140亿美元至175亿美元的减排资金需求，甚至更低于预想的资金需求（265亿美元至565亿美元）。[5]

（二）清洁发展机制存在缺陷

尽管清洁发展机制在一定程度上能满足可观且可持续的融资需求，但仍存在缺陷，各方应该对它进行改革，扩大它的规模。首先，CDM项目长期的成功实践在于它有助于减少温室气体排放。为了不削减京都议定书下的环境效力，CDM项目的排放具有额外性，所谓额外性（additionality）是指CDM项目在计算核准减排额度时，不包括该项目自身运营中的减排量，仅以该项目额外的减排贡献为准。比如欧盟对此就有更严格要求——在水利资源丰富之地建立水电站这类最优选择，就不应该申请CDM项目注册。关于CDM项目的额外性问题一直争论激烈，欧洲环境市场研究所环境管理高级研究员马克（Marc Pallemaerts）就曾表示“一些国家始终对CDM机制的核心要求‘额外性’表示质疑。” [6]而且私营项目的额外性也很难论证，这就制约着CDM项目的发展。因此需要探索一种可替代的简单的方法来表示这个额外性，这样不仅可以避免 CDM项目运行的无效率，而且有助于增加这个制度的可信度。其次，创设CDM项目有两个目标：一是实现应对气候变化的全球减排，二是促进发展中国家的可持续发展。但CDM一直以来在减少排放成本方面比促进可持续发展方面更有效。第三，CDM项目的审核评估机构单一，通常只通过一个执行理事会，尤其是联合国CDM执行理事会的审核论证评估方法和项目内容。CDM项目的可信度主要是依靠它的执行框架和私营部门对这个机制提供机会的信心。许多人抱怨理事会的决定缺乏透明度和可信度，同时，CDM项目建筑也有一些缺陷，这些是CDM成功的牺牲品。所有这些都对CDM项目的继续发展造成了很大限制。第四，CDM项目分布不公平，75%的项目收入主要进入中国、印度等这些国家，相当多的低收入国家仅收到3%的碳收益，因此CDM项目分布范围有限。第五，CDM项目尚未推动发展中国家进入低碳发展道路。CDM项目的激励机制不足以促进发展中国家进行经济上的必要转变，没有经济转变，发展中国家的碳排放量还会继续增加。

三、森林碳汇市场改革的具体措施

    尽管发达国家对发展中国家负有“碳债务”，[7]但目前将巨额资金从发达国家直接转移到发展中国家（非洲除外）的想法已经变得不可行，比如美国正被螺旋式上升的债务和医疗改革弄得焦头烂额。即使相关各国就巨额转移达成协议，历史也告诉我们，资金不会轻易流动，宏伟的诺言是一回事，真金白银又是另外一回事。为了填补气候融资缺口，资金来源必须多样化，现存的机制必须进行改革来提高效率。

（一）开拓新的资金来源

1、设立国际合作碳税。建议设立一种国家管理的、全球适用的国际合作碳税，这种税的征税范围广泛，而且收入流动也相当安全。不像CDM项目，这种税应针对碳排放而不是碳减排，同时也不会强加给纳税人沉重的负担，而会有一种有益的纠正效果。主要缺点是国际合作碳税可能削弱统治政府的征税权，所以选择设立国际合作碳税来获得国际赞同可能是困难的。

2、设立国际运输排放税。随着国际贸易的发展，国际运输的碳排放量与日俱增，因此需要设立一种专门针对国际空运或海运碳排放的税种。国际运输的国际性可能使这种税被国家金融管理更可行，而且这种税基会足够大以致会有可观的收入。但是全球掌控这种税也是复杂的，尤其影响到像国际航运组织这样的实体手中的权力。所以设立这样一个税种在管理上的障碍也是可想而知的。

3、拍卖排放限额单位。在京都议定书下，各成员方的减排承诺被表述为排放限额单位（AAUs）——个国家被允许排放的二氧化碳数量。挪威最早提出一种改革方法，即留置出一个国家一部分AAUs数量进行拍卖，以此获得更高的报价，然后将此收入用作适应气候变化资金。

4、国内拍卖收入。利用拍卖收入有一个假设条件，即大多数发达国家不久会有相当完备的总量控制交易制度（cap-and-trade schemes），在这种机制下，大多数项目都是拍卖获得而不是无偿让出。因为这种机制正在运行或实际在发展中国家的考虑之中，所以这是一个可能选择的措施。但是利用拍卖收入也会像国际合作碳税一样影响到主权国家的统治权，同样地，执行起来也比较困难。

    上述每一项措施都有利有弊，重要的是选择的措施能提供安全的、稳定的和可预测的收入。因此笔者建议必须综合利用这些来资金来源，而不是采用单一的来源。

（二）必要的市场解决和其他政策工具

    随着越来越多的国家或地区探索排放权交易的激励措施，碳汇市场在分析和资金支持投资模式和生活方式的转变方面越来越重要。总量控制交易制度通过购买发展中国家的排放权，能为发展中国家的低碳投资提供资金。碳市场改革也能为有效解决气候变化问题提供必要的优惠。稳定气温需要全世界共同努力减排，在此基础上，碳会有一个世界定价，还会在所有国家被交易、征税和管制。一旦确定了一个有效的碳价格，市场力量会引导大多数消费和投资决定向低碳方向倾斜。二氧化碳的价值一向受全球政治风向影响，在各国减排目标确定之前，无人敢给“空气”标个好价钱。设定一个长期的、可预测的、确定的碳价格对有效减排还是必须的，但目前还不明确。一些活动，如风险性的研究或提高能源效率的改进活动都因市场或管理无效率而受阻碍。在发展中国家，林业和农业为减排和碳汇发挥着重要的作用，但由于社会经济问题变得非常复杂以至于不能单纯依靠市场机制，许多气候行动还需要充足的资金支持和政策干预——比如为了克服能源效率障碍、减少风险，需要深化国内资金和资本市场的改革和加速环境友好型技术的推广。

（三）增加碳市场的范围和效率

2012年之后京都议定书就失效了，各国减排政策的不确定性影响着碳排放市场，这也是今天碳市场最大的危险。通过《联合国气候变化框架公约》为2050年设定一个全球的减排目标，碳排放指标的透明定价，要比不切实际的气候变化资金支付更重要。改革森林碳汇市场的下一步措施必须是促使发达国家走低碳发展道路，然后提供资金和其它必要的资源来帮助发展中国家向低碳发展道路转变。主要的挑战之一是在哥本哈根协议的基础上订立一个公平而有效的全球气候协议，然后在这个协议框架下，支持和促进这种转变，并且促使更多的国家来承担碳减排目标，这就有必要增加碳市场的范围和效率。

对CDM机制有效性和效率的关注引发更多的思考，怎样促进、扩大或发展这个机制？广泛来讲，有两个途径可以采纳，一个途径是通过提高效率和管理并且减少交易成本来使CDM机制更适宜市场的发展；另一个途径是针对测评CDM和碳融资的交易影响，强调投资交易和影响排放趋势。许多发展中国家还提出在京都议定书下对CDM机制进行改革，但到2012年对CDM机制进行大的改变可能不现实。因为在目前清洁发展机制之下，全球主要的第三方认证机构（DOE）都是欧洲的，CDM之外的规则如“黄金标准”等也都是发达国家在主导。对上述两种途径进行分析会产生两种机制，一种是实践基础上的CDM，这是指在现有规则范围内继续运行目前实践基础上的CDM，但做一些有针对性的改进。大多数小的或欠发达国家更迫切要求进行组织能力建设而不是发展复杂的温室气体账户机制。这意味着对这些发展中国家，可能是大多数国家，不必要建立另一个规则来将它们的减排权投入市场；另一种是转变趋势的市场机制。这种新的机制寻求更深入的长期减排趋势。在现行CDM机制内或之外建立，它将支持执行政策改变，使发展中国家走低碳发展道路。

（四）为REDD创设金融激励机制

世界各国不必现在就商定为应对气候变化所需的资金流。我们现在需要商定的，是碳减排目标，继而是实现这些目标所需的机制和激励措施，公平性也是考虑因素之一。目前发展中国家主要关注提供大量资金以减少毁林和森林退化造成的碳排放（REDD）的金融激励机制。在2005年，发展中国家几乎四分之一的排放都来自土地利用改变和林业。但土地利用、土地利用改变和林业在国际气候谈判中一直存在疑问和争论。在京都议定书谈判中也遭到很强烈的反对，因此只有造林和再造林项目被囊括在清洁发展机制（CDM）之中，而欧盟排放交易机制还一直排斥它们。许多国家已经采取政策和措施对林业进行可持续管理和经营，通过努力来减少碳排放。REDD因为具有潜在的积极和消极的影响而触及到许多团体的利益，或影响其它社会目标的实现。它能为人们创收，但人们主要关注的是运行REDD机制会威胁到他们使用传统土地的权利。一般来讲，林业国家在接受REDD资金激励机制前都在政策、法律、机构和技术领域建立制约机制，这被称为金融激励机制的预备机制，如印度尼西亚、圭亚那、巴布亚新几内亚和巴西等国已初步实现了REDD机制的法律化。[8]森林碳汇合作机构（FCPF）设立以来一直帮助林业国家在特定地区建立金融激励机制。大多数国家还需要进行政策改革和从事投资项目，需要投资机构能力建设、提高林业的管理和信息服务，对森林进行保护和可持续发展经营和缓解林业发展的压力，也即使农业发展活动要远离林区或者提高农业生产率。世界银行也已建议在气候投资基金下设立一个林业投资项目来帮助林业国家开展森林保护和实现林业可持续发展的目标。

参考文献：

[1]world development report 2010:Development and Climate change[EB/OL].[2009-9-15] http://web.worldbank.org.cn

[2][3]邓海峰.发展碳汇交易，改革气候体系[J].生命世界2008（1）

[4]Michael McKenzie,Climate Change and the Generalized System of Preferences.Journal of International Economic Law Vol11No.3,Oxford University Press2008

[5]world development report 2010:Development and Climate change[EB/OL].[2009-9-15] http://web.worldbank.org.cn

[6] 周馨怡.清洁发展机制寻路哥本哈根 变数仍存[N].21世纪经济报道.2009-10-22

[7] Lavanya Rajamani,Differential Treatment in International Environmental Law[M]Oxford: Oxford University Press2006

[8]荆珍,陈百强.关于发展中国家碳减排机制的法律化[J].理论探索2010（3）

Legal Thought of Forestry Carbon Sequestration Market Reformation: 
Angel of View of Climate Finance

JING Zhen  (Faculty of Humanities & Law, North-east Forestry University, Harbin 150040)

Abstract: The key of constructing a climate-smart world is to increase mitigation funds of developing countries. Filling the financing gap requires us to reform existing carbon sequestration market and to harness new sources of funds. The article analyzed that climate finance requires forestry carbon sequestration market reformation from studying international law of forestry carbon sequestration and practices, lastly it thought about how to reform forestry carbon sequestration market based on angel of view of climate finance, in order to provide references of further studying how to cope with world climate change problems.

Key Words: Forestry Carbon Sequestration; Climate Finance; Carbon Tax

作者简介：荆珍，女，1975年7月生，山西平陆人，东北林业大学文法学院讲师，硕士，研究方向为国际经济法学、国际环境法学。