浅析林权纠纷的解决机制

刘 丽  （福州大学，福州350002）

摘要：随着林业改革的日益深入，林业经济效益的不断提高，林权纠纷日益突显。本文从林权纠纷的概念、特征出发，对我国林权纠纷解决机制现状进行了分析和评价，并从纠纷解决方式的角度对我国林权纠纷解决机制提出了完善建议。

关键词：林权纠纷    调解    行政解决    行政诉讼

一、林权纠纷的概念及特点

(一）林权纠纷的概念

纠纷，从法学理论和法律实践上看，是指在权利关系受到侵犯或者权利归属不明确等情况下发生的，需要当事人之间通过交涉或者寻求法院依据法律加以解决（或裁判）的矛盾和冲突。纠纷解决的目的在于通过交涉或裁判阻止侵权，明确权利的归属。林权纠纷，从理论上来说，是指有关森林资源权属的纠纷，包括森林、林地、林木以及依托林地生存的动物和微生物等的权属的纠纷。但实践中，林权纠纷大多是林地、林木权属纠纷。在正式的法律文件中，对林权纠纷有两种提法，即《森林法》第17条所称“林木、林地所有权和使用权争议”和“林木、林地权属争议”。至于林权纠纷的概念，现行法律法规未给予明确界定，只有1996年林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第2条有所提及，即“因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议”。也有学者从林业法学的角度提出了林权纠纷的学理定义：林权纠纷是指双方或多方当事人围绕林地及林地上的森林、林木的所有权和使用权的归属问题发生的争议。

（二）林权纠纷的特点

对多起林权纠纷群体冲突事件的考察表明，我国林权纠纷呈现下列特征：

1.纠纷主体集中。林权争议不仅主要发生在集体单位之间，国有单位与集体单位之间的纠纷也较严重。发生诉讼时，绝大多数属于集体诉讼案件；另外，政府行政机关在发放林权证以及调处纠纷过程中也易成为被复议的对象或诉讼被告。

2.引发林权争议原因的复杂性，其起因往往是多方面的，如山林界址确定难度较大、历史遗留问题繁多、政府工作不规范、经济利益的驱动导致冲突升级等。

3.纠纷冲突的群体性、组织性逐步增强。表面上看，大量的林权纠纷群体性事件是一种自发的群众性行为。事实上，该类群体性突发事件都表现出一定的组织性，在近年日益增多的林权冲突事件中起领导和组织作用的多是农村新产生的地方权威人物。

4.纠纷冲突方式逐渐升级，出现了暴力化趋向。农村林权纠纷事件由原来写联名信，或派代表上访的形式，发展为阻挠工地施工，有时伴有冲击基层党政机关的暴力行为，甚至与公安、政府工作人员发生流血冲突。

    5.纠纷处理难，时间跨度大。有些已解决的林权纠纷，由于一方当事人反悔，或认为原先协商的方案不合理，或认为政府裁决不公，拒绝履行协议或裁决处理决定，或司法裁决后因监督执行不力，重新引发林权纠纷，尤其对于跨行政区划的林权纠纷，处理起来更是难上加难。由于林权纠纷本身的复杂性及其解决纠纷方式的多样性，对其解决机制的研究一直以来都备受重视。在下面的论述中，将对林权纠纷的各种解决方式进行具体的分析。

二、我国林权纠纷解决机制的现状

（一）解决林权民事纠纷的规定。

1998年4月29日通过修订的《森林法》第二章第十七条对林木、林地所有权和使用权纠纷的解决程序作了规定。依照该法规定：单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级政府依法处理；当事人对政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。

林木、林地所有权和使用权纠纷包括权属纠纷和侵权纠纷两种，森林法对两种性质的纠纷处理程序作了不同的规定。1、权属纠纷解决程序：权属纠纷的解决实行行政处理在先原则。单位之间发生的林木、林地争议，由县级以上政府处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地争议，由县级或者乡级政府处理。政府在行政调解无效的情况下，会依法作出行政处理决定。当事人对行政处理决定不服时，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院提起民事诉讼。因此，权属纠纷当事人可以先行使自由选择的行政复议权，即当事人既可以选择向上一级政府申请行政复议，也可以向人民法院提起确认权属之诉的民事诉讼。但是根据《行政复议法》第三十条，省、自治区、直辖市人民政府确认森林、山岭等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决的规定，权属纠纷当事人如果向省、自治区、直辖市政府申请行政复议决定，则只能行使附条件的自由选择行政复议权，当事人选择行政复议权，则丧失诉权；如果向省、自治区、直辖市以下政府申请行政复议决定，则可行使无条件的自由选择权，在对行政复议决定不服，可以向人民法院提起行政诉讼。2、侵权纠纷解决程序：侵权纠纷的解决也实行行政处理在先原则。侵权纠纷当事人在经过协调、行政调解、行政处理等程序后，如对政府处理决定不服的，则不能获得行政复议权，只能向人民法院提起民事诉讼，以纠纷当事一方为被告，此时当事提起的民事诉讼为停止侵害之诉或者损害赔偿之诉。

森林法还对权属纠纷和侵权纠纷的解决作了特别诉讼时效的规定。当事人如对政府处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。如果当事人对政府行政处理决定不服，在规定时间内既不申请行政复议，也不提起民事诉讼，也不履行行政处理决定，则作出处理决定的政府可以申请法院强制执行。

为了林木、林地的所有权和使用权纠纷的顺利解决，森林法也对纠纷解决之间的权利中止作了规定。当事人在林权纠纷获最终解决前，任何一方负有不得砍伐有争议林木行为的义务。对于当事一方不遵守法律规定，实施改变有争议林木现状的行为，政府有权力采取临时措施维护有争议林木、林地的秩序，这是政府的法定权力。

（二）解决林权行政纠纷的规定。

我国《森林法》没有对行政纠纷解决程序作明确规定。但依照《行政复议法》规定，对行政相对人因不服森林行政机关及其授权机关（如林业公安机关）作出的行政处罚决定的，可以行使自由选择的行政复议权，即当事人既可以向人民法院提起行政决定不服之诉，也可以向同级人民政府或者上一级行政机关申请行政复议；如对行政复议决定不服的，还可以向人民法院提起行政诉讼。

三、对我国林权纠纷解决机制的评价

目前解决林权纠纷的途径主要有和解、民间调解、仲裁、行政调处(包括行政调解和行政处理)、行政复议、诉讼、信访等。通常，我们将调解、仲裁称为自行解决，将行政裁决、行政复议称为行政解决，将诉讼称为司法解决。

（一）自行解决方式

调解是由有管辖权的第三方(林权纠纷中特指林权争议处理机构)主持、引导当事人进行协商活动，按照自愿和合法原则对当事人进行利害分析、说服教育，促使当事人相互谅解，从而达成协议、平息纷争的一种处理方式。林权纠纷中的主要调解机构是山林权属纠纷办公室，简称“山林办”。

    目前，我国林权纠纷处理立法重调解轻仲裁。调解程序，既包括人民调解委员会主持的人民调解，也包括行政主管机关主持的行政调解，甚至还有法院在审理案件过程中主持的法院调解。除了法院调解外，人民调解、行政调解都没有法律效力，不会对纠纷双方当事人产生任何约束力。纠纷双方任何一方不履行调解协议，调解都会归于无效，人民法院审理案件时，又会按照严格的司法程序重新听取当事人意见，以保证判决的公正。调解虽然具有程序灵活、节省时间、不伤和气、经济实惠等特点，但最大缺点在于：一旦调解不成功，不仅不会节省时间、成本，反而会浪费时间和增加成本。而仲裁既具备调解不伤和气、经济、便捷等优点，又具备仲裁决定书具有与法院判决书一样的法律效力的长处。仲裁具有处理资源纠纷的独特优势，这一点已经为国外非诉讼纠纷解决机制发展的实践所证实。

（二）行政解决方式

行政解决主要包括行政裁决和行政复议。在林权纠纷中，如当事人对林权争议处理机构的调解处理决定不满意或者不履行调解协议，可以申请由人民政府处理，即行政裁决。行政裁决是由行政机关解决与行政管理相联系的民事纠纷，以居间裁决形式对已经发生的特定民事纠纷进行处理，使该纠纷在法律上的状态得以确定。行政裁决具有“准司法”性，要求行政机关客观公正地审查证据、调查事实，并具有法律效力，当事人是否同意不影响其成立和效力。如当事人对行政裁决不服时，根据《行政诉讼法》可以提起行政复议和行政诉讼。行政复议是向受到具体行政行为侵害的公民、法人或其他组织提供的法律救济制度，由受理机关依法律程序对具体行政行为的合法性和适当性行审查并作出复议决定的法律制度。在林权纠纷中，只有针对两次林权确认的具体行政行为不服时才能提起行政复议，而在民事纠纷中不服行政裁决的，只能申诉或提起行政诉讼。申诉是在无法进行行政复议时为当事人提供的一种法律救济制度，但是从实践来看，大多形同虚设并不能实际解决当事人的问题。

    此外，我国林权纠纷处理立法重行政轻效率。我国法律对权属纠纷的处理非常重视行政程序的作用，对林权权属纠纷的处理一般要求经过协商－行政调解－行政决定－行政复议－法院诉讼的过程。行政调解是不可缺少的，而法院诉讼则享有最终裁判权（如双方当事人调解成功，自觉履行除外）。由于林权权属的确定有较强的技术性和专业性，国家授权自然资源行政主管机关解决权属纠纷有现实合理性，问题是国家并没有赋予行政主管机关对资源权属的最终决定权，无论是行政处理决定还是行政复议决定，纠纷当事人都可以向法院申请撤销。行政机关在经历了行政调解、行政处理决定、行政复议后，还不能最终解决纠纷，不能不说是行政资源的浪费。而法院被赋予解决林权纠纷的最终决定权，也给有限的司法资源增加了负担。这样的制度设计不利于林权纠纷解决效率的提高。

（三）司法解决方式

我国法律将诉讼作为解决资源纠纷的最后一道屏障，较好地发挥了司法制度维护社会公平、正义的作用。其不足之处在于，在审理不服行政处理决定的林权权属纠纷、行政调解不成功的林权侵权纠纷时，司法机关没能对行政机关的行政行为给予足够的关注，不考虑行政机关经过行政调解、行政处理程序作出的行政处理决定书或者行政调解意见，增加了解决纠纷的成本。当然，司法机关遵循的是独立的审判原则，其行为无不妥之处，问题在于我国对于资源纠纷解决机制的制度设计不太合理，没有考虑到非诉讼解决机制与诉讼解决机制的衔接，而且行政机关过多地介入资源民事纠纷的处理，本身就有违政治国家的使命。

四、完善我国林权纠纷解决机制的建议

（一）自行解决方式的完善

    在中国，运用和解、调解、仲裁等非诉讼方式处理林权行政立法纠纷、执法纠纷和侵权纠纷，既无实践也无立法；而对处理民事纠纷，则有较久远的历史，只有立法不太完备，需要进一步规范。笔者认为，规范的范围包括调解和仲裁两种方式。

    1、调解。调解是中国解决林权纠纷的一种主要形式。在中国，建立林权纠纷调解制度不仅必要，而且可能。必要是指林权纠纷种类复杂，解决方法多样，随着社会经济的发展，不断有新的纠纷形式出现，需要寻求一些灵活适用的解决纠纷手段，以弥补立法不足。可能是指林权纠纷大多是民事或者行政纠纷，纠纷本身即具有可协商性。因此，资源纠纷可以通过调解解决。我国立法长期以来比较重视行政调解在解决资源纠纷中的作用。但行政调解是公权对私权的介入和干预，不符合政治国家与市民社会的对立原则，因此，我国应逐渐弱化行政调解对资源民事纠纷的处理，加强基层组织以及民间组织的调解作用。首先，重视对基层调解组织，尤其是农村基层调解组织的建设，完善司法机关和乡镇政府的业务指导，充分发挥基层调解组织在调解资源纠纷中的作用。其次，发挥律师事务所以及调解作用，完善第三方调解。再次，加强调解、仲裁程序立法，针对不同的资源纠纷，对调解、仲裁程序作出明确规定。

   2、仲裁。仲裁作为一种非常重要的非诉讼纠纷解决方式，在我国林权纠纷解决中运用较少。1994年8月，八届全国人大第九次常委会通过了《中华人民共和国仲裁法》，对于仲裁的管辖、仲裁机构、仲裁程序等作了明确规定。《仲裁法》第二条规定的仲裁范围为：“平等主体的公民法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷”。因此，仲裁完全适合解决林权权属纠纷和侵权纠纷，对于是否适合解决林权损害纠纷，则值得商榷。从我国目前资源纠纷数量增加、专业技术性越来越强，主要依靠行政手段处理存在一些不依法办事的现状来看，建立林权纠纷的仲裁制度是十分必要的。因此，应建立林权纠纷仲裁制度，将仲裁作为与民事诉讼并列的纠纷解决方式供当事人选择，以发挥仲裁迅速、公正处理林权纠纷的优势。

（二）行政解决方式的完善

行政解决方式是我国解决林权纠纷的最主要方式。行政方式不仅解决行政相对人与行政机关之间发生的林权行政纠纷，而且解决当事人之间因林权权属不明或者林权受到侵害产生的资源民事纠纷。在我国，行政机关解决资源民事纠纷实行的行政处理在先原则。无论是因林权权属不明确产生的权属纠纷，还是因林权受到他人非法侵害产生的侵权纠纷，还是因林地被污染、破坏产生的损害纠纷，法律都将资源行政机关和环境保护机关的行政处理作为解决纠纷的必经程序。对于权属纠纷，行政机关作出的行政处理决定还是纠纷当事人提起民事纠纷的前置程序。

法律应赋予司法机关行政处理决定审查权。在我国，行政机关处理资源纠纷是一项必经程序。对林权权属纠纷而言，纠纷发生后，纠纷当事人应先将纠纷提交行政机关处理，由行政机关就纠纷的解决作出行政处理决定。纠纷当事人如果不服行政处理决定，可以向上级行政机关申请行政复议，也可以向法院提起以对方当事人为被告提起民事诉讼；纠纷当事人如果不服行政复议决定，也可以向法院提起行政诉讼。对林权损害纠纷而言，纠纷发生后，纠纷当事人应先将纠纷提交环境保护机关处理，由环境保护机关就纠纷的解决作出行政处理决定。如纠纷当事人对行政处理决定不服的，也可以行使与林权权属纠纷当事人相同的可自由选择的行政复议权。由此可见，法院在林权纠纷的解决中具有最终裁决权（除了法律规定属于终审裁决的行政复议和国务院的处理决定外），而行政机关作的行政处理决定在纠纷当事人提起诉讼后就失去执行的法律效力。通常，法院在审理不服行政机关处理决定提起的权属纠纷时，一般不考虑原行政机关作的处理决定，也不参照原行政机关作的调解工作，而是遵循司法程序像处理普通民事纠纷那样审理经过行政调解、行政处理程序的林权权属纠纷和林权损害纠纷。这样，就产生了行政处理林权纠纷的效率问题。行政机关在经过一系列行政调解、行政处理、行政复议后作出的处理决定和复议决定，不能对纠纷当事人产生有约束力的法律效力，在司法审理中也得不到应有的重视和承认，不能不说是行政资源的巨大浪费，也是司法资源的巨大浪费。这说明了我国在林权纠纷解决机制的设计中没有很好地解决行政处理机制与司法处理机制的关系。

基于此，笔者认为，由于原行政处理决定反映了行政机关的工作和成果，应该在司法处理中受到重视。人民法院应当按照尊重行政机关处理意见和减少纠纷处理社会成本的原则受理因行政处理纠纷失败的诉讼案件。在审理时，人民法院应首先和主要审理原行政处理决定的合法性，而不应抛开原行政处理决定重新审理原纠纷。如果经审查认为原行政处理决定合法，应要求纠纷当事人履行该决定。如认为原行政决定不合法，则应重新作出判决。这种方式将行政救济与司法救济结合起来、联系起来，既尊重行政处理纠纷机关的工作和工作成果，贯彻了行政裁定效力的法治原则，又提高了对林权纠纷处理的效率、节约了法律实施救济的社会成本，也解决了行政方式处理纠纷与司法方式处理纠纷的关系。

（三）司法解决方式的完善

司法制度作为维护法律正义的最后一道屏障，是林权纠纷解决过程中具有最终审判权的法律制度。司法机关审理案件时应考虑到非诉讼解决机制与诉讼解决机制的衔接问题，在审理不服行政处理决定的林权权属纠纷、行政调解不成功的林权侵权纠纷时，司法机关应对行政机关的行政行为给予足够的关注，充分顾及行政机关经过行政调解、行政处理程序作出的行政处理决定书或者行政调解意见，降低解决纠纷的成本。

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An Analytical Study on Dispute Settlement Mechanism of Forest Rights

LIU Li

Abstract: with the development of the forestry reform and continuously improve economic benefit of forestry, forest right dissension have been increasing. The article begin with the concept, character of forest right dissension, the author analyzed the current situation of dispute settlement mechanism of forest rights, and give the suggestions to improve forest rights dispute settlement mechanism.

Key words: forest rights disputes; mediation; administrative settlement; administrative suit

作者简介：

刘丽，女，福州大学法学院09级环境与资源保护法专业研究生。