森林法修改问题研究

刘 瑞  （福州大学法学院，福州350002）

摘要：我国森林法自1998年修订以来，十几年间立法背景已经发生了重大改变，因此有必要对森林法进行修改。本文主要从目前森林法的缺陷出发，并比较外国森林法的制定对我国森林法的修改提出建议。

关键词：森林法修改    可持续发展    公众参与    林权 

森林资源法是调整因森林开发、利用、保护及其管理所产生的各种社会关系的法律规范的总称，它是环境资源法律体系中的一个重要组成部分。《森林法》作为森林资源法律体系中的核心法律，自1984年颁布，1998年修改以来其立法背景已经发生了深刻变化，现行森林法很多内容已经不能适应可持续发展理念的要求，因此有必要对森林法进行修改。

一、森林法修改势在必行

为了集思广益，充分吸纳各地、各有关单位对《森林法》修改的意见和建议，国家林业局下发了《关于征求<中华人民共和国森林法>修改意见和建议的通知》(林策发〔2009〕70号)（以下简称《通知》）。在《通知》中，强调要充分认识修改《森林法》的必要性，并对提交《森林法》修改意见和建议提出4点要求：一是要以是否有利于促进林业发展为标准。对促进、保障、规范和指导现代林业发展有利的，要在法律中作出明确规定。二是要遵循林业发展的客观规律。对经实践检验行之有效的政策要上升为法律制度和措施。三是要注重法律制度和措施的可操作性。对林业发展中存在的需要立法解决的问题，要提出切实可行的立法建议。四是要保持法律制度的连续性和稳定性。

不论在实践发展上还是理论发展中，《森林法》都不能适应这些社会发展的需要，因此，有必要及时对森林法进行修改完善，为现代林业发展提供强有力的法律保障。

二、现行森林法存在的缺陷

（一）《森林法》定位的不明确性

我国现行森林法基本上是一部关于林业开发利用的法律，即使是森林保护方面的法律规范，也是从维持木材和其他林产品的生产出发，防治森林火灾、病虫害和禁止毁林事件的发生，关注的重点是林产品的产量和经济利益，而并非森林的生态效益。因此很多学者将森林法视为经济法部门的一个组成部分，例如杨紫恒等主编的《经济法学(新编本)》将森林法纳入宏观调控法，刘隆亨著的《经济法概论(第四版)》将森林法纳入资源分配与保护法，李昌麒主编的《经济法学(修订版)》将森林法纳人宏观经济调控法，杨紫炬主编的《经济法》将森林法和野生动植物保护法纳入宏观调控法。

“森林，从生态学讲是指在一定区域内存在的，以树木或其他木本植物为主体的一个群落生态系统，包括林地、树木、其他林地植物和栖息的动物。从植物学讲，森林是指在一定区域内存在的，以树木或其他木本植物为主体的植物群落。”环境法，是指关于环境资源的开发、利用、保护、改善的各种法律规范和法律渊源的总和。森林法正是关于森林资源开发、利用、保护、改善的法律，因此森林法属于环境法部门的法律，而非具有行政性的经济法部门的范畴。

（二）立法指导思想的滞后性

我国现行《森林法》制定于20世纪80年代中期。当时，我国的经济体制正处于由计划经济向社会主义市场经济过渡的转型时期，在立法指导原则上尚未脱离传统思想的束缚，如可持续发展等原则未能在该法中得到很好的体现，表现出了明显的落后性。随着环境保护工作的深入开展，森林系统的生态功能逐渐得到人们的普遍认可，不再专注于它的经济价值，在这种形势下，在对森林法修改时理应将可持续发展原则等环境法的基本原则作为立法指导思想。

2002年，由国家林业局成立的“中国可持续发展林业战略研究项目小组”发表了《中国可持续发展林业战略研究总论》的报告，提出了新世纪上半叶中国可持续发展的林业战略。中国林业发展的总体战略思想是:“确立以生态建设为主的林业可持续发展道路；建立以森林植被为主体的国土生态安全体系；建设山川秀美的生态文明社会”；核心是“生态建设、生态安全、生态文明”，其中生态建设是生态安全的基础，生态安全是生态文明的保障，生态文明是生态建设所追求的最终目标。中国林业发展的战略指导方针是:“严格保护，积极发展，科学经营，持续利用。”由此可见，当前森林法的立法指导原则已经不符合森林环境保护和林业产业发展的要求。

另外，《森林法》与《物权法》、《农村土地承包法》等法律在法律概念、法律制度上存在冲突。

三、《森林法》修改的指导原则

    自1987年联合国“关于环境和发展世界委员会”发表的《我们共同的未来》提出了可持续发展理论以后，可持续发展原则已经成为各国环境保护的基本原则，我国也不例外。在环境保护工作如火如荼开展的今天，可持续发展原则作为森林法修改的指导原则毋庸置疑。

可持续发展的实质内涵是“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。在进行《森林法》修订时,应首先以可持续发展原则作为指导森林相关立法的基础理论,充分地考虑实现人类社会、经济发展所必需的生态环境与森林资源条件,以及考虑地球环境与森林资源满足世代间人类发展所可提供的能力和基础,并以此作为指导立法以及确立法律规范的理论基础。

《森林法》作为森林资源法律体系的核心法律，在秉承环境法可持续发展指导思想的前提下进行修改势在必行。

四、《森林法》修改的建议

（一）更新《森林法》的立法宗旨

森林法既可以是资源经济本位的法，也可以是生态支持本位的法。森林资源保护的立法完善问题首先就要解决森林法的立法宗旨与本位问题。虽然1998年修改后的《森林法》建立了森林生态效益补偿基金制度，但在《森林法》第一条关于森林法宗旨的阐述中，却未从生态概念的高度强调森林资源是整个生态系统的组成部分，而仅仅规定森林法的宗旨为保护环境和提供林产品以适应经济建设和生活需要。这一规定虽然在形式上抛弃了资源经济本位的指导思想，但也存在一定不足。

在可持续发展思想的影响下，有必要在森林法中突出可持续发展的观念和立法要求，彻底转换传统的环境保护法与资源保护法分立的立法思维模式，将森林资源首先作为一项重要的生态要素，在环境法的整体框架下设计和构建森林保护制度，并从森林的生态属性出发，将森林的存续和森林的最佳利用确定为森林法的立法宗旨。故可将第一条修改为：“为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，以确保森林资源的永续利用，特制定本法。”

（二）重新对森林的种类进行划分

我国现行《森林法》第四条将森林按照用途分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林。这种按用途划分的方式不仅没有充分体现出可持续发展思想，也没有体现出林业已经由产业型变成了公益型的特点。生态建设是林业发展的首要任务，这一现实中的转变，是典型的按照森林对人类的使用价值而言划分的,体现的还是传统林业和森林资源经营管理思想。如果在实际工作中按照这种分类方法把生态价值极高的天然林划为用材林,必将对天然林造成巨大的破坏。我国就曾经发生过将长江上游的天然林错误地划为用材林，导致天然林被大量砍伐而引起长江水患的巨大生态灾难。所以，在重新修订《森林法》时，森林可以划分为生态林和商品林。生态林的二三级林种的划分，按照《生态公益林指导原则》进一步划分；商品林可以划分为用材林、经济林、薪炭林。

（三）加强公众参与

美国《国有林管理法》规定,林务局在制定各种计划的时候都要给公众参与评价的机会,并根据公众评价进行修改,公众还可以对计划进行上诉,还可以起诉林务局。虽然这种方式的运行成本很高,但是为公众提供了参与森林资源管理的机会,对林务局起到了很好的监督作用,使其能真正服务于公共利益。

我国《森林法》仅在第十一条中规定：“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。”即公众参与方式仅有公众植树造林一种。与美国相比,我国的公众参与是森林资源管理和经营的最下层,就是以提供劳动力的形式参与植树造林。而美国的公众直接参与了森林资源管理和经营的最上层,涉及到管理和经营计划和制度的制定。我国规定的公民的植树造林义务对提高局部地区的植被覆盖率起到了不少作用，但是群众植树造林的树种比较单一,而且这种树木的生态价值往往非常低、而且抗病虫害能力弱。在借鉴美国公众参与方式的基础上，建立起我国森林法公众参与制度的体系必将促进林业资源的永续利用。

因此，可将《森林法》第十一条更改为“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。各级地方政府对本地区林业工作全面负责，政府主要负责人是林业建设的第一责任人，分管负责同志是林业建设的主要责任人。对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核、严格奖惩，并由同级人民代表大会监督执行。各级地方党委组织部门和纪检监察。”

环境信息公开是促进公众参与，推动环境保护的重要举措。森林法的修改应对森林信息公开的内容进行规定，这是加强公众参与的基点。

（四）林权制度的改革

根据现行《森林法》的规定，我国的森林资源所有权包括国家所有和集体所有两种，林木所有权包括国家、集体和个人三种所有权；并没有规定“国家所有森林由国务院代表国家行使”，国家对属于其所有的自然资源享有占有、使用、收益和处分的权利，这个权利分别由国务院和省、地两级地方人民政府分别代表国家行使，这与其他自然资源法律关于国家所有权的规定是存在矛盾的。

《森林法》应在建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度的前提下，根据生态林和商品林的不同经营目标，明确林权所有者对其所拥有的森林资源有不同的支配权，保障各种社会主体依法以承包、租赁、转让、拍卖、协商等形式推动国家和集体所有的宜林荒山、荒地、荒沙使用权的流转，加快国土绿化进程。对于生态林，林权所有者拥有的经营权受法律限制，由于经营权受限造成的损失，林权所有者还应拥有向国家或者生态受益单位索取生态补偿的权利。对于商品林，在不破坏生态环境和符合森林资源科学经营的前提下，林权所有者对其拥有的森林资源拥有完全的自由支配权。对于国有林，除了按照上述原则明确权责利外，还要将权责利统一起来，把管资产和管人、管事结合起来，把森林资源管理职能彻底从森林企业中剥离出来，由国有林管理机构代表国家行使，从根本上杜绝企业法人违法现象的发生。

（五）增加有关森林公园制度的规定

森林公园是指具有一定规模和质量的森林风景资源与环境条件，可以开展森林旅游与喜悦休闲，并按法定程序申报批准的森林地域。它是以森林自然环境为依托，具有优美的景色和科学教育、游览休息价值的一定规模的地域、经科学保护和适度建设，为人们提供旅游、观光、休闲和科学教育活动的特定场所。

我国目前已有国家级森林公园400多处，在森林公园发挥其重要的生态价值功能的今天，现行《森林法》中却没有关于森林公园的相关法律制度的保障，显然不利于确保森林公园的法律地位。因此，在对森林法进行修改时应加入有关森林公园的相关法律制度。其中主要涵盖关于森林公园管理的法律制度，规定对于破坏森林公园的相关法律制裁措施。

五、结语

《森林法》修改不仅要在大的指导原则上遵循可持续发展理论的要求，在各个具体条文上也应字斟句酌，在制度设计上更胜一筹，唯有这样，才能使森林法成为一部确保森林资源永续利用的法，让它在整个环境保护法律体系中发挥其不可忽视的重要作用，真正实现我国森林资源的永续利用。

参考文献：

[1] 王春莉．关于《森林法》修改问题的思考．黑河学刊． 2009 (4)

[2] 余久华，郑一宁．关于《森林法》修订的探讨．法治研究．2008（6）．

[3] 宋晓丹．《森林法》修改之我见．法制与社会.2008 

[4] 卫薇．浅析森林法修改的制度创新．山西林业．2007（3）．

[5] 张小强．《中美森林法比较及其对我国森林法修改的启示》．世界林业研究．第18卷第4期．2005年8月

[6] 蔡守秋．《森林法》修改的几个问题．现代法学．2004（5）．

[7] 张志平．论森林法的完善与可持续发展．人文社会科学版, 2001.

The Research of Forest-law Revision  

Abstract: Our country’s Forest-Law has been revised for more than one dacade years since 1998,the legislative background has changed significantly, so it is necessary to modify it.This article mainly embarks from present forest-law's flaw, and compares the formulation of the foreign forest-law to put forward the proposal for our country’s forest-law revision          

Key words: Forest-Law & quot; Sustainable Development; Public participation; Forest ownership

作者简介：刘瑞，女，福州大学环境与资源保护法硕士研究生。