刘姗姗：国外林业可持续发展研究之借鉴

2011-04-09 01:57:33 来源: 作者: 【大中小】浏览:1441次评论:0条

国外林业可持续发展研究之借鉴

刘姗姗（江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州 341000）

摘要：本文通过介绍国外林业可持续发展研究的先进经营管理理念和经验，提出我国只有借鉴国外林业发展的先进经验，并使之本土化，不断的建立和完善我国林业发展的新的机制，才能更好、更快的实现我国林业的可持续发展。

关键词：林业可持续发展

一、林业可持续发展的内涵

林业可持续发展是对森林生态系统在确保其生产力和可更新能力，以及森林生态系统的物种和生态多样性不受到损害前提下的林业实践活动，它是通过综合开发培育和利用森林，以发挥其多种功能，并且保护土壤、空气和水的质量，以及森林动植物的生存环境，既满足当前社会经济发展的需要，又不损害未来满足其需求能力的林业。可持续林业不仅从健康、完整的生态系统、生物多样性、良好的环境及主要林产品持续生产等诸多方面，反映了现代森林的多重价值观，而且对区域乃至整个国家、全球的社会经济发展和生存环境的改善，都有着不可替代的作用，而且这种作用几乎渗透到人类生存时空的每一个领域。实质表现在三个方面：一是经济能力，即能源、资源、资金和信息使用的效率、效益和增长率、人均收入、资源储量、资本可替代性等；二是社会合力，即人口容量、人口素质、公共意识、文化道德、生活方式、社会公平性、社会稳定性、体制合理性等；三是生态支持力，即生态自我调节力、生态还原力、资源承载力、环境资源等。林业产业的收益既有生态效益又有经济效益，而我们在发展林业产业的过程中，过分关注的是林业的经济效益，而忽视了对林业生态建设和生态效益的关注，从而造成了森林资源的严重破坏，影响了森林资源的可持续发展。而林业可持续经营所注重发展的是生态经济，强调的是林业可持续的经济能力和生态支持力。

二、国外林业可持续发展研究

（一）德国近自然林业经营管理理念

欧洲工业革命时期以来，中欧、西欧区域的森林资源受到较大的破坏，二战之后，德、英、法等国家的森林资源大量消失，森林覆盖率大大降低，培育和发展森林资源的愿望极为迫切，永续利用森林在欧洲被人们较早得到认识并付诸于生产实践之中。对森林资源的大量破坏和急于恢复，推动了森林经营科学与技术的发展。19世纪，以木材生产为中心的经典森林经营理论和实践也进入了最辉煌的发展时期，应用单一树种营造大面积人工林成为经典森林经营的核心模式。进入20世纪，随着经济繁荣与伴随出现的环境问题，森林的物质生产功能(木材生产与其他林产品)、环境保护功能、社会公益功能、森林游憩功能以及维持生物多样性功能逐渐被人们所认识，成为全球共同关注的热点。在森林经营、培育和管理方面，德国在一定程度上反映了当代世界先进水平。

十六世纪德国首先提出了森林施业案，1826年德国的洪德思哈根提出“法正林”概念。根据法正林这一模式制定施业案，一度成为林业先进国家经营林业的重要方法，作为衡量森林经营水平的标准尺度，成为林业经营目标所追求的实现永续利用的一种古典理想森林。此后相继建立了森林立地学、测树学、森林经理学、森林昆虫学、森林病理学、森林利用学等分支学科，成为世界现代林业科学的重要基础。到20世纪40年代之后，德国森林经营的理论与方法在不断进行新的探索。二战后，德国先后推出多种森林经营理论并采取相应的恢复森林资源的林业发展战略，例如根据森林多功能理论，实行了森林多效益发展战略。20世纪90年代，德国将“近自然林业”的理论与方法作为其新的林业政策和经营方针。

近自然林业理论是在1898年由盖耶尔提出，他认为人类要尽可能地按照森林的自然规律来从事林业生产活动。它的核心是以一种理解和尊重自然的态度来经营森林，使其达到接近自然的状态，其目标是培育“近自然林”。“近自然林业”对森林的营造有基本的要求，即：(1)森林的抗逆性强，尽量避免自然损害；(2)具有良好的经济效益；(3)充分发挥森林的多功能作用；(4)森林的组成与结构与原始林相一致。“近自然林”具备三个要素，即：混交、持续、与环境相适应。它不是回归到天然的森林类型，而是尽可能使林分建立、抚育、采伐的方式同“潜在的天然森林植被”的自然关系相接近，达到森林群落的动态平衡，并在人工辅助下使天然物质得到复苏。近自然林业经营管理重视森林公园、自然保护区的建设和管理，重视森林经营的远景规划，重视森林生态公众教育，以及政府大力资助各级森林经营者等。近自然林业是德国和欧洲一些国家实践森林可持续经营的一种方式，以生态系统为基础，目标是使森林接近自然状态，以实现林业的可持续经营管理。

（二）英国林业预算绩效评价指标体系

森林的可持续发展是英国林业发展的主要目标。十八世纪中叶产业革命以后，由于滥垦滥伐，毁林放牧等，使天然森林资源几乎丧失殆尽。第一、二次世界大战后，英国清醒地认识到发展本国森林资源的重要性，由此成立了国家林业委员会，采取一系列有效措施，进行大面积森林恢复工作。英国实行国家、私人、公私合营多途径恢复森林的投资体制创新，通过税收优惠政策和森林火灾保险等降低投资造林者风险的政策体系创新，以及全民支持林业的参与机制创新等，都推动了林业的可持续发展。其中英国林业部门预算绩效评价的推行，对于控制林业部门的开支、提高公共支出的使用效率和林业部门的责任意识起到了明显的促进作用。英国林业委员会(Forestry Commission)是制定英国林业管理政策和保护措施的政府组织，它的宗旨是保护和管理森林和林地资源，提高它们的社会和环境效益，实现社会价值、经济效益、生态环境的协调和可持续发展。英国林业委员会每年都必须与财政部签订由责任条款、目标条款和如何完成目标三部分组成的《公共服务协约》。“责任条款”部分规定英国林业委员会的部长应对协约负责，并负责提交协约；“目标条款”部分规定在相应的财政支出状况下，要完成哪些目标，这些目标往往都是可以量化的，可以用指标进行衡量；“如何完成目标”部分规定英国林业委员会在实践中，计划要采取哪些具体的行动，以完成其确定的目标。每年秋季英国林业委员会要向议会提交《秋季绩效评价报告》，分析对比其实际工作结果与《公共服务协约》中所确立目标之间的差距，并向议会和公众公布。秋季报告主要包括对既定目标完成情况的评价和对议会年度新目标设定的建议。

根据林业预算绩效评价基本制度，英国林业委员会设立了五个目标：（1）可持续发展，通过林地和森林的作用使可持续能力得到增强；（2）乡村发展，通过林业的贡献使当地和乡村经济得到发展；（3）经济复苏，使落后的城市地区有新的生机，通过改善环境吸收投资；（4）娱乐，人们拥有更健康的生活方式，更高的环境意识；（5）环境和保护，通过保护林地使后代可以继承生物多样性、文化等林业遗产。对于每个目标构建了一系列的绩效评价指标。

（三）美国林业科技创新体系

美国林业体系管理的总目标是：尊重现实，依照法律，合作共事，运用科技，保护土地，服务人民。

1、林业法律创新

美国政府用法律手段来管理资源，加强对资源的立法。美国联邦议会通过了各项与林业有关的法律，在此基础上，各州、县、市制定了地方林业相关法规。自1987年制定第一部有关林业的联邦法令以来，联邦和州已经颁布了100项林业法令。有关林业科技创新方面的法律，最有名的当属早在1928年制定的“麦克斯威尼——麦克纳利法”。1972年的《联邦水污染控制修正案》要求各洲和其他各级地方政府机构控制水污染，特别是要控制在森林采运作业中产生的各种沉淀物对水的污染，对森林采运作业提出了新的要求，直接促进了森林采运的技术创新。迄今为止，美国已制定了一系列严格的资源保护法律、法规，主要有《森林、牧场可更新资源规划法》、《联邦土地利用和管理法》、《濒危物种法》等，美国林业的可持续发展得到了法律保证。

2、服务型林业管理机构

联邦和州的林业部门对私有林主和林业公司没有行政隶属关系，只是合作和服务的关系。政府部门不是通过行政命令进行管理，而是为林主、企业和公众提供服务。林业的生产经营完全以市场为导向，政府只是通过税收政策或有关法律来加以引导，从没有采取行政命令的形式进行管理。有关林业的方针、政策全部印成图文并茂的小册子，免费赠送公众。一方面取得社会对林业的认知和认同，另一方面促使公众对林业的生产及投入进行监督。美国林业也已从以生产木材和林产品为主的传统林业向为人们提供休憩、娱乐、观赏服务，保护生态环境，实行多种经营，保持林业可持续发展的现代林业转变。

3、林业的科研运行机制

美国林业科研注重基础与应用研究相结合、研究与生产相结合以及系统性和连续性相结合的原则，具体表现在林业科学研究积极为森林经营服务。林业科学研究课题大多针对林业一线中迫切需要解决的问题而设立，经过研究、技术推广，将科研成果返回到生产一线指导实践活动。在具体的林业科技开发方面，美国林业科技创新主要侧重在重视木材节约（延长木材使用寿命和木材综合利用等）、对小私有林主无偿提供技术援助、开展“标准林场”活动、重视高新技术在林业预测和控制方面的应用等。美国的这种林业科研做法注重研究与开发、科研成果和技术推广的紧密结合，既有利于科研工作的不断深人，又有利于生产实践的不断发展，形成良性循环。

（四）日本林业集约经营

日本在集约经营方面主要采取了以下10项措施：(1)由单一木材生产转向充分发挥森林多种效益；(2)合理经营现有森林资源，使更新跟上采伐，不断提高森林覆被率；(3)按经济效果，合理确定生产方式；(4)按木材价值利用森林，侧重考虑用户需要；(5)按企业生产能力和材质利润情况确定经营方法；(6)营造速生丰产林和工艺林，提高成活率(达90％以上)、成林率，提高单位面积产量，提高售价；(7)充分发挥国有、公有、民有3种林权的优越性；(8)提高国家和民有的林道网密度和质量，缩短集运距离，提高行车速度与载量，降低成本，增加各种收入；(9)调查林区土壤结构、立木密度，绘制经营管理图；(10)发展木材加工，向全树、全林综合利用推进。

日本政府实行依法治林已有100多年的历史，《森林法》与《森林·林业基本法》是日本管理全国林业的根本法。同时，他们根据不同目的制定了单项辅助性法律和法令。这些法令各有侧重，互相补充，汇总起来形成一套比较完整的林业法规。在日本，林业机关执行森林司法权。此外，政府通过林业补助金制度、林业专用资金贷款制度（无息或低息贷款）和税收优惠政策等给林业长期、稳定、多方面的支持。为了保障在灾害情况下林业经营者有稳定的收益，政府专门设置了人工林的森林保险，保险内容包括火灾、气象灾(风害、水害、雪害、干害、冻害及潮害)，林业经营者每年向保险机构缴纳保险金，数额以树种、林地等级和林龄而异。对与林业相关的15个税种采取减征、免征和延期纳税等扶持措施，确保了林业的快速、健康、可持续发展。

三、对我国林业可持续发展的启示

（一）借鉴“近自然林业”森林培育理念，重视森林公众教育活动

“近自然林业”是当今世界普遍接受的林业先进理论，按照近自然的原理与方法培育森林是符合科学与自然规律的深刻总结。我国近些年来进行了大面积的引种造林，按照森林健康的标准进行评价，有许多是功能低下的，与环境不和谐的、不具持续经营的“森林”。正确认识森林多功能的自然属性，经营森林应追求并充分发挥森林的多种价值与作用，森林的持续性应该体现在每一个地块而不是一个大的区域空间，这就需要“近自然林业”的方法培育森林。除短周期的、自然风险能予以控制的工业原料外，应培育与环境相适应的、稳定持续的、多层次多结构的混交林。生态公益林建设尤其应注重引入“近自然林业”的思想。这一套科学的理念与方法也应在我们的森林经营方针、目标及标准办法中得到明确的体现。

公益事业需要社会公众的支持与参与，需要广泛开展社会教育与宣传。德国注重“森林教育”，各级各类相关机构与单位均开辟宣教场所，加强对青少年的教育，倡导保护森林、保护生态的公众意识，产生了极为显著的社会效果。我国在森林教育方面的工作较为薄弱，宣传教育的场、点极少，方式方法简单。要促进我国林业事业的健康发展，必须重视对社会公众，尤其是青少年的宣传教育，逐步提高全民保护森林及生态建设的公众意识。例如我们可以结合法定节日，通过报纸、电视、广播、宣传车等媒介，以重视森林保护、生态建设和林业法制知识为宣传内容，从而为保护森林资源、加快发展林业创造良好的环境。

（二）坚持科学的林业预算绩效评价指标体系原则，重视评价结果的反馈机制

我国林业支出管理存在预算约束软化、支出监督缺乏、投资效益低下等问题。如何提高林业财政支出的绩效，实现林业跨越式的发展是摆在我们面前的一项重要课题。评价指标体系是林业预算的核心，英国利用林业预算绩效评价指标体系建设在控制林业部门的开支、提高林业支出的使用效率和林业部门的责任意识等方面取得了良好的效果。借鉴英国和澳大利亚林业预算绩效评价指标体系建设的成功经验，推进我国林业部门预算绩效评价体系的建立意义十分重大。我国在建立林业部门预算绩效评价指标时，应遵循以下原则：一是相关性原则，即选定的绩效评价指标与林业部门的绩效目标有直接的联系；二是可比性原则，即对具有相似目的的工作选定共同的绩效评价指标，保证评价结果的可比性，这可以通过制定统一的绩效评价管理办法来解决；三是重要性原则，即对绩效评价指标在整个评价工作中的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映评价要求的绩效评价指标；四是经济性原则，即绩效评价指标的选择要考虑现实条件和可操作性，在合理成本的基础上实行评价。

英国经验告诉我们，林业部门预算绩效评价结果的运用是保证林业部门绩效评价持续、深入发展的基本前提。英国林业委员会每年秋季要向议咎提交《秋季绩效评价报告》，分析对比其实际工作结果与《公共服务协约》中所确立目标之间的差距，并向议会和公众公布。我国林业部门预算绩效评价的结果要公开，这样就会对林业部门形成一种压力，能够提高林业支出的透明度和林业部门的责任感。其次，要将绩效评价结果应用于林业部门预算。林业部门在年度工作计划中，应将本部门在本年度所要计划进行的工作详细描述，提出该项工作所需要的预算。然后，在财政年度末，将预算目标与最终结果进行比较，如果部门的预算超出预算目标或项目业绩未达标，那么部门的绩效评价结果便会直接受到影响，也会影响下年度的预算计划。通过预算绩效评价结果的反馈，对重新思考并完善林业预算绩效评价指标体系有重要意义。

（三）依靠科技发展林业，发挥政府职能，完善优惠措施

在林业发展上，实施科技兴林，不断提高林业建设的科技含量是林业可持续发展的关键。建立起以企业为主体、以市场为导向、以科技为核心、以效益为目的的林业科技创新体系，以促进林业生产力提高；深化林业科技体制改革，坚持科研成果从实践中来，到实践中去，指导林业的发展，从根本上解决科研与生产建设脱节的问题，要鼓励科技人员通过技术承包、技术转让、技术服务、联合开发、创办经济实体等形式，加快科技成果的转化；加强基础研究和应用技术研究。

美国的经验表明，发展林业技术，仅靠市场机制的力量是不够的，特别是对于林业这种带有很强社会公益性和基础性的行业，政府的干预和支持更是必不可少。当前，尤其要加强对已经取得重大突破并经检验可行的林业技术成果，在林业重大建设工程和适宜地区进行强制性推广应用，努力提高其规模化生产和产业化水平；加强现代企业制度建设，强化企业主体地位，增强其应用和发展高新技术的能力，大力提高林产品附加值和市场竞争力。在有条件的地方，还可探索建立林业高新技术产业园区，提高对现有成果的转化规模和能力。为了鼓励林业企业创新的动力，有必要进一步完善林业科技创新的优惠措施，要减轻森林经营者的负担，加大各级财政的投入，取消不合理的税费，降低税收比例，同时开征森林生态效益补偿税，加大森林保护的投入，让森林经营者有利可图。譬如建立林业科技创新基金，对林业科技创新有重大突破的给予物资奖励；完善林业科技创新融资制度，对用于林业科技创新的贷款给予较低利息；对于林业企业的创新研究给予税收减免的鼓励等等，从而充分调动林业企业科技创新的热情。

（四）制定和完善可持续发展的政策体系和法制体系

通过政策引导和调控，法律规范约束和行业标准规范，促进全社会对林业的参与，消除非持续发展的各种因素。要综合运用经济、法律和必要的行政手段，强化林业管理。运用税收、金融、价格、投资等经济杠杆和产业政策，调整利益结构，保证林业投入和防止短期行为。开征生态税收，提高资源的利用率，逐步建立和完善保障林业可持续发展的政策体系、法律体系，建立促进林业可持续发展的综合决策机制。

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