可持续发展下的森林资源保护与管理

刘 阳  （石家庄经济学院，石家庄 050031）

摘要：可持续发展观是一种科学的发展理念，它要求在经济发展的同时，注重生态环境与资源的可持续利用，这一理念贯穿于社会发展的各个领域，我国森林资源的现状及特点要求实现森林资源可持续发展，不断完善森林资源的保护和管理。，最终实现资源的永续利用，造福子孙后代。

关键词：森林资源    保护    管理    可持续发展  

森林是地球上结构最复杂、功能最多与最稳定的陆地生态系统，它是最宝贵的自然资源，是人类生存发展的重要支柱与自然基础，被誉为地球之肺。森林有重要的经济价值、生态价值，对维持生态平衡起着重要作用，对地球生物圈的物质循环与能量流动有巨大的影响。近年来，随着环境的不断恶化，可持续发展理论的兴起以及全球应对气候变化浪潮的出现，如何对传统森林资源保护和管理进行改革，使其能够可持续利用变得尤为紧迫。 

一、我国森林资源现状及其特点 

我国地域辽阔，自然条件复杂多样，全国由北向南依次分布有寒温带针叶林，温带针叶与落叶阔叶混交林、暖温带落叶阔叶林、亚热带常绿阔叶林、热带季雨林和雨林等多种森林类型。我国森林面积15894.09万公顷，活立木总蓄积量124.88亿立方米，森林覆盖率16.55%。我国森林面积居俄罗斯、巴西、加拿大等国，列第七位。不含西藏控制线外和台湾省，全国天然林面积10696.54万公顷，占全国森林面积的69.62%，人工林面积4666.7万公顷，居世界第一位。近十年来，我国森林面积、蓄积保持双增长的趋势。我国森林资源的主要特点是：（一）森林资源总量严重不足。主要表现为森林覆盖率低、分布不均，人均占有量小、森林质量不高。（二）森林资源的分布极不均衡，制约森林整体功能的发挥。由于受自然条件制约，以及历史原因和社会经济发展的不平衡因素，我国森林资源地域分布极不均衡。集中分布在东北、西南地区，仅黑龙江、吉林、内蒙古、四川、云南五省（区）森林面积、蓄积就占全国森林面积的41.27%、蓄积的52.44%；其次是南方集体林区（面积占37.12%）。而生态环境极其脆弱、急待改善的西部地区，森林资源十分稀少，有的省（区）森林覆盖率不足1%。我国森林资源分布不均，加上森林结构不合理，森林质量差，是造成生态环境局部得到治理，但整体恶化，自然灾害频繁的重要原因。（三）森林结构不合理，森林资源质量不高。森林中防护林、特用林、薪炭林比例偏低，有些地方出现采伐幼中龄林的现象，对后备资源的培育构成威胁。原始林向次生林演替的趋势未根本扭转，稀疏低价残次林增加，单位面积蓄积量较低。（四）经济林增长速度加快，用材林可采资源不足。经济林的培育质量不高，名特优新品种短缺。用材林面积减少17.24万公顷，蓄积量净少1.6亿m3。用材林全国可采资源只有1266.62万公顷，蓄积量22.86亿m3。但现有可采资源大部分分布在江河上游、高山峡谷 、偏远山区，多属于兼顾重要防护作用的森林，随着天然林保护工程的实施，实际可采资源的数量极其有限。

二、我国有关森林资源保护与管理的相关规定

我国《森林法》有关森林资源保护的规定中，涉及森林资源利用管理的内容有：对森林实行限额采伐；提倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发、利用木材代用品；煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林。 

《森林法》第二十九条规定"国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量"。此外，在《森林法实施条例》中也规定了采伐限额制度。我国从1987年开始实行森林采伐限额管理制度以来，先后经历了"七五"、"八五"和"九五"的限额执行期。国务院曾公布文件严肃指出"实行森林采伐限额管理是加强森林资源保护和管理的一项重要制度。严格执行森林采伐限额，不仅关系到林业工作的全局，而且关系到各地区经济、社会的可持续发展"。当前，我国的森林采伐限额除了设置了森林采伐限额总量外，还按照采伐类型和消耗结构分别设置了主伐、抚育采伐、其他采伐和商品材、农民自用材、烧材分项限额。为了逐步实现由采伐天然林向采伐人工林的战略转移，还单列了人工林的采伐限额。 

《森林法》第三十二条规定，“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外”。“国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木，由所在地县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。农村居民财阀自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。采伐以生产竹材为主要目的的竹林，适用以上各款规定。《森林法实施条例》也进一步就林木采伐许可证的核发权限作了规定。文件还要求，集体森林经营单位和集体经济组织采伐林木，也必须实行伐区调查设计、审批、和验收制度。要积极推行个人采伐林木的伐区调查设计验收制度。

三、我国森林资源保护与管理中存在的主要问题 

我国森林资源的增长速度、质量与改善生态环境、促进经济社会可持续发展的要求还相差甚远。森林资源总量不足与破坏严重、增长缓慢的矛盾十分突出。森林资源保护与管理难度大，超限额采伐、毁林开垦和乱占林地等破坏森林资源现象屡禁不止，致使国家和集体的森林资源财产遭到损失，给生态环境造成危害。突出表现在：①超限额采伐比较普遍，局部地方还相当严重。一些地方乱砍滥伐林木、超限额采伐森林的现象频频发生。②林地被改变用途或征占用数量巨大。由于各类工程建设、开矿、采石等原因，每年使56.2万公顷有林地被改变用途或征占改变为非林业用地。整个林地保护的形势更为严峻，每年有216.3万公顷的林业用地逆转为非林业用地。③森林质量持续下降，而且日益严重。森林三大效益的发挥是以森林质量为基础的，没有森林质量，就没有森林效益。

我国非常注重森林资源的保护，特别是1998年特大洪灾以来更加重视森林资源的保护问题，并相继出台了一系列加强森林资源保护和管理的法律、法规和相关措施。但还是有些地方对国家的法令于不顾，带头违法毁林。在这些地方，对保护森林资源重要性没有得到应有的认识，不能正确处理生态建设与发展经济的关系，发展经济与保护森林的关系，为了换取一时的经济发展速度，往往不惜以牺牲森林资源，破坏生态环境为代价。有的地方政府和部门的领导法制观念仍很淡薄，存在地方保护主义，有法不依，甚至以权代法、以权压法的问题，使国家有关保护森林资源的政策、法令难于落到实处。有的还超限额下达木材采伐计划，有的甚至以不正当的行政手段干扰林业主管部门依法实施对林木采伐、木材运输和木材经营（加工）的监督管理，这不仅直接导致当地森林资源和林政管理秩序混乱，而且客观上助长了乱砍滥伐，造成森林资源的过量采伐。在森林资源保护与管理过程中，一个比较普遍的问题是，森林资源保护管理的基础薄弱，手段落后，执法不力，不适应新形势对加强森林资源管理的要求。部分林业部门不认真履行职责，管理不严，森林资源保护管理措施流于形式。在林地的保护管理上，对违法征占用行为不敢大胆出击。在执行限额采伐森林制度上，林木采伐管理粗放，不按规定开展伐区调查设计，有的甚至弄虚作假，发放林木采伐许可证不规范，把关不严格，有的甚至只批不审，伐区验收制度形同虚设，验收工作走过场的情况相当严重。有的林业部门的工作人员与破坏森林资源的违法犯罪分子相勾结，共同犯罪；有的甚至监守自盗，执法犯法。其次，森林资源产权不清，管理体制不顺，尤其是东北、内蒙古等重点国有林区森林资源管理体制不顺，难以监督管理到位，也是一个重要原因。国有林区的森工企业既是森林资源的采伐利用者，又是管理者。森林资源名为国家所有，实为企业无偿占用，产权主体虚置，权责关系不明。当地领导有法不依，甚至违法行政，纵容超采、放纵侵占国有林地。当国家利益与地方利益、企业利益发生冲突时，往往以牺牲国家的森林资源为代价，过量采伐森林。加之国家对森林资源保护和利用缺乏有效的监控手段，使森林资源长期过量消耗的局面难以从根本上得到扭转。 

四、森林资源保护与管理制度的完善

森林资源在生态环境中发挥着不可替代的作用，对我国水土保持，气候调节都发挥着重要作用，因此我们必须完善现存的弊端措施，实现森林资源的可持续利用。主要从以下几方面进行完善：

（一）健全森林法治，加强林业管理。对森林资源限额采伐一定要严格，要控制森林采伐数量、过度浪费与消耗，各部门要严守职责，控制好各环节的审批工作，健全管理机制，加大管理力度，建立监督制度。

（二）建立科学合理的森林资源产权制度。首先要通过法律明确规定代表国家行使森林资源所有权的部门与森林资源使用经营人之间的区别，并划分其职能和责任，界定经营主体，明晰权责利，正确处理所有权、使用权与经营权的关系，调动各方面的积极性。其次要规范代行所有权人与经营人各自的权利和责任，使其各享其权，各负其责，同时规范对森林资源所有权与使用权的行使的有效监督机制。

（三）完善森林资源的有偿使用。应制定森林资源产权有偿使用和流转的法规，做到所有权和使用权流转法制化和规范化。其次，加强林权证的发放和管理， 明确各自的权益，维护森林资源产权人的合法利益。林权证作为林地所有权和使用权的法律凭证，在制作和管理上要做到证地相符、证林相符。林权证可以保证森林的林地和林木资源，避免建设用地挤占林地。另外还要建立森林资源的有偿使用制度。长期以来，对森林资源实行无偿利用，只重视森林资源本身的开发，而忽视其价值的存在，严重破坏生态环境。其次，实行严格的森林资源产权管理体制，落实各级林业行政主管部门的管理权限和责任。同时建立和完善对林业行政主管部门的激励和惩罚措施，强化森林资源产权管理力度，规范市场配套机制，保证森林资源资产化管理。  

（四）加强森林火灾与病虫害防治，控制环境污染对森林资源的破坏。众所周知，火灾和病虫害一直是影响森林生长的潜在威胁，因此，必须加大对森林火灾预防和病虫害的防治工作，使森林在一个良好的环境中生长，实现可持续。此外，城市工业发展造成的大气污染，酸雨等都对森林资源的影响很大，要控制环境污染。

（五）严厉打击非法买卖木材和木制品。非法买卖木材对森林资源造成了严重破坏，要通过刑法加重对违法行为人的责任追究，加大处罚力度。

（六）严禁在林区狩猎，保护野生动植物资源。森林多种动物的栖息地，多类植物的生长地，是地球生物繁衍最为活跃的区域。森林保护着生物多样性资源；生物多样性的保护要求必须禁止在林区狩猎，破坏生物资源，要建立保护区，同时制定禁猎期限，保证生物资源的可持续利用。

（七）加强宣传教育，扩大公众参与力度，使每一个人都能意识到保护森林资源的重要性。

森林资源无论是对我们社会的经济发展还是自然气候的调节，都发挥着不可估量的作用，对社会和自然资源的可持续发展意义重大，因此，森林资源的保护与管理工作任重而道远，必须从我国的实际情况出发，结合现阶段的经济发展，实现经济与生态环境的可持续发展。

参考文献：

[1]“加强森林资源管理保障林业、社会和经济的可持续发展” 寇文正 载于燕赵环保网- 环保资讯中心

[2]“森林资源产权与可持续发展”  郜峰

[3]《环境保护与可持续发展》钱易 唐孝炎主编  高等教育出版社2000年7月第1版

[4]《环境资源法教程》蔡守秋主编 武汉大学出版社  2000年版

[5]绿色和平网站

[6]蔡守秋. 《森林法》修改的几个问题 [J]. 现代法学，2004,（5）

[7] 马晶：《入世后中国森林资源保护的思考》，载《中国环境报》，2002-11-29。

[8]《2000年国家森林采伐限额政策执行情况评价》谢守鑫 (国家林业局森林资源管理司)

[9]《森林可持续经营导论》中国林业出版社 2001年版

Sustainable development of forest resource protection and management

Liu Yang  （Shijiazhuang institute of economic, Shijiazhuang, hebei province 050031)

Abstract: sustainable development is a kind of scientific development concept, it calls for a while, pay attention to the economic development of ecological environment and sustainable utilization of resources, this idea in various fields of social development, our country of forest resource situation and characteristics of realizing sustainable development of forest resource requirements, and constantly improve the protection and management of forest resources. And finally realize the sustainable utilization of resources, to later generations.

Key words: forest resources; protection; management; sustainable development

作者简介：刘阳，石家庄经济学院环境与资源保护法学09级硕士研究生。