拓宽筹资渠完善森林生态效益补偿制度

——关于发行“绿色森林”彩票的设想

刘占奎  （福州大学法学院，福州 350001）

摘要：森林对人类的生存和发展具有不可替代的作用，林业是我国的一项基础产业。我国森林资源较建国初期虽然有较大发展，但仍面临着严峻的形势，急需改善。森林生态效益补偿对于推进森林资源保育，促进区域可持续发展具有重要的作用。但资金来源单一，政府投入不足，资金短缺成为推广实施的主要障碍。而彩票具有重大的融资效果，发行“绿色森林”彩票进行融资能够很好的解决森林生态效益补偿资金短缺的问题。

关键词：生态问题    森林生态效益    森林生态效益补偿制度    主要障碍

一、背景

（一）森林的作用

森林是陆地生态系统的主体，林业是我国众多产业中的一项基础产业。森林承担着生态建设和森林产品供给的重要任务，对于促进我国经济、社会、自然可持续发展起着十分关键的作用。森林能调节气候，涵养水源，保持水土，防风固沙，有效遏制沙漠化，维持生态平衡，促进生物多样性发展，改善环境，净化空气，提高大气质量，减缓温室效应。森林是农牧业的生态屏障，是人们生活、生产的绿色屏障，可满足人们休憩、旅游、获取林产品的需要。

林业是生态效益、社会效益、经济效益的统一体，林业是陆地生态环境建设的主体，也是国民经济和社会发展的基础产业，在实现国民经和社会可持续发展中，林业始终处于“优化环境和促进发展”的基础和主体地位，具有不可替代的保障和支撑作用。恩格斯在《自然辩证法》一书中曾作出令人信服的概述：“美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民为了想得到耕地，把森林砍完了，但是他们梦想不到，这些地方今天竟因此成为荒芜不毛之地，因为他们使这些地方失去了森林，也失去了积聚和贮存水分的中心。阿尔卑斯山的意大利人，在山南坡砍光了在北坡被十分细心的保护的松林。他们没有预料到，这样以来他们把他们区域里的高山畜牧业的基础给摧毁了；他们更没有预料到，他们这样做，竟使山泉在一年中的大部分时间内枯竭了，而在雨季又使更加凶猛的洪水倾泻到平原上。”当今世界普遍关注的全球十大环境问题，包括全球气候变暖、臭氧层的耗损与破坏、生物多样性减少、酸雨蔓延、水土流失、土地荒漠化、大气污染、水污染、海洋污染、热带雨林危机，都与森林资源锐减有着直接或间接的关系。森林问题已成为影响世界经济和社会可持续发展的重大问题。

（二）我国森林现状

1998年的特大洪水，使我们幡然猛醒；2000年入春以后连续12次沙尘暴，向我们敲响警钟，森林问题已成为我国生态问题的焦点。据国务院最近公布的第七次全国森林资源调查结果结果显示：全国森林面积达19545.22万公顷，森林覆盖率达20.36%。其中，人工林保存面积6168.84万公顷，人工林蓄积19.61立方米，人工林面积居世界首位。但仍远远低于29.6%的世界森林覆盖率，况且我国森林资源还存在着分布不均、人均占有量少，人工林面积大，质量不高，各林种、各龄组结构不合理等诸多问题。因此，从总体上说我国森林资源的质量处于偏低的水平。结合我国多山的现实国情，据专家们分析，我国森林覆盖率至少应达到30%以上并分布均匀合理，才能基本上满足生态安全和经济发展对森林资源的需要。再加上社会经济发展水平越来越高，人们对生态环境的要求也将越来越高，因此我们必须努力增加森林资源的数量，提高森林资源的质量，使之有一个质的提高。

（二）森林生态效益补偿制度的内涵及实施障碍

（一）森林生态效益补偿制度的内涵

森林具有生态、社会、经济、文化等多种效益，以生态效益对人类的生存和发展最具深远意义，其表现为可以利用自身对周围环境产生良好的影响，能够保持水土、防风固沙、涵养水源、净化空气、吸收二氧化碳和调节气候，从而美化环境，恢复生态平衡。国外的研究机构表明，森林生态效益价值是经济价值的几倍、10倍甚至20倍。森林生态效益是人类生存和发展的最根本利益。

森林生态效益补偿，是指对因森林资源的破坏或使用所造成的森林生态功能丧失而进行的恢复和补偿。具体包括两个方面：首先，对因开发利用森林资源而损害森林生态功能，或导致森林生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿；其次，对为保护和恢复森林生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿。森林生态效益补偿制度是建立在环境资源价值理论、环境经济学与循环经济理论、生态理论基础上的一种合理制度模式。然而，森林生态效益补偿却由于其本身具有无形性、多效性、外部性、公共产品特性以及受益主体的广泛性和模糊性等诸多特征，而往往得不到实现。

一方面是森林生态效益对人类社会存在和发展的至关重要性，一方面是森林生态效益具有公共产品的特性，而公共产品具有市场失灵性，市场机制无法实现其价值。这些从根本上决定了政府必须干预市场，进行政策倾斜，森林生态效益制度只能由国家主导进行。由国家就森林生态效益补偿的支付者、接受者、补偿范围、补偿标准、补偿途径等内容作出规定。

（二）森林生态效益补偿制度实施的障碍

在我国，对森林生态效益补偿的研究始于20世纪80年代初期。1982年中国林业经济研究会就已开始森林生态效益的形成问题。一直到20世纪80年代末，对森林生态效益补偿的研究散见于各种期刊、书籍中。当时已有一些森林生态效益补偿的实践，主要是征收水资源费、林业开发建设基金、财政补贴林业建设等。21世纪初，森林生态效益补偿试点工作在全国11个省（区）的685个县（单位）和24个国家级自然保护区展开，从而正式拉开了中国实践森林生态效益补偿政策的序幕，标志着从政府到人民百姓对森林生态效益补偿认识的加深，是中国林业经营思想的重大突破。在此背景下，理论界对森林生态效益补偿的研究也进一步加深，其所取得研究成果对以后的森林生态效益补偿理论的发展产生了重要影响。然而在显著成效的背后也存在不少问题，说明了森林生态效益补偿机制还不健全，其主要存在以下几方面的问题：第一，公益林没有进行具体现地划分，责任不明确；第二，森林生态效益补偿资金来源单一，资金不足；第三，森林生态效益补偿依据简单，标准偏低。

我国《森林法》规定，建立林业基金制度，由国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。《森林法实施条例》进一步规定，国家公益林由中央财政补偿，地方公益林由地方各级财政补贴。这一规定表明森林生态效益补偿资金来源于中央和地方政府。但是由于国家财政负担着全社会的责任，财政收入总量有限，森林生态效益补偿要大量增加财政投入是不太现实的，一般的社会捐献也是杯水车薪，远远解决不了森林生态效益补偿补偿所需的资金。因此，我认为资金不足问题是阻碍森林生态效益补偿机制进一步推广实施的主要障碍，如何拓宽森林生态效益补偿融资渠道，形成多元化筹措森林生态效益补偿资金的体制机制，保证森林生态效益补偿资金的需求量，是推进我国森林生态效益补偿的关键。

三、关于发行“绿色森林”彩票的设想

在西方经济发达国家，将彩民购买彩票称为“微笑纳税”、“软税收”，意指国家机构通过发行彩票的途径筹集社会的闲散资金，来兴办福利公益事业，彩票具有融资的重大经济功能。2009年我国福利彩票销售金额达到756亿元，筹集福利公益金240多亿，代缴中央所得税金21亿元；体育彩票全年销售568亿元，筹集体彩公益金165亿元。我国已经发行的福利彩票和体育彩票，在国家财政资金有限的情况下，大大推动了福利事业和体育事业的发展。并且积累了一定的彩票管理经验，形成了相对晚辈的发行网络和体系。这些都构成了发行“绿色森林”彩票的坚实社会基础。另外，发行“绿色森林”彩票也可以推广爱林护林的环保理念，使生态林业建设人人关注，深入人心。

为了充分管理好“绿色森林”彩票，我们要认真借鉴社会福利彩票和体育彩票的管理经验。我认为我们可以从以下几个方面来开展工作。第一，归纳总结我国二十三年来彩票发行、管理、监督的经验教训，在时机成熟时，由全国人大常委会制定《彩票法》，对有关彩票发行批准权限、品种、资金分配使用、财务管理公开和信息披露、中奖规则、从业人员资格要求等具体问题作出明确规定，为发行“绿色森林”彩票扫清法律和制度上的障碍。第二，管理体制上参照体育彩票和社会福利彩票的管理体制。具体为“绿色森林”彩票发行采取国务院批准、财政部监管、林业部具体发行的方式。即“绿色森林”彩票管理体制由三个层次组成，首先是国务院负责批准发行“绿色森林”彩票，并确定每年的发行额度；其次是财政部负责制定“绿色森林”彩票的实施细则，建议和下达每年的发行额度，监督管理彩票市场；最后是林业部负责“绿色森林”彩票的发行和销售管理，下设彩票发行中心，具体负责全国“绿色森林”彩票发行计划的编制、申报和实施等工作，由林业部在全国省、市分别按照政府级次设置相应的的彩票发行管理机构，建立彩票发行系统。当然，为了拓展市场，发展彩民，降低彩票发行的成本可以借助体育彩票、社会福利彩票成熟稳健的营销网络，或者也可以利用邮政系统点多、面广、线长的优点由邮政系统代销彩票，这样可以大大降低自建销售网络的巨额费用，促进“绿色森林”彩票市场的发展，筹措更多的资金用于森林生态效益补偿，促进林业建设的发展。第三，严格依照《森林法》所确定的补偿基金的适用范围进行使用和管理。《森林法》第6条第二款规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”我们必须要严格按照这一规定准确发放补偿基金，万万不可巧立名目进行挤占、截留、挪用。第四，发行“绿色森林”彩票所得的资金应该分账处理，专款专用，加强对资金使用的监督。利用发行“绿色森林”彩票所筹得资金建立森林生态效益补偿基金，由专门的机构管理，进行有序投放，确保资金有效使用。引入审计和财政部门的监督，突出无缝隙监管，控制、监督涵盖所有森林生态效益补偿资金，贯穿资金流动的全过程，给资金的使用过程安上一扇窗户。第五，定期发布森林生态效益补偿基金的使用信息。基金管理机构部门要定期向社会公布资金的投放情况，以及使用效果，以便于公众进行监督。第六，彩票经济管理创新。目前我国投资彩票的人数日趋增多，据中国社会工作协会彩票工作委员会总干事苗富瑞透露目前我国彩民人数已接近2亿，买彩票已成为部分人的生活习惯。随着彩票市场的发展壮大，亟需进行体制创新。我们可以借鉴西方先进的彩票管理体制，建立彩票经营许可证制度，让有能力的企业承担彩票的发行事宜，政府部门退出彩票发行市场，致力于各项法律法规和制度的完善，以及对彩票发行、营销、公益金使用等的监督。

四、结语

一个不热爱森林的民族是没有文化的民族，是科技不发达的表现，也是没有希望的民族。森林之于生态环境和国民经济，具有不可替代的作用，新时期我们要坚决贯彻“以生态建设为主的林业可持续发展道路；以森林植被为主体的国土生态安全体系；山川秀美的生态文明社会”的现代林业战略思想。这就需要森林生态效益补偿机制为森林资源的抚育、保护、改善保驾护航，拓展融资渠道有利于更广范围、更高标准的践行森林生态效益补偿。但是发行“绿色森林”彩票也是一项系统工程，需要政府各个部门的通力合作才能有序展开，要有序的展开。

Broaden the Financing Channels of Forest Ecological Benefit Compensation—On the Issue of “Green Forest” Lottery

LIU Zhankui  (Fuzhou University, Law School , Fuzhou, Fujian350001, China )

Abstract: Forest is important for human survival and development, and forestry is a basic industry in China. Today forest resources have a bigger develop than early days, but still face a grim situation, urgent need to improve. Forest ecological benefit compensation can help forests protection and promote regional sustainable development. However, single source of funds and lack of government investment, a shortage of funds become the main obstacle to promote. Votes have a significant financial effect, so issue the “Green Forest” lottery is a good manner for forest ecological benefit compensation fund shortage.

Key words: ecological problem; forest ecology; compensation mechanism of forest ecology; major obstacle