任世丹 张百灵孙晶晶 程晓明：中哥森林生态效益补偿制度比较研究
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中哥森林生态效益补偿制度比较研究* 任世丹 张百灵 孙晶晶 陈晓玥 （武汉大学法学院，湖北武汉 430072） 摘要：随着对森林破坏的日益严重以及人们对森林生态服务价值的认识的逐步深入，各个国家先后开始了对森林生态效益补偿制度的探索。哥斯达黎加是率先探索森林生态效益补偿制度并业己取得成功经验的发展中国家。我国目前也初步建立了该制度。由于中哥都是发展中国家，在经济基础上具有相似性，对两国的森林生态效益补偿制度进行比较分析以期借鉴哥斯达黎加成功的经验具有更为现实的意义。本文从两国该制度建立的背景、内容以及实施成效三个方面进行比较分析，最后扼要地总结出我国在完善森林生态效益补偿制度的过程中所需借鉴之处。 关键词：森林生态效益补偿制度 哥斯达黎加 中国 森林作为陆地生态系统的主体，是自然界功能最完善的资源库、基因库、蓄水库和能源库，对改善生态环境、维护生态平衡具有决定性的作用。因此，森林生态保护是地球生态保护的主体内容，是自然生态环境问题中最为突出的部分。森林生态效益补偿制度是在森林破坏严重的情况下发展起来的，系旨在通过对森林和因保护森林而受损的当事人的补偿，来缓解森林生态危机，从而实现森林可持续发展的制度体系的总称。哥斯达黎加是率先探索森林生态效益补偿制度的发展中国家，目前已经建立了较完善的相关法律体系并在实践中取得了国际公认的成功经验。我国也已经初步建立起了森林生态效益补偿制度。由于中哥都是发展中国家，在经济基础上具有相似性，对两国的森林生态效益补偿制度进行比较分析以期借鉴哥斯达黎加成功的经验具有更为现实的意义。 一、制度建立背景之比较 哥斯达黎加是位于中美洲的一个发展中国家，北临尼加拉瓜，南与巴拿马接壤，是连接北美大陆与南美大陆生态系统的天然桥梁。截至2008年底的数据表明，哥斯达黎加的国土面积为51100平方千米，人口数量为450.9万，人口密度为85人/平方千米，GDP总计296.64亿美元。哥斯达黎加的国土面积占地球陆地总面积的0.001%，但却拥有地球上6%的物种，是生物多样性最丰富的国家之一。哥斯达黎加的林业资源十分丰富，原始森林和树林覆盖面积占国土面积的41.2%，被誉为“中美洲花园”。哥斯达黎加是一个拥有强大的宪法制衡系统的民主共和国。行政责任归属于总统，七个省的省长由总统任命，可是他们的权力不大，省内没有独立的立法机关。 1519年西班牙殖民统治之前，哥斯达黎加全国的土地为森林所覆盖，20世纪初的森林覆盖率还高达90%。但是由于20世纪前40年的加速采伐，森林面积不断下降，1990年至1995年，每年森林面积减少4.1万平方千米，年毁林率达3%。据联合国粮农组织统计，到1995年，该国森林面积降至124.8万平方千米，森林覆盖率降至24.4%，人均森林面积降至0.35平方千米。90年代中期，哥斯达黎加意识到毁林对生态、社会和经济的严重影响，加大了保护森林和改进森林经营管理的力度，森林生态效益补偿制度也正是从那个时候开始探索构建。 哥斯达黎加的森林生态效益补偿制度的探索开始于1969年。在其1969年的《森林法》中规定的森林激励措施可以说是森林生态效益补偿制度的前身。然而由于种种原因，这些激励措施在该法生效的十年之后才开始实施。其后，哥斯达黎加于1986年和1990年两次修订了《森林法》，对激励措施进行不断的调整和完善。1996年哥斯达黎加对《森林法》的第三次修订最终对生态补偿制度作出了完整的规定。除了《森林法》之外，哥斯达黎加还制定了《公共服务监管法》、《环境法》、《土地保护法》和《生物多样性法》等法律，这些法律中都对生态补偿制度作出了相应规定。 截至2008年底的数据表明，我国国土面积约960万平方千米，人口13亿，人口密度132人/平方千米，GDP总计44022亿美元。然而就林业资源而言，我国森林面积小，资源数量少，地区分布不均。我国的森林面积仅占世界的4.6%，森林覆盖率（16.55%）只有世界平均水平（29.6%）的56%，人均占有森林面积（0.128公顷）和蓄积(9.048立方米)分别只有世界水平的20%和12%。此外更令人担忧的是，毁林开荒、滥垦滥伐、森林火灾和病虫灾害等自然的和人为的影响，致使我国林地面积大大减少。现在我国每年的“北涝南旱”或“南涝北旱”的发生，显然是森林植被受到大面积破坏，致使生态环境恶化的主要原因。在此背景下，20世纪80年代我国就开始了具有森林生态效益补偿意义的实践探索。 我国的森林生态效益补偿制度的实践早于其理论，1983年出现的“绿化费”是其中典型的例子。具体做法是，由国家行政部门每人每年收取2-20元不等，然后雇请专业队伍种植树木。绿化费后来就演变成森林生态效益补偿费。 1992年，国务院在批转国家体改委《关于1992年经济体制改革要点的通知》中明确提出“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”这是森林生态效益补偿制度一词首次出现在国家层面的官方文件中，也是我国政府将建立森林生态效益补偿制度正式纳入政策框架的开始。1998年4月29日，九届全国人大常委会第二次会议通过的《森林法》修正案第8条第2款规定：“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。”这是建国以来第一次以法律的形式明确规定森林生态效益补偿基金制度。但是《森林法》没有明确规定建立补偿基金的具体事宜。2001年，国家林业局会同中央财政部选择了11个省区的685个县和24个国家级自然保护区作为森林生态效益补偿基金的先行试点单位。这标志着我国森林生态效益补偿制度正式建立。2004年12月10日，国家林业局召开全面启动森林生态效益补偿基金制度电视电话会议。会议宣布：中央森林生态效益补偿基金制度正式确立并在全国范围内全面实施。 二、制度内容之比较 （一）主体之比较 哥斯达黎加的森林生态效益补偿制度的主体包括：①森林生态服务提供方，即私有林地的所有者；②生态服务支付方，指为森林生态服务支付一定金额对价的私有企业（电力公司、饮料生产企业等）、国家政府基金（主要来自化石燃料税）和一些国内国际组织或个人（主要来自组织或个人的捐赠）；③国家森林基金，即根据1996年《森林法》成立的专门负责管理和实施森林生态补偿制度的一个公共部门，主要用于补足支付方提供的资金缺口，同时，对生态补偿制度的实施过程进行管理。在以上三方主体中，国家森林基金是森林生态效益补偿制度得以顺利实施的重要的管理机构和驱动力。根据相关法律的规定，国家森林基金负责与生态服务的支付方进行谈判，筹集资金，并与生态服务提供方签订生态补偿合同。生态服务提供方应当履行合同中约定的造林、森林保护、森林管理等义务，并有权请求国家森林基金按照合同约定的支付方式履行支付。 我国森林生态效益补偿制度的主体主要是国家，国家的财政拨款是补偿资金的主要来源。而对于同样作为森林生态效益受益者的林区企业和当地居民，法律并没有确定他们的补偿主体地位，没有明确他们的义务。另外，由于我国存在着国家、集体、个人三种所有权主体，集体和个人也可以成为国有森林资源的经营人，因此，所有者和经营者均有可能成为受偿主体。而在现实实践中，在具体情况下，谁应成为受偿主体，现在仍不明确。 （二）客体之比较 哥斯达黎加1996年的《森林法》明确规定了森林为人类提供的四种环境服务，认为这四种环境服务的价值不应当被排除在支付体系之外。森林能够为人类提供的环境服务包括：①减少温室气体排放（包括减碳、固碳、碳的吸收和储存）；②为城市、农村和水电产业保护水源；③保护生物多样性、生态系统和其它生命形式，以用于可持续研究和利用；④保护美好的自然景观，以用于旅游产业和科学研究。同时，该法承认森林生态系统所能提供的环境服务并不限于上述4点。在此基础上该法以支付环境服务价值进行生态补偿制度设计，以环境服务提供方和支付方的债权债务关系为基本指导思想，构建作为请求权的环境服务债权。 根据我国《森林生态效益补助基金管理办法》的规定，补偿基金的补偿范围为“国家林业局公布的重点公益林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林、灌木林地、灌丛地。”主要指国家组织实施的天然林保护工程、退耕还林工程和防沙治沙工程。补偿客体范围狭窄。从总体上说，我国的森林生态补偿制度是以补贴和扶贫为基线，支付资金的一方并不清楚其享受的环境服务价值。 （三）实施模式之比较 根据1996年《森林法》的规定，哥斯达黎加的森林生态效益补偿制度由国家森林基金负责执行，而在补偿模式的选择上采取的是市场机制。补偿交易建立在私人买方和卖方之间的自愿合同上。政府在交易中作为既是主要买方也是中介方，通过给国内外的买方出售生态服务，所得收入进入国家林业基金；一项增加的化石燃料税收入也作为基金的来源。部分环境服务是由政府提供，如国家公园和其他公共土地上产生的生态服务。哥斯达黎加的市场补偿机制中具有创新性的部分是私人土地所有者的参与。在该机制中，卖方主要是私人土地所有者，在提出申请，并获得批准后，参与到交易中。他们通过三项活动来保证环境服务的供给：造林、可持续性森林管理以及森林保护。虽然哥斯达黎加的森林环境服务大部分通过水流域服务来体现，但卖方收到的支付是笼统地针对四种服务统一体。私人公司和公用事业单位作为买方，通过国际组织，创造额外投资。买方包括Energia Global，Hidroelectrica Platanar，Compania Nacional Fuerzay Luz等水电公司，以及一个啤酒酿造公司 FloridaIce&Farlll和世界银行。根据法律，林业组织在不同层次的交易中起到了土地所有者和政府之间的中介的作用。他们为申请的地区拟定森林管理规划，并在合同期限内负责强制执行和监督。项目文件和各种土地产权证递交到国家保护区系统审批。通过后，送交国家林业基金。每年，林业基金会颁布一系列优先项目指导方针。大部分项目由个体私人林场主提交，但地区林业组织可以集合一定数量的中小型林主，作为集体项目申报。合理之处在于，通过中介可以减少交易成本，同时保证了中小型林业所有者的参与。支付以五年为期，作为回报，土地所有者把五年的环境服务权转让给国家森林基金。合同通常定20年期限，但对造林项目合同期为15年。在国家项目中，林业基金会每年从对水文服务感兴趣的私人商业部门获得每公顷10到45美元之间的支付额。这些资金与政府从化石燃料税收所得的资金配套，对林场主进行支付。 目前，我国的森林生态效益补偿模式主要是政府主导型的，财政转移支付是最为主要的生态补偿资金来源。从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看，纵向转移支付占绝对主导地位，即中央对地方的转移支付，而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。另外，以国家补偿为主，忽视地方生计发展。 1、 补偿标准之比较 依据哥斯达黎加森林生态效益补偿制度设计，每公顷土地每年得到的支付金额是由农户与国家森林基金经由谈判签订合同而确定。根据国家森林基金提供的资料，支付金额的确定大体相当于原有土地利用形式的机会成本一一主要是畜牧业的潜在收入。哥斯达黎加森林生态效益补偿的标准如表格1： 表1哥斯达黎加森林环境服务市场化项目第一阶段支付标准(1997一2001) Table 1 Payment Level at first stage of PES in Costa Rica.
来源：Chomitz et al. 1998. P7，调整后（按1998年3月50哥斯达黎加克朗=1美元换算） 依照上表的支付额，折算成美元，对森林保护项目约合每公顷每年支付40美元；对造林项目五年期间每公顷可得500美元以上。 在我国，《森林生态效益补助基金管理办法》规定：“中央财政从2001年度起设立生态效益补助资金，用于重点防护林和特种用途林保护和管理的补助。”可见，我国现行的森林生态效益补偿办法其实质是“补助办法”，规定森林生态补偿的补偿标准只局限于其管护成本。广东省曾组织专家对生态公益林进行测算，一般针叶林以20年为一个轮伐期，按现行价格计算，扣除营林成本、采伐成本和各种税费，森林经营者在一个轮伐期可得木材纯收入7500元/公顷。因此，补偿额应为每年375元/公顷左右。而我国目前补偿标准仅为每年75元/公顷。很显然，生态公益林经营者的利益没有得到充分的补偿。 三、制度实施成效之比较 森林生态效益补偿制度的实施在哥斯达黎加产生了积极的效果：①森林覆盖率回升。从1995年至2004年，国家森林基金共启动了约9000万美元用于生态补偿项目，受到保护的天然林占地面积为45万公顷，约占全国陆地总面积的8%。根据国家森林基金的统计，1987年，哥斯达黎加的森林覆盖率为21%，1997年，提升到了42%，2000年，提升到47%。在短短的十几年时间里，哥斯达黎加的森林覆盖率提高了26%，这一成就在世界范围内引起了比较广泛的关注。②建立了对森林生态价值的认同。在哥斯达黎加，森林的价值已经远远不限于为人类提供木材和纤维，在法律规定和实践中，森林为人类提供的四项服务已经得到体现，森林所有者被看作是环境服务的提供方，森林保护已经成为营利的商业。③受益农户的生活得到改善。1995年至2004年，全国共有10%的农户(约7000户)加人到了环境服务提供方的 行列，接受国家森林基金的支付。这对于哥斯达黎加这样一个发展中国家而言意义十分重大。而且，制度实施过程中有意识地注意中小土地所有者之间的协调:造林合同的平均规模是面积在30公顷以下的土地，森林保护合同的平均规模也没有超过90公顷。 我国森林生态效益补偿制度的建立对于生态保护起到了重要作用。通过开展森林生态效益补偿工作，人们的森林生态保护意识得到了提高，促进了森林的恢复和生长。最近几年，我国森林面积和蓄积量有了显著提高，生态状况得到了明显改善。尽管我国目前森林生态效益补偿制度设计中忽视了集体林权主体的权益以及存在补偿期限短和范围窄等问题，然而森林生态效益补偿制度在农户层次执行总体是好的，农户对生态公益林建设是支持和拥护的，大多数的农户认为生态公益林建设对于改善生活质量是有利的。首先，多数农户得到了实惠，最主要的方面是生态状况得到初步改善，给当地群众带来较高的生态效益；其次，能够给当地群众增加就业、收入；再次，可提供信息，能够改善当地的交通等方面。在生态保护的同时，在一定程度上带动了经济发展。总的来说，农户还是认同目前的森林生态效益补偿制度的。 四、值得我国借鉴之处 通过上文的对比分析，哥斯达黎加的森林生态效益补偿制度对我国的森林生态服务市场化的建立最具借鉴意义。具体体现在以下几个方面： 第一，政府在森林生态服务市场中的多重角色。虽然在森林生态效益补偿制度中，政府仍旧是主要买方，但同时也在必要的时候充当中介的作用。在哥斯达黎加的森林生态效益补偿模式中，政府主要工作偏向审核符合条件的申请者，每年发布优先政策。在机会成熟的时候，政府能够转变为中介，在国际市场上出售已开发的森林生态服务，主要在碳汇和生物多样性服务方面。 第二，公众的自主参与。与我国依赖于国家补偿不同，哥斯达黎加的林区经营者自主申请，自愿参与。自愿参与有助于实现更好的资源保护目的。 第三，中介方的参与。中介在市场化过程中起了不可忽视的作用。哥斯达黎加的市场化中介方由具有专业技能的人员组成，既促成了交易，也在森林管理实践中发挥了重要作用。 A Comparative Study on the Forest Ecological Benefit Compensation System in Costa Rita and China REN Shi-dan, ZHANG Bai-ling, SUN Jing-jing, CHEN Xiao-yue (School of Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China) Abstract: With the increasing destruction of forests and the gradual deepening of understanding of people on the forestry ecosystem services, each country has embarked on exploring the forest ecological benefit compensation systems. Costa Rica was the first developing country to explore the forest ecological compensation system and has achieved successful experiences. China has also initially set up the system. As both of them are developing countries with similar economic basis, comparing on the system between with Costa Rica and China in order to learn from the successful experience of Costa Rica has more practical significance. In this paper, similar systems of two countries have been compared from three aspects that are the background, content and implementation. At last this paper has briefly summarized some suggestion China need to learn from. Key words: the Forest Ecological Benefit Compensation System; Costa Rica; China 作者简介： 任世丹（1981－），女，湖北武汉人，武汉大学2008级环境法博士研究生，从事环境资源 |
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