中澳林业政策比较研究

刘 婧  （东北林业大学文法学院，哈尔滨150040）

摘要：随着我国经济的飞速发展，林业问题逐渐成为我国环境问题中的重点。我国《森林法》在实践中逐渐显现出一些弊端，需要进一步的修改及完善。在修改过程中，我们要对其他国家的经验进行合理的借鉴。澳大利亚的林业政策颇具特点，其合理的林业权属划分、独特的林业经营发展目标及约束力较强的具体措施，都是比较具有实践意义的政策。相比之下，我国的林权改革、森林生态功能的发挥及一些具体制度的完善都需要在某种程度上借鉴澳大利亚的经验。

关键词：澳大利亚    林业政策    森林法    启示

林业在任何一个国家的环境管理中都占有非常重要的地位，因为林业既是一项重要的公益事业，对环境改善和生态保护具有重要意义，也是国家的一项基础产业，为国民经济的发展做着不可替代的贡献。我国一直在寻求《森林法》的进一步完善和修改，在此过程中，借鉴和学习他国法律的优越之处可成为森林法完善的有效方法之一。澳大利亚作为一个具有比较完善的森林管理体制的国家，很多经验是值得我们学习的。澳大利亚的林业管理由联邦政府进行统管，各州相关部门进行分管，在林权划分，资源利用和具体措施上具有特色。关于森林资源的概念，澳大利亚与我国略有不同。我国《宪法》中有的表述为：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂外。”目前，澳大利亚对森林进行了重新的划分和定义，所谓森林是指这样一个区域，它包含所有的生物和非生物组成部分，为树木所支配，这些树木通常具有单一主干，成熟高度在2 m以上，同时郁闭度已经能够达到或超过0.2。澳大利亚的这一定义是基于其国家对于森林资源的需要，包含了澳大利亚各种林龄的天然林和人工林，是比较全面的。

一、中澳林权制度比较

（一）澳大利亚林权管理比较健全，林权所属划分明确合理

澳大利亚有其独特的林业管理体系，是出于其国家对林业资源的需要和实际情况而设立的。森林权属问题是了解森林资源管理的关键问题，澳大利亚有5种天然林权属类型，即森林预留保护区，属公有,并受到严格保护；多用途林，属公有,主要用于木材生产；租用林地，指出租的皇家林地之上的公有林；其它皇家林地，皇家林地上的森林；私有森林，即私人所拥有的森林。天然林中公有林占的比例极大，为的是对天然林实行更为有效的保护，而人工林的权属相对比较简单，同样大部分为公有林。根据宪法规定,澳大利亚森林资源管理的主体是各州或地区政府，联邦政府的职责是保证澳大利亚履行所承担的国际义务并使联邦林业及与林业相关的立法得以完善。即是说澳大利亚的联邦政府主要起到根据有关法规对林业资源管理进行宏观调控的作用，对于林业的内部管理，联邦政府是不加以干预的，为的是充分发挥林业行业自身的监督管理职能。由于各州和各地区的林业机构是森林管理的主要机构，所以不同的林业机构会有不同的名称，并且各尽其责，在考虑木材资源市场需求的同时，尽可能地利用私有人工林，以此实现对整体森林资源的合理利用和开发。

（二）我国森林法林权划分范围过窄过小，林权制度亟需改革

我国森林法的现行森林产权制度已经不能满足森林管理的现实需求了，急需对其进行改革，以求得森林资源管理的进一步发展。我国的林权指的是森林及林木的所有权和林地的使用权，主要的林权划分为两种，即国家所有和集体所有。我国现行林权制度存在主体范围过窄过小的问题，其中没有确立林权私有和林权法人所有的合法性，这对森林的整体经营不利，会导致有一部分森林资源无人管理的局面产生。与此同时，林权的保护也存在无法保障的问题，林权改革是从我国森林资源可以得到切实到位的经营和管理为出发点的，需要在法律上给予支持。与森林产权制度挂钩的森林流转制度也因林权制度的不完善而得不到有效实施，有些地方的林业资源流转极不规范，低价出售和非法转让事件时有发生，使我国有限的森林资源面临着不必要的流失。这项改革我国应提上森林法的修改议程，如果森林产权制度得到完善，相信很多相关的问题就会迎刃而解。

二、中澳林业发展目标比较

（一） 澳大利亚林业发展目标坚持可持续发展，重视森林的生态功能

澳大利亚有其独特的林业经营发展目标，以此保证整体规划可以尽可能地实现森林的可持续管理。澳大利亚联邦政府联合各个州与地区的林业管理部门共同制定了林业发展规划的十大目标，分别为实现林业可持续经营和发展；发展在国际上有竞争力的林业产业；整体协同决策和管理；增加人工林资源以弥补国有林的不足；扩大森林资源,确保高质量的水源供应；提供更多的游览、经济和社会事业发展的机会；提供更多的就业机会；提高公众意识与参与护林的积极性；加强科研及其成果的转化；履行国际间的责任和义务。这十大目标体现出了澳大利亚林业管理的重点和特征，包含了与林业资源有关的方方面面，特别提出了对森林生态功能发挥的重视，是一个比较合理的、长远的发展规划。

（二）我国森林法没有制订林业的长远发展目标，没能强调对森林生态功能的发挥

我国森林法的立法理念没有突出森林资源的生态作用，在坚持可持续发展原则上做的并不到位，无法保证整个森林保护法律体系发挥出其应有的作用。我国的森林法是建立在传统林业理论基础之上的，即主要体现的思想是以木材和其他林产品的生产为中心，注重森林所产生的经济效益。现行《森林法》基本上还是一部关于植树造林、森林经营、采伐和运输管理的法律，没有脱离传统林业理论的束缚。具体体现在森林法中的一些制度设置上，比如我国的林种划分制度按树木的利用目的与生态功能将林种划分为了五大类，即用材林、经济林、薪炭林、防护林和特种用途林，非常显而易见的是用材林的比重过大，使森林的生态功能失调。我国森林资源存在缺少成过熟林，多为中幼龄林的问题，这给我国森林资源的利用带来极为不利的影响，而年龄结构的失调也是导致森林系统生态功能不能得到充分发挥的原因之一。这些问题都是我们应给予关注的，森林资源要想发挥出更大的作用，我们就一定要从长远利益考虑，关注和促进其不可替代的生态功能的进一步发挥。

三、中澳林业具体措施实施情况比较

（一）澳大利亚的具体林业管理措施可操作性强，约束力大

澳大利亚为了实现林业管理的发展目标，制定了一些非常有特色的政策，同时也在澳大利亚的林业经营实践中取得了不容忽视的效果。澳大利亚全国性的森林政策为数不多，主要有1992年制定的《全国森林业政策声明》和《澳大利亚的人工造林：2020年规划》，并且澳大利亚花费10年时间出台并执行了一系列《地方性森林协议》，着力在天然林的有效保护和充分利用间实现平衡。澳大利亚的天然林占森林资源的绝大部分，所以关于天然林的保护和利用一直是林业管理的焦点问题。在这一问题上，联邦政府从保护生态环境和森林可以得以永续利用的长期发展战略出发，制定了一系列约束力较强的政策、法规，在征得州政府的同意后付诸实施，这些政策的有效实施保证了天然林资源的维护。同时，澳大利亚政府也制定了发展集约人工林的政策，各州和地区通过制定经营计划、森林实践准则和造林体系对多用途林进行着严格的规范和管理。通过吸引国外投资造林、政府出资造林和调整人工林树种结构等措施进一步加快人工林的营建，从根本上转移了林业产业的资源提供来源，减轻了天然林资源利用压力。

（二）我国森林法的一些具体措施需进一步完善，加强其实践意义

我国森林法的一些现有制度没能很好地发挥作用，可操作性不强，公众参与到森林资源保护中来的热情不高。我国森林法其实在一些问题的改善中也做出了一些尝试，但是由于制度的不完善，并没有达到预期的效果。比如经过1998年的《森林法》修改我国引入了森林生态效益补偿制度，但是这一制度的实行还是面临诸多问题，在这一制度的实行过程中有些做法逐渐背离了原本的立法意图，而且补偿范围也没有做到全面覆盖，补偿标准过低使其实践意义大打折扣。另外，现在我国公众参与森林保护工作的热情有待提高，这一问题与我国的激励制度有很大关系，我们应该反思法律制度存在的问题，让公众在森林资源保护中发挥更大的作用。

四、借鉴与启示

（一）在林权改革中适当扩大林权所属主体，进一步明确主体的权利与义务

与澳大利亚的林权所属不同，我国大部分属于集体所有，澳大利亚虽然大部分为国家公有森林，但是依然承认私有森林的合法性，而且对私有人工林的合理利用是林业产业管理的重点。在这一点上，我国应该看到林权制度主体范围适当扩大的优越之处，我国现在的林权主体范围具有局限性，不利于有限的林业资源得到充分利用。现在在我国林权制度的制约下，政府在森林的管理与经营中发挥了很大的作用，公民的力量没有充分发挥，而且林业产业自身的监督管理职能也无法得到利用。针对这一情况，我国可以扩大林权制度主体范围，从法律上承认私有林权和法人所有林权的合法性，在管理模式上借鉴澳大利亚的私人森林管理体制，政府多发挥宏观调控的工作职能。我国虽然是人工林面积最大的国家，但是在人工林的管理上还是有欠妥当，澳大利亚之所以把林业资源利用的重点放在人工林上，就是为了达到林业资源整体利用最大化的目的，让私有人工林成为主要的供给源，在一定程度上缓解了国家的压力。我国林权制度的权属不清的问题同样可以借鉴澳大利亚的经验，属于经济林的森林资源可以交给私人管理，政府进行监督，以此实现林权的充分保护。林权改革对我国的森林资源立法来说是势在必行，所以这方面的外国经验是宝贵的，结合我国实际情况合理加以借鉴的话，相信会对立法改革产生巨大的推动作用。

（二） 强调可持续发展在林业管理中的意义，促进发挥森林特有的生态功能

森林资源的双重性质没有得到森林立法的足够重视，这是我们应该注意的一点，对于整体环境保护规划来说，森林的生态功能较其经济价值能够发挥出更大的作用，需要我们对其生态功能在立法上予以充分的肯定和保护。澳大利亚在这一点上就做出了整体规划，在1992年制定的《全国森林业政策声明》中就已经确立了林业经营管理发展的十大目标，这十大目标中的第一项目标就确立了森林要实现可持续发展的原则，体现了对森林生态价值的重视。森林的可持续发展是为了实现森林资源在整体环境中的生态功能，保证其他那些依靠森林而存在和养护的环境因素的长远发展。这十大目标中也着重提到了森林的水涵养功能，提出了扩大森林资源,确保高质量的水源供应这一目标，对其本国的水资源保护也具有一定的意义。在这一点上，我国可以借鉴其做法，把森林的可持续发展作为规划目标，在森林立法中着重体现出森林的生态价值，如确立森林净化空气的作用，提倡在大气质量低下的地区加大植树造林工程，或明确森林防风固沙的功能，加大对公益林的保护力度等。只有进一步在立法中明确森林资源的生态功能，才能更好地实现森林资源的永续利用，同时使我国的整体环境保护工程得以更加顺利地实施。

（三）完善我国现有的生态效益补偿制度，加大具体措施的可操作性

我国森林法在经过了一次修改之后添加了一些有助于我国森林资源管理的制度，但是具体实施还是存在问题，在制度的完善上我们也可以借鉴澳大利亚的林业政策。比如澳大利亚的人工造林规划是比较完善的，有政府、投资企业和个人多方面的支持，这一规划能够有效的发挥作用与林业政策的总体目标是分不开的，而且各地各机构也对政策的实施细则做了完善的制定，使政策在具体运用中能够更加贴合当地的实际情况。我国的森林生态效益补偿制度可以在这一方向上加以完善，可以适当扩大生态效益补偿的范围，不仅仅在一些重点公益林地区进行补偿，扩大范围后受益地区才会相应增加。在扩大森林生态补偿范围的同时，我们也应对森林补偿的标准进行适当地提高，这样可以刺激公众护林造林的积极性，政府也可以利用一些经济手段引入投资或创立专门基金，只要确保强大的经济支持，相信这一制度就可以更加有效地实施。同时我们现有的一些森林保护制度还存在执法不严的问题，我们应借鉴澳大利亚林业政策的经验，实施严格的监控，制定约束力较强的法规，保证其他部门可以相互配合共同护林，只有这样才能保证我国的森林法发挥其应有的效力。

五、结论

我国是世界上的森林资源大国，如果森林资源的利用和管理得不到法律的确认和保护，我国必将面临森林资源枯竭的难题。森林资源作为可再生资源，合理的立法会使森林资源来越丰富，同样与森林资源息息相关的各种环境问题也会迎刃而解。在整体的《森林法》修改与完善中，我们可以借鉴他国经验，只有不断 地研究与实践，我国的整个环境保护法律体系才会越来越完善，我们才会不断地进步与发展。

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Comparative Study on Forestry Policy Between Australia and China

LIU Jing

Abstract: With the great development of our economy, the forestry problem becomes the key point of all environmental problems in our country. Gradually, there are some shortcomings in the Forestry Legislation Law of our country in reality, and we need the further revision and the consummation of it. In this process, we can learn some successful experience from other country reasonably. There are some unique characteristics in Australia’s forestry policy. The reasonable division of forestry possession, the unique developmental targets of forestry management and the strong specific measures of its policy are all of great practice significance. Comparatively, the reform of forestry possession, the display of ecological function of forestry and the consummation of some policies are all obliged to learn the experience of Australia to some extent.

Key words: Australia; Forestry policy; Forestry Legislation Law Enlightenment

作者简介：

刘婧，东北林业大学文法学院09环保法研究生。