浅谈森林生态效益补偿制度

刘 晋  （江西理工大学文法学院, 江西赣州 341000）

摘要：森林生态效益有助于改善环境，提高社会福利水平。但我国森林生态效益在数量上和质量上都远远不能满足社会需要，主要原因是尚未建立起完善的森林生态效益补偿途径。本文对美国、德国和日本的森林生态效益补偿制度进行了简单的介绍，针对我国森林生态效益补偿制度的现状和问题，对我国森林生态效益补偿制度的完善提出一些建议。

关键词：森林生态效益     生态补偿

森林资源不仅具有经济价值，而且具有重要的生态价值和社会价值。但由于森林的生态产品属于典型的公共物品，其生态价值很难通过市场机制得以实现，因此，为了达到森林资源的优化配置，实现森林资源的可持续发展以及生态环境的改善，需要采取适当的措施对森林的生态效益进行补偿，以建立森林生态补偿法律机制。

一、森林生态效益补偿的内涵

对于生态效益补偿的确切而完整的定义，国内外的文献中都未有名明确的界定。主流的内涵可以推定出其基本内涵。森林生态效益补偿是指为了适应林业分类经营改革的需要，遵循森林可持续发展的原则，保证森林在社会主义市场经济条件下正常发挥其生态效益，由国家、社会、集体、个人等多对象多渠道多层次对公益林的经营主体按价值规律进行资金、技术等多方面的补偿，使得公益林的经营主体能够进行公益林生产和再生产活动，向社会提供持续的森林生态效益。简单而言，森林生态效益补偿可以从两个方面去理解，一是对自然的补偿，即对已经遭受破坏了的生态环境进行恢复与重建，对面临破坏威胁的生态环境进行保护，如退耕还林、污染治理、天然林保护等；二是对人的补偿，即对生态环境建设的相关行为主体进行经济或政策上的奖励优惠或惩罚禁止，如对退耕农民的钱粮补贴、对绿色环保产业减免税收等。

二、国外森林生态效益补偿制度简介 

(一)美国的森林生态效益补偿制度

1960年，美国颁布了《森林多种利用及永续生产条例》，标志着美国的森林经营思想由生产木材为主的传统森林经营走向经济、生态、社会多效益利用的现代林业。1993年成立了“森林生态系统经营评价工作组”，对森林的经济管理向现代生态系统经营转变。2006年针对过去十几年美国政府对于森林生态环境管理的政策缺陷所造成的严重后果，布什签署了一份关于保护森林生态环境的法令。由于美国是一个联邦制国家，国家与各州均有独立立法权，因此具体关于生态补偿的法律规范较杂，最基本的有：(1)退耕计划政策。美国采用保护性退耕政策来强化生态环境保护，由政府提供补偿资金，购买生态效益，以成本分摊法核算，对原先种地的农民为开展生态保护放弃耕作所承担的机会成本损失进行补偿，约占农民所需成本的50％一75％，合同期10一15年。补偿中的标准不统一，主要依据环境评价体系来确定各地补偿费。(2)超级基金法。它为排放到环境中的有害物质的责任、赔偿、清理和紧急反应以及弃置不用的有害废物处置场所的清理作了规定，还专门设立了“危险物质信托基金”，用以支付环境损害引起的迁移和补偿行为。(3)服务市场战略。对私有林地实施生态系统服务市场战略，以有效提高生态服务质量。⑷引入竞争机制。美国在生态补偿中不采取统一的固定标准，通过竞标机制来确定与当地自然经济条件相适的补偿标准。

（二）德国的森林生态效益补偿制度

德国1975年制定的《联邦保护和发展森林法》确立了森林多效益永续利用的原则。德国联邦森林法规定：森林采伐量不得大于生长量；对于采伐迹地必须进行更新，私有林主不按时更新的，由林业部门组织更新，费用由私有林主承担；林地不得随意改变用途等。1999年4月1日德国通过了生态税改革草案，并于2000年1月1日通过《持续生态税改革法案》。德国通过征收生态税，开辟了稳定的资金渠道，获得了选民的支持，对于提高税民的环保意识、提高环境质量也有巨大的促进作用。当前德国国有林全部由政府投人、专门管护，联邦及各州政府对林业的投入占政府财政预算额1％左右，德国政府也以政策鼓励和引导私有林向生态功能型方向发展。德国州际财政平衡基金设立的目的，在于实现富裕地区向贫穷地区直接进行生态资金的转移支付。此外，德国林业委员会主席团进一步提出建设“生态账户”的补偿政策建议，承认林主在过去自由运作时期取得的成绩，对按规定标准经营森林的业主，以具体的草案形式把森林效益的经济化和森林经营措施转换到实践中去，执行在生态账户框架内的生态林效益销售，以及土地的合伙经营。

（三）日本的森林生态效益补偿制度

1993年通过《环境基本法》，确立了受益者负担原则。根据日本2003年修订的《森林·林业基本法》的解释，生态价值范围具体包括国土保持、水源蓄养、自然环境保护、公民保健、防止地球温室效应、供给林业产品等。2006年修改的《森林法》按达成的目的划分，森林生态价值体现为：蓄养水源，防止土砂流失，防止土砂崩蹋，防止飞尘，防止风、水、潮、旱、雪和雾灾，防止落石危险，防止火灾，养鱼，保存航向标，公众保健，保存名胜古迹风致等。这些确立了日本保育林制度和水源税制度两种森林生态效益补偿制度。规定保育林有七大法定种类，包括森林生态系保护地域、森林生物遗产资源保扩林、林木资源保护林、植物群落保护林、特定动物生息保护林、特定地理保护林、乡土保护林。该法第三十五条规定：日本国家和都道府县，在推行政令时，必须对因指定保育林遭受损失的森林所有者或使用林地赖以收益者进行补偿。并规定由农林水产大臣对于以上未列出、但确属必要的可加以确认，海岸管理者有权对协议的海岸保护区内的公益林进行指定。但以上费用并非全部由国家负担，其第三十六条确立了受益者负担原则，即由于公益林的指定获得利益的地方公共团体等，在所受利益的限度内，也应承担根据前条应该补偿金额总额的一部分。此外还通过设立水源税，拓展补偿渠道。

三、我国森林生态效益补偿机制的现状和存在的问题

从目前涉及森林生态效益补偿的法律法规来看，我国森林生态功能区补偿制度的法律制度散见于不同的法律法规中。森林生态效益补偿的法律制度涉及到宪法、各种法律、行政法规和规章及地方性法规和规章四个层次，既包括国家立法，又包括地方立法。在宪法层面上，国家在协调私人利益和国家利益的基础上，确立了在特殊情况下对私人利益实施补偿的基本规则，从而成为生态补偿法律制度的基本宪章。在法律层面，《中华人民共和国环境保护法》第4条规定了国家采取有利于环境保护的经济和技术政策和措施、使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调的根本原则。第19条规定了开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境的原则。在地方性法规和规章层面上，地方人大和政府也不断加强地方环境保护与生态恢复立法。1998年10月26日，广东省人民政府发布的《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》中规定：禁止采伐生态公益林，政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩2.5元给予补偿，不足部分由市、县政府给予补偿。此举成为我国地方森林生态效益补偿立法的重要范例，对其他地方立法具有明显的示范意义。2000年以来，长江上游、黄河上中游各有关地区开展退耕还林还草的试点工作，国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗的补助，此举成为实现森林生态效益补偿机制中的又一重要举措。

虽然森林生态效益补偿法律制度已经存在并发挥着重要作用，但这并不代表其已经非常完善。从森林生态补偿基本理念及其实施效果的角度来观察，这些法律缺陷不仅在宏观上制约着我国森林生态功能区生态补偿机制的建立，而且在实践中无法满足森林生态功能区生态效益补偿的现实要求。这些问题与不足主要集中在如下几个方面：

（一）森林产权限制

森林生态效益补偿本质上是森林生态产品在不同产权主体之间的让渡问题，所以明晰产权是森林生态效益补偿制度中的关键。由于历史原因，中国的集体林绝大多数已经分林到户，在集体林地从事生态林业建设的主体是林农。由于林农或集体林业企业对森林具有排它性的产权，理论上说他们可以根据自己的意愿选择林业生产的模式。但是，国家出于生态建设的目的将很多的集体林划为公益林，甚至将集体经济组织或林农个人投资营造的商品林也划为公益林，或者要求林农在集体所有的宜林荒山荒地上投工投劳营造几乎没有或很少有经济收益的生态公益林，使得集体或私人林业企业遭受巨大的经济损失，企业的产权受到极大的侵害。事实上，世界上没有任何不受限制的产权。在任何一种产权制度下，产权人追求经济效益的过程中，产权人的活动可能产生正的或负的外部性。对于社会无法容忍的负外部性，法律规章必然对产权人的活动进行适当的限制。目前我国生态林业建设中对林业产权主体的诸多限制，实际上就是在要求林业产权主体为社会做好事。在市场经济条件下，这种对林业产权的限制，必然对社会资源配置效率、社会福利尤其是社会公平产生负面影响。我国林业普遍投资不足实际上就是这一负面影响的最好写照。因为面对国家随时可能发生的产权侵害，投资者缺乏一种稳定的投资预期和投资安全感。

（二）缺乏充分的资金投入

多年来，由于国家财力所限，生态公益林建设的国家补助偏低，20世纪80年代90一120元／公顷，90年代150一300元／公顷，2000年退耕还林还草最高也只补助750元／公顷，这些补助与造林实际需要2250一3000元／公顷的要求差距较大。根据国家林业局有关职能部门对退耕还林还草工程补偿兑现的统计，到2001年7月，已支出种苗补助费8．4亿元，现金补贴8．3亿元，粮食补助12．4亿斤。根据有关计划安排，2010年，中西部地区将基本实现退耕还林还草的目标，届时总投入将达到800多亿，国家足额兑现实为困难。造成我国森林生态效益补偿资金严重不足的主要原因是我国的森林生态效益补偿的补偿途径单一，融资手段单一。我国目前的补偿途径主要是政府的政策干预，没有积极地采用多种经济刺激手段，而且几乎没有社会支持和市场机制途径，对社会资金吸纳能力不足。所以，积极探索森林生态效益补偿的市场化和社会支持途径，寻求多元化的经济刺激手段，已成为摆在我们面前的重大课题。

（三）补偿标准单一

目前中国的森林生态效益补偿标准过于单一：在各个试点省采用了一个统一的补偿标准(5元／亩)。这个标准过于单一，不能充分反映各地的经济、社会和生态区位条件的差异。如有的学者指出中国南北方地区的自然生态条件之间的差异较大，从总体上而言南方开展生态保护的机会成本比北方要高，因此，对南北方地区的补偿标准应有所差异。还有的学者认为虽然中国目前按照机会成本的思路在实施生态效益补偿政策，但这种补偿标准低于农户开展生态效益所支付的机会成本。

（四）森林生态效益补偿法律制度不足

现有的资源法和环境保护法缺乏对生态补偿机制的明确规定，为此极大地制约了森林生态效益补偿的发展。①虽然有许多法规和政策文件规定了对生态补偿的要求及操作办法，但由于对各利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准规定不明确而导致这些政策执行效果并不理想。如1998年修订的《中华人民共和国森林法》明确规定“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定”的内容，但国家森林生态效益补助资金从2000年设立至今(2005年改为中央森林生态效益补偿基金)，如何确保中央补助资金有效地返还给森林环境服务提供者的问题依然没有很好地解决。②对生态效益补偿规定过于原则。新修改的《森林法》第8条第二款增加了建立生态效益补偿制度的规定，但对生态效益补偿制度的资金来源，用途等均未做具体规定。

四、完善我国森林生态效益补偿机制的建议

（一）完善我国森林生态效益补偿法律制度

首先对我国《环境保护法》进行修改，将生态补偿机制上升为环境保护法基本制度的范畴，使国家生态补偿机制法制化。然后可以在修改后的《环境保护法》中对生态补偿机制规定的基础上，结合森林资源自身的特点，制定出相关的法律规定。主要包括：①对森林生态的功能，采取征收生态税的方式进行补偿；②对森林的经济功能采取直接补偿的方式，允许地方及旅游区的森林资源的使用权有偿转让、入股，有森林资源的使用权转让费或旅游收入分配进行补偿；③明确公益林清查、核定和评价机构，以及测量和计算森林生态效益的法令机构，提高补偿数据的法律地位，增加补偿的严肃性。

（二）明确受益者承担原则

受益者承担原则，是指生态保护的受益者在享受别人提供的生态产品的同时，也要承担对生态产品提供者进行补偿的义务。生态公益林的只要受益者是全社会，而社会利益的代表是各级人民政府，所以，在大多数情况下都是由政府来支付生态补偿费用。但并不是所有的森林生态补偿费用都是由政府来负担。当政府成为生态产品的提供者时，受益方就是特定区域的个人或者企业，那么这些受益区域的个人和企业就成为了补偿的主体。向森林生态效益的受益者收取的费用可以分为以下几类：1.各类旅行社按其营业收入的一定比例缴纳；2.在风景名胜地、革命纪念地、森林公园、自然保护区、旅游度假村、城市园林绿化公园、狩猎场内从事各种经营活动的单位和个人按其营业收入的一定比例缴纳；3.向防护林、特种用途林国有林地使用者收取国有林地使用权流转收益；4.其他。

（三）实现补偿主体多元化

国外的森林生态效益补偿主体较为多元。一种方式是由政府主导的公共财政预算支付，它是世界上应用最广泛的模式，德国与日本比较倾向采用这种补偿手段，并且这两个国家设立了专门的生态税种。另一种是引入竞争机制和市场法则，通过购买或行政合同等实施市场化补偿，美国政府非常强调发挥这一渠道的作用，通过生态系统服务市场战略等，实施弹性补偿。中国森林生态效益补偿制度是以政府为主导的补偿机制，主要包括财政补贴、财政援助、优惠贷款、减免收费以及优化环境予以奖励等等。但从我国的实际情况来看，仅仅依靠政府补偿是难以满足我国的现实情况，故应当积极引入市场机制。市场机制是指市场交易主体在政府制定的各类生态环境标准、法律法规的范围内，利用经济手段，通过市场行为改善生态环境的活动总称。通过这种市场的参与来弥补政府补偿管理成本高，速度效率低的弊端，并通过市场来调动经济主体的积极性和主动性，最终实现森林生态补偿的高效性。

（四）扩大补偿对象范围

各国设计森林生态补偿制度的初衷，在于就私有林部分因为划人公益林所造成的损失予以补偿，而国有林的管护成本本来就由政府承担，因此均不存在通过补偿制度实施生态补偿的问题。我国《森林法》第三条规定：森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。对于国家所有的森林资源，国家将其经营权交给企业并按一定比例和企业分享企业利润。由于国有林企业是具有独立的经济利益的主体，其目标是为了追求经济利润的最大化，而且其经济利润来源于其所经营的森林资源的消耗。但国家要求国有林企业同时负担经济林经营和生态林建设的双重任务，因此，政府会对国有林企业的经营权进行严格限制，如限额采伐、天然林保护等。这就使得国有林业企业的经营权受到限制和干预，不仅增加了企业的经营成本、而且也给企业带来了一定的经济损失，所以，政府应当给予其经济补偿。对于我国集体林而言，其绝大部分的经营权由集体组织转移到了农户的手中，剩余的部分则通过承包、转让、租赁等形式依法取得的集体森林的使用权的集体林业企业进行经营。因此在集体林地从事生态林建设的主体是林农。林农作为集体林地经营者在合同期内掌握这所承包林地的经营权并获得由此产生的收益。作为集体林的经营者，林农有权根据自己的意愿选择林业生产经营模式。而在通常情况下，林农都不会积极主动的利用自己的林地去营造几乎没有经济收益的生态林，但国家出于对生态安全的考虑，将很多的集体林划为公益林，有时甚至将林农个人投资营造的商品林也划分为公益林，或者要求林农在集体所有的宜林荒山荒地上投工投劳营造生态公益林，使得集体或私人林业企业遭受巨大的经济损失。国家的这种行为严重的限制甚至剥夺了林主的林业经营权，根据我国《森林法》的有关规定，集体林产权属于农民和集体，他们有权决定集体林地经营方向和经营目的。因此，在集体林地上要求集体林业企业及林农进行生态林的建设所造成了经济的损失，国家有责任对其予以补偿。

（五）明确补偿标准

制定森林生态补偿标准有两种思路，一是补偿标准尽可能的接近保护森林生态所支付的机会成本，补偿额应包括经营生态林的原始投入成本和社会风险报酬。二是森林生态补偿标准应基于生态环境效益进行科学的计量。但由于目前森林生态效益的计量方法还不成熟，因此，采取第一种方法是比较切实可行的。首先应制定一个全国基本校准，然后各地根据社会、经济、环境条件制定相应的地方标准，并以法律形式予以确定。首先要明确森林生态补偿资金的使用原则，即可以简单概括为：1.重点区域优先补偿原则；2.保护所有者和经营者权益的原则；3.分类补偿原则，即生态公益林按其给经营者带来受益的多少进行划分，可分为有收益生态公益林和无收益生态公益林两大类。在对生态公益林进行补偿时，要以类型划分为基础，采取分类补偿原则。对没有收益的生态公益林要完全依靠国家财政扶持；对具有受益的生态公益林，应该通过科学评估确定经营者受益的多少、损失的多少，从而确定补偿标准。其次，确定森林生态补偿标准的主要依据。①以投入成本为依据，森林生态补偿标准应当考虑到林木的营造、抚育、管护的生产成本和机会成本；②以森林生态价值为依据，森林生态价值是一个环境学的概念，它反映了森林生态服务对于某一社会所具有的全部潜在的经济价值。这种生态价值由于其具有无形性的特点，很容易被人们所忽略。因此，在森林生态补偿过程中应当森林的生态价值因素考虑进去；③影响生态补偿标准的因素，其中包括国家经济发展水平、生长环境发展水平、林木类型、经营者和所有者的实际经济损失。

五、结论

森林生态补偿法律机制是森林生态补偿制度的重要保障，是森林生态补偿制度正常运行的关键环节。但由于森林生态效益补偿机制的实施不仅需要理论上的指导，还需要将理论知识应用到实践中去。因此，森林生态效益补偿机制切实的落实不仅需要法律机制的保障，同时还需要其他相关利益协调机制的协同，才能最终实现我国森林生态环境的保护以及林业产业的发展。

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The research of the forest ecological compensate

LIU Jin

Abstract: Forest ecological value is able to improve environmental conditions and living standards. In China, quantitatively and qualitatively, the ecological value of forest could not fulfill social demand. One of the major reasons is that we have not yet established proper subsidizing policy program of forestry ecological value. The article will introduce the subsidizing system in the United States of America, Federal Republic of Germany and Japan, and provide some suggestions by focusing on the present problems in China, on how to improve our forest ecological value subsidies.

Key words: Forest ecological value; Ecological compensate

作者简介：

刘晋（1985-），女，湖南长沙人，江西理工大学硕士研究生，主要研究方向：环境与资源保护法学。