刘华刘荣刚：论我国森林法治的现状及其对策

2011-04-09 01:57:18 来源: 作者: 【大中小】浏览:1085次评论:0条

论我国森林法治的现状及其对策

刘华刘荣刚（西安建筑科技大学, 西安 710055）

摘要：森林是人类生存和发展的基础。本文界定了森林法治的概念，明确了森林法治对森林资源保护乃至国家可持续发展的重要战略意义，重新审视了我国森林法治的现状，并对完善和增强我国森林法治提出几点对策。

关键词：森林法治法治现状法治对策

森林是国家存在的条件、社会发展的基石。森林作为一个高密度林木的区域，是陆地生态系统的主体，物种丰富、结构复杂、功能多种多样，在促进经济发展和维护生态安全等方面起着决定性和不可替代的作用。

我国的森林资源在历史上本来很丰富，不仅南方森林茂密、种类繁多，北方也是苍翠的莽莽林海。但是随着人类的开发和人口的增长，我国的森林资源蕴藏量不断下降。目前，已经呈现出分布不均、结构不合理、人均占有量相对贫乏、开发利用率较低的特点，特别是在森林法治方面还不够完善。因此，有必要重新审视我国森林法治的现状，明确森林法治对森林资源保护乃至国家可持续发展的重要战略意义，从而为完善和增强我国森林法治提出可行性对策。

一、森林法治概述

（一）森林法治的定义

要明确“森林法治”的定义，首先要清楚森林的含义。我国《森林法》第四条规定：“森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五类。”我国《森林法实施条例》第二条规定：“森林，包括乔木林和竹林。”由于国家林业局早在2003年8月就把以发挥生态防护效能为主的灌木林地和以获取经济效益为目的进行经营的灌木经济林都计入森林覆盖率计算范围。[1]而我国林业法律、法规并没有将灌木林纳入森林范畴内。因此，我们应该将群生的灌木林纳入森林范畴内，并重视群生植物的生态价值。鉴于此，我们将森林定义为：森林是指林地及其群生竹、木之总称。

其次，要清楚“法治”的含义。在我国古代，“法治”是先秦时期法家的政治思想，主张以法治国。在古希腊，“法治”被亚里士多德理解为“普遍服从、良法之治”。他指出：“法治应包含两种意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[2]由此可见，法治包括两个基本要件：一是法律的权威性；二是权威法律的正当性。在当代中国，“法治”是依法治国的简称，社会主义法治即社会主义依法治国，它是指广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。[3]

“森林法治”，即依法治林，是社会主义法治的重要内容，是建设现代林业的必然要求。根据当代中国“法治”的定义，我们可以将“森林法治”定义为：是指在社会主义法治理论的指导下，在森林的建设、开发、利用、保护过程中，严格依照相关的法律法规进行，使森林管理全面纳入法制化轨道，真正达到森林管理中的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本要求，实现我国森林的可持续发展。

（二）森林法治的特征

根据“森林法治”的定义，我们可以将其特征归纳如下：

第一，“森林法治”的主体，是广大人民群众；

第二，“森林法治”的客体，是森林管理工作，主要是森林建设、开发、利用、保护的各项工作；

第三，森林法律体系是实施“森林法治”的重要保障，为此“森林法治”必须在社会主义法治理论的指导下，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

（三）森林法治的重要战略意义

森林法治是社会主义法治的重要组成部分，是依法治国基本方略在森林治理上的具体体现，也是森林发展的必由之路。随着国家法制化进程的加快，全面推进森林法治工作显得更为重要和紧迫。加强森林法治，已成为引导、促进和保障森林持续快速协调健康发展的必然要求，具有战略性的重大意义：

第一，森林法治是实施依法治国基本方略的本质要求；

第二，森林法治是人民群众治理森林方式的重大转变，有利于加强和改善森林管理；

第三，森林法治是森林健康、快速发展的有力保障；

第四，森林法治是适应新任务特别是进一步加强依法治林工作的迫切要求。第五，森林法治是全面实现森林管理现代化、国际化的重要保障。

（四）森林法治与森林法制

提到森林法治，我们就不得不将其与森林法制作以辨析。森林法治与森林法制是既有区别又有联系的两个概念，不容混淆。森林法治与森林法制的关系建立在法治与法制的关系之上。因此，在讨论森林法治与森林法制之前，要先弄清法治与法制的关系。

首先，“法治”与“法制”是两个不同的概念。第一，法治是法律统治的简称，是一种治国原则和方法，是相对于“人治”而言的，是对法制这种实际存在东西的完善和改造，表达的是法律运行的状态、方式、程序和过程；法制是法律制度的简称，是一个静态的概念，属于制度的范畴，是一种实际存在的东西。第二，法治的产生和发展却不与所有国家直接相联系，只在民主制国家才存在法治；法制的产生和发展与所有国家直接相联系，在任何国家都存在法制。第三，法治的基本要求是严格依法办事，法律在各种社会调整措施中具有至上性、权威性和强制性，不是当权者的任性；法制的基本要求是各项工作都法律化、制度化，并做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。第四，实行法治的主要标志，是一个国家的任何机关、团体和个人，包括国家最高领导人在内，都严格遵守法律和依法办事；实行法制的主要标志，是一个国家从立法、执法、司法、守法到法律监督等方面，都有比较完备的法律和制度。其次，“法治”与“法制”二者之间又有着密切的联系。法治是法制的立足点和归宿，法制的发展前途必然是最终实现法治；法制是法治的基础和前提条件，要实行法治，必须具有完备的法制。即实行法治必须运用法制来治理国家，法制又需要通过法治来体现。

由此可见，森林法制是指我国森林法律制度的总和，它包括森林立法、执法、司法、守法、法律监督的合法性原则、制度、程序和过程。森林法制建设的目标与任务应当是：建立科学合理的立法体系、高效廉洁的执法队伍、全社会自觉遵守的法律意识以及专门监督与社会监督有机统一的监督机制，使森林法制的建设达到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本要求。森林法治与森林法制在本质上是一致的，都是体现森林建设的社会主义性质和精神。但是两者是有区别的：森林法制更偏重于森林法律的形式化方面，强调森林法治的制度、程序及其运行机制本身，所关注的是森林法律的有效性和森林秩序的稳定性。森林法制是森林法治的前提条件和基础。森林法治不仅强调林业法律形式上的意义，更注重实质意义上的法治，体现“法律至上”、“法律主治”、“权力约束”和“保障权利”的价值。

（五）森林法治的要求

建设社会主义法治国家即实现“法治”必须达到以下要求：

第一，有法可依是法治的首要要求和前提。

第二，公正、高效的执法、司法是法治的内在要求。

第三，社会成员普遍守法是实现法治的主要条件。

第四，法律监督是法治的有力保障。

为此，建设森林法治，就必须在社会主义法治理论指导下，把森林治理的各项工作纳入法制化、制度化、规范化轨道，为实现森林全面、协调、可持续发展提供强有力的法律保障。

第一，要抓住立法重点，提升立法质量，努力建设完备的森林法律法规体系。

第二，要加大执法力度，完善执法体制，努力建设规范的森林执法体系。

第三，要明确执法责任，健全监督机制，努力建设高效的森林执法监督体系。

第四，要提高普法实效，加强法制研究，努力建设健全的森林普法体系。

第五，要切实加强组织领导，全面落实依法行政，为全面推进依法治林提供有力保证。[4]

总结一下就是：完善立法、加强执法和司法、实现普遍守法、确保法律监督。

二、我国森林法治的现状

（一）森林立法的现状和存在的问题

1.森林立法的现状

森林是人类赖以生存和发展的重要生产、生活和生态资源。尽管我国是传统道德占主导地位的国度，但是非常注重用法律的手段来保护森林资源，关于森林资源保护的立法也发展很早，在西周时期我国就有了“毋伐树木”的禁令。以后历代统治者都有保护森林立法。近现代意义上的森林立法始于1912年《林政纲领十一条》，民国政府在此基础上于1914年颁布了《森林法》，并于1923年和1945年两次修订了《森林法》。

中华人民共和国成立后，保护森林的立法也是发展最早的立法之一，最为有代表性的法律就是1984年出台《森林法》，它为我国依法治林的实践提供了可靠的法律依据。中华人民共和国成立至今的森林立法主要分为三个阶段：

第一阶段（1949-1978年），中共中央于1961年6月制定了《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干规定（试行草案）》（简称《林业十八条》），重申“谁种谁有”原则。国务院于1963年颁布《森林保护条例》，成为我国森林法的雏形。

第二阶段（1979-2000年），1982年颁布实施的《宪法》，确认了森林的国家所有权和集体所有权。1984年颁布的《森林法》为保护、培育和合理利用森林奠定法律基础。1986年实施的《民法通则》确定了森林的民事权利。1986年实施的《土地管理法》对林地进行了规范。1996年发布的《林木林地权属争议处理办法》对林木林地权属争议进行了详细规定。1998年修订的《森林法》对森林的所有权和使用权进行了完善。2000年颁布的《森林法实施条例》和《林木和林地权属登记管理办法》对林权制度作了详细规定。

第三阶段（2001年至今），我国森林立法不断完善。2003年，国家颁布了《退耕还林条例》、《农村土地承包法》、《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》。2004年国家林业局颁布了《森林资源资产抵押登记办法（试行）》。2005年国家林业局相继出台了《关于进一步加强森林资源管理工作的意见》、《林业发展“十一五”和中长期规划》。2008年国家出台《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》。2009年1月1日起施行《森林防火条例》。2010年1月1日起施行《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，为林地承包经营纠纷调解和仲裁提供了法律依据。

2.森林立法存在的问题

应该说，建国以来的森林系列立法推动了我国森林治理的进程，也为研究我国森林管理提供了法律依据，但是仍然有以下不足：

第一，关于森林的定义还没有统一。前文已经提及，随着灌木在生态系统中的作用凸显，国家林业局已经承认其森林地位，但国家森林法律法规却没有将其纳入森林的外延之中。

第二，关于森林的生态价值没有得到体现。目前的森林立法仍然关注森林的经济价值，而森林的水土保持、涵养水源等生态功能（目前，生态价值还无法成为物权法的保护对象）在立法原则中没有体现。

第三，关于森林的技术衡量指标不科学。一是使用“郁闭度”标准，不能科学划分森林与林木。二是生态补偿（如南水北调中线工程对丹江口库区的生态补偿）和退耕还林补偿的标准全国一刀切，没有突显地区差异和经济发展水平差异。

第四，关于森林立法的机制还不成熟，表现在：社会参与程度和民主程度过低、立法研究和咨询机制不健全、林业行政管理职能一直非常薄弱。

（二）森林执法、司法的现状和存在问题

1. 森林执法、司法的现状

森林执法、司法是推动森林法治的重要实践环节，即森林执法机关（森林行政职能部门和森林公安系统）、司法机关执行《森林法》、《刑法》等森林相关法律法规，严厉打击盗伐滥伐林木、毁林开垦和建设项目乱占林地等各种破坏森林资源的违法犯罪活动的行为。近年来，我国的森林执法机关不断加大森林执法力度，建立健全执法监督机制，强化执法监管职能，对滥伐林木、非法收购盗伐、滥伐的林木等森林违法行为予以坚决打击，维护了森林管理秩序。具体可归纳为如下几点：

第一，林业系统领导重视，对林业执法活动进行缜密研究、周密部署。

第二，各地结合森林资源保护实际情况，明确执法活动的打击重点和查处力度，真抓实干，给涉林违法犯罪以有力打击。

第三，执法部门采取定期检查、分片督导的形式，各地定时上报案件进展情况，森林执法的压力和动力俱增。

第四，各级在强化森林执法的同时，充分利用报纸、电视、广播等新闻媒体，宣传法律法规和森林执法典型案件，保障了查处力度和打击效果，营造了保护森林、维护林业生产者权益的良好舆论氛围。

第五，司法机关积极配合林业部门侦破案件、审理案件、检察案件，确保了森林执法的效率和质量。

2.森林执法、司法存在的问题

森林执法是一个较新的执法类别，由于执法主体、执法客体和执法方法的原因，我国的森林违法现象还很严重，特别是有些地区乱砍盗伐、超额采伐、毁林开垦、乱占耕地的情况相当严重，致使林木、林地遭受很大的损失。森林执法、司法存在的主要问题可归纳为以下几个方面：

第一，执法、司法队伍人数少、专业性不强，特别是森林公安和司法审判人员一般缺少林业知识的专门培训。

第二，森林公安局和公安局在职能划分上不清晰。

第三，执法对象的法律意识参差不齐，误解森林法律或者对森林资源进行掠夺式开发利用，或者盗砍、盗伐。

第四，历史遗留问题特别“三过”即林地流转面积过大、价格过低、时间过长问题为森林执法和林权制度改革带来困难。

（三）森林法律监督的现状和存在的问题

1.森林法律监督的现状

监督指对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标。森林执法没有监督，则会消弱森林立法和执法的效果。我国为了森林法治的推进，不断加强对森林执法的监督，取得了良好效果。具体可归纳为如下几点：

第一，由中央纪委、监察部派驻国家林业局纪检组、监察局，对林业系统的行政行为进行监督。第二，国家林业局政策法规司下设执法监督检查处，负责林业行政执法监督，协调行政执法中的重大问题。第三，各地森林执法机关内设法制科或者执法监督科，承担林业综合行政执法监督职能，形成了相互配合、相互制约、相互监督的综合执法机制。第四，国家赋予人民群众批评、建议、检举和控告权，对执法队伍的执法行为进行广泛的日常监督。

2.森林法律监督存在的问题

总体来讲，我国的法律监督对森林法治起到有力的保障作用。但仍存在以下几个方面的问题：

第一，我国有“重立法、轻执法、忽视监督”的传统，很多法律行为都是有头无尾。

第二，我国的法律监督队伍特别是森林执法监督检察队伍薄弱，监督水平不高。

第三，缺乏对事前的监督机制，特别是对森林执法部门的事前、事中监督不足。

第四，监督机制的设置不合理，造成下级监督上级的无奈。

第五，存在森林执法监督工作的盲区，部分执法机关和森林公安尚未真正纳入执法质量考核评议范畴。

（四）森林普法的现状和存在的问题

1.森林普法的现状

我国的森林普法主要依靠司法行政系统和林业系统。司法行政系统按照五个五年普法规划，已经胜利完成了“五五”普法宣传任务，正在向“六五”普法过渡。但对森林普法最有成效的当是林业系统的针对性普法活动。林业系统按照全国普法办公室的要求，结合林业系统五年普法规划的总体部署和年度工作重点，开展经常性的森林普法活动。林业系统自开展森林普法活动以来，主要有四个特点：

第一，宣传的重点是森林专业法律，如《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《农民专业合作社法》、《物权法》、《森林法》等等。

第二，宣传的主要对象是林农：充分利用电台、电视台、农村广播网、宣传图册等积极开辟法制宣传教育渠道，向广大林农广泛宣传与集体林权制度改革相关的法律法规。

第三，宣传的方式特别：常规宣传的基础上，利用“2.2”世界湿地日、“3.12”植树节、“4.22”地球日、“6.5”世界环境日等主题日，开展各种专项法制宣传。

第四，宣传的效果较好：由于林业系统领导重视，加上林业系统普法宣传和司法行政系统普法宣传相结合，“法律六进” 深入推进，普法效果不断深化。

2. 森林普法存在的问题

由于森林普法专业性强，普法队伍薄弱、普法对象分散等原因，我国的森林普法还存在以下问题：

第一，司法行政系统和林业系统的宣传分工不均，造成宣传重叠或者盲点；

第二，由于森林大多分布在山区、边区、老区、库区等贫困地区，森林法制宣传不够深入；

第三，由于林区居民分散，普法宣传的普及性不强。

三、我国森林法治的对策

近年以来，国家加大对森林法治建设的投入力度，无论是立法、执法、司法还是法律监督、普法宣传，其力度都是空前的。涉及森林问题的各地各部门也在积极探索森林法治的的制度化、规范化、程序化模式。总体来说，推进森林法治还需要加强以下制度和措施。

（一）森林法治的立法对策

为了完善森林立法，应该以修订《森林法》为核心，结合国家林业局关于《国家林业局立法工作规定》的通知（林策发〔2009〕83号）,[5]采取以下五个方面的措施：

第一，要在适当的时候修订《森林法》等森林立法，重新定位森林立法的原则、价值和出发点。立法原则上，要增加森林的生态功能；立法价值上，要承认灌木等植物群落的森林地位，并强调森林立法的价值在于保护森林资源、促进经济发展、维护生态平衡；出发点上，要以森林的生态价值为主，承认森林的生态功能，促进森林的可持续发展。

第二，要解决森林立法的盲点问题，加快对森林生态效益补偿、森林资源资产评估等制度的调查研究，尽快立法。

第三，要提高森林立法的社会参与度和民主程度，建立健全立法研究和咨询机制。

第四，要结合近年来森林犯罪的新形势、新特点，加强对森林犯罪的惩治力度，特别是要参照《刑法》之盗窃罪加重“盗伐”等森林违法犯罪的量刑幅度。

第五，要从鼓励森林承包经营行为的角度出发，鼓励联合经营、林权流转行为，进一步放活经营主体的经营权利。

（二）森林法治的执法和司法对策

森林执法和司法的关键在于机制健全。为此，要理顺森林执法体制和司法体制，重点做到以下几点：

第一，加强培训和教育，通过政治思想、职业道德和业务素质教育，建设一支权威、高效、规范、廉洁的森林执法队伍，提高林业行政执法队伍的综合素质。当前，要进一步深化森林公安的招聘与培养工作，逐步形成年龄梯队。

第二，严格森林执法主体资格管理，所有执法人员必须在法定职权范围内执法，不得滥用职权或者超越职权。

第三，合理分配森林公安与地方公安的权责，厘清林业系统和森林公安系统的责任，禁止推诿、扯皮和不作为。

第四，要建立森林文明执法档案，森林执法文书、证据材料应当按照规定立卷归档，严格案卷档案管理。

第五，充分发挥森林公安机关、地方司法机关的职能作用，加强森林公安队伍正规化建设，充分发挥司法机关的职能作用，以强化对森林案件的执法、司法效果。第六，适当的时候根据职能需要设立专业化的森林法院，专门受理森林公安侦查的森林违法案件。

（三）森林法治的法律监督对策

强化对森林的法律监督应该做到以下几点：

第一，制定森林种植和保护规划，所有森林开发利用行为都必须按照规划执行，并接受纪检监察部门的监督。

第二，强化对法律监督队伍的培训力度，提高其职业道德和执业素质。

第三，适当时候，在森林密集区设置森林检察院，强化对森林执法的事前、事中监督。

第四，提高法律监督人员的行政级别和待遇，对执法监督机构、人员的经费、装备的配备应予适当倾斜，树立法律监督权威。

第五，将所有的执法机关和森林公安纳入执法质量考核评议范畴。

第六，公安机关要建立办案单位、法制部门、局党委“三级”执法监督工作责任制，完善案件主办人、鉴定人、审核人、审批人的监督职责。

（四）森林法治的普法对策

要深化森林普法效果，实现森林法律的普遍遵守，就必须结合林农分布的特点和林区的生态特征，重点做好以下几方面的工作：

第一，要加大森林重点法律的普法力度，如《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《物权法》、《农业法》、《农村土地承包法》、《防沙治沙法》、《种子法》、《土地管理法》、《农业技术推广法》、《野生动物保护法》、《森林法》、《五届人大四次会议关于开展全民义务植树运动的决议》等。

第二，要加强司法行政系统与林业系统普法宣传的分工，实现协调统一：在宣传对象上协调，在宣传重点上统一。

第三，要加大对对山区、边区、老区、库区等贫困地区的人力和物力投入力度，普法宣传腰深入到林区的边边角角。

第四，要积极开展主题宣传活动，针对居住分散的现状，经常召集林区居民进行集中普法宣传。

第五，要创新形式，将普法宣传融入到会议、文艺演出、体育竞技等活动中，深化普法效果。

On the Present Situation and Countermeasures of Forestry Law Ruling

LIU Hua & LIU Ronggang (Xi'an University of Architecture and Technology, Xi'an 710055)

Abstract: Forests are the basis for human survival and development. This article has defined the concept of forestry law ruling, identified the strategic importance of forestry law ruling to the protection of forest resources as well as national sustainable development, re-examined the present situation of forestry law ruling in China, and then proposed some countermeasures for improving and enhancing forestry law ruling in China.