凌 欣  （天津财经大学法学院， 天津 300222）

摘要：我国的森林立法源远悠久，从最早出现有关森林保护的法令至今，大致经历了三个阶段，即古代森林立法阶段、近代森林立法阶段和现代森林立法阶段。每一阶段的森林立法，都有其不同的立法背景和特点，体现了森林立法思想的不断转变，对森林资源的保护发挥了不同程度的作用。

关键词：森林保护    森林立法    发展阶段

森林不仅是重要的经济资源，还具有多种生态功能。所以各个国家都十分重视森林立法工作，通过法律手段保护森林资源，以促使其各种功能的发挥。森林立法作为国家法律建设的重要组成部分，也随着社会的发展而不断发展。根据我国社会的发展历程，森林立法大致经历了三个阶段，即古代森林立法阶段、近代森林立法阶段和现代森林立法阶段。

一、古代的森林立法

我国的森林立法可谓源远悠久，有关森林保护的法令最早可追溯到公元前的夏朝，《逸周书·大聚篇》中记载:“禹之禁，春三月，山林不登斧，以成草木之长”。[1]早在西周时期，就设置了有关森林开发与保护的机构。春秋战国时期，在诸子百家林业保护思想的指导下，制定了各种林业保护的政策。1975年湖北睡虎地出土的秦简中的《田律》内有一则关于保护森林的条文：“春二月，毋敢伐材木山林及雍堤水。不夏月，毋敢夜草为灰，取生荔，靡卵彀，毒鱼鳖，置井罔，到七月而纵之。唯不幸死而伐棺椁，是不用时”，被称为是我国有文字记载的最早的森林保护法律。[2]其后的历代统治者也都将森林保护作为治理国家、维护其统治的重要手段，积极制定各种保护森林的法律、法令等，涉及到禁山护林、封山育林、植树造林、采伐利用、林业经营管理的方方面面。综观我国古代不同统治时期的森林立法，突出体现了以下几方面的特点：

（一）通过“伐木有定时”的规定来保护森林资源

古代统治者非常注重遵循树木的自然生长规律，本着“不夭其生，不绝其长”的原则，制定相关的保护树木的法令，规定禁止砍伐树木的时期，对山林按时封禁和开放，只有在树木成材时才能砍伐。如，“禹之禁，春三月，山林不登斧，以成草木之长”，以及西周时期规定的“孟春三月，……禁止伐木，毋覆巢，毋杀孩虫胎天飞鸟，毋鹰毋卵”[3]等均体现了“伐木有定时”的思想。其中，最典型的则是对后世森林立法有着深远影响的《月令》，①《月令》是根据一年中每个月的特征，规定行政管理、生产发展和生态保护的条令。《月令》中关于森林保护的规定有：元月“禁止伐木”；2月“无竭川泽,毋焚山林”；4月“毋伐大树”；6月“树木方盛，乃令虞人入山行木，毋有斩伐”；9月“草木黄落,乃伐薪为炭”。[4]秦朝的《田律》有“春二月，毋敢伐材木山林及雍堤水。不夏月，毋敢夜草为灰，取生荔，靡卵彀，毒鱼鳖，置井罔，到七月而纵之。唯不幸死而伐棺椁，是不用时”的规定。意思是说从春季二月起，不准进山砍伐林木，并且不准堵塞林间水道；不过夏季，不准进山樵薪、割草烧灰……到七月方可解除此禁令，只有不幸的死者制作棺椁而伐木，可以不受时间限制。[5]这些“以时禁发”、“伐木有定时”的森林立法，体现了古代立法者朴素的顺应自然、合理利用自然资源的森林保护思想。

（二）将森林保护与礼教相结合

出礼入法是中国古代的法制传统，同样也体现在古代的林业法制上。《礼记·祭义》记述:“曾子曰:‘树木以时伐焉, 禽兽以时杀焉。’夫子曰:‘断一树, 杀一兽, 不以其时非孝也。’”。再如, 东汉孝章帝曾下诏“方春, 所过无得有所伐杀。……《礼》, 人君伐一草木不时, 谓之不孝。俗知顺人, 莫知顺天。其明称朕意。”。[6]可见，在古代是将树木、禽兽纳入了伦理范畴，进一步将自然生态保护也纳入其中。可以说，与礼教结合起来保护森林资源是中国古代森林立法的一大特色。

（三）把森林作为关系到国家生存和发展的重要资源加以保护

古代统治者高度重视森林资源，认为保持山川林泽、合理利用资源以发展经济,是达到富国强民的基础，并通过法律、法令、措施等各种手段保护这一重要资源。其一，设置林业职官。为了防止人们乱砍滥伐森林,保证政令和措施的执行，我国古代在世界上最早建立了管理山林川泽政令的政府机构,建立了虞衡制度。山有虞,林有衡,虞衡为执掌森林之官,其职责是“掌山林之政令,物为之厉,而为之守禁”。虞衡制度在我国代代相传,历时近4000年,一直延续到清王朝。虞衡制度的实施,对我国林业资源管理做出了重要的贡献。[7]其二，规定相应的惩罚，加强森林保护、避免过度破坏。春秋时代郑国子产严格执法,就曾认为官员滥伐森林,其罪大矣,而夺之官邑。《吕氏春秋》记载“子产相郑,桃李垂于街,而莫之敢授”。盛唐时代的《唐律·杂律下》规定“毁伐林木、稼墙者, 准盗论；诸于山陵兆域内失火者, 徙二年；延烧林木者, 流二千里；诸失火及非时烧田野者苔五十”。这一禁令对任意砍伐、毁坏林木和庄稼的违法者, 按准盗贼论处, 体现了当时立法者保护森林资源的决心。[8]其三，制定有关法令，多方位的保护森林资源。古代统治者除了制定保护森林资源的专门法律法令外，还通过制定其他相关的法令，多角度地确保森林资源得到有效保护。如春秋战国时期，齐国为了有效地保护山林资源,特别制定了防火法令——“火宪”。“修火宪, 敬(警) 山泽林薮积草, 夫财之所出, 以时禁发焉, 使民于宫室之用, 薪蒸之所积, 虞师之事也”(《立政》)。[9]认为做好山上、湖泊旁的防火工作，草木就能生长，国家就能富裕起来。

（四）提倡节约利用森林资源、用养结合

战国时期,齐桓公主张节约利用森林资源，为了遏制当时的滥伐林木、大兴厚葬之风的形势，曾发布命令：“棺椁过度者戳其尸”，以控制对森林的过度砍伐，保证国家的林木有所守备。古代统治者不仅主张节约利用森林资源，而且还注重对森林资源的“用”“养”结合，养之以时,而用之有节。“斩伐养长不失其时,故山林不童而百姓有余材也(《荀子·王制》)”，说的就是要节制,要让自然界休养生息,不把森林作为采掘业而滥砍滥伐,保障森林资源的再生。[10] 

（五）鼓励植树造林

古代统治者对植树造林也相当注意。汉文帝曾下诏劝民种树,景帝也下诏“劝农垦,益种树”。[11]唐代经济繁荣，非常重视植树。在北宋，宋太祖在平定五代十国的大分裂，定都汴京的时候，发现黄河中上游地区的生态环境已遭破坏，为恢复生产，维护统治，他就鼓励植树造林者，[12]并根据种树多少将居民分成五等，第一等一年种树50棵，第五等一年种树10棵，而且依据等级不同，对种树人分别进行奖励。[13]明太祖朱元璋治林很严格，曾下令百姓广植桑、枣、柿、麻等经济林，并规定每户第1年种200株，第2年种40O株，第3年种600株，用以发展经济。[14]

可见，古代的森林立法是统治者为维护自己的统治，将森林作为富国强民的重要经济资源予以保护的。他们朴素的顺应自然以及合理、节约利用自然资源的思想对森林保护起到了一定的作用，为以后的森林立法提供了一定程度的参照。在这一时期，我国森林资源虽有诸多法令和政策的保护，但历经几千年的利用与破坏，森林资源的损失还是非常严重的。

二、近代的森林立法

近代中国的森林立法是从1912年北洋政府拟定《林政纲要》11条开始的。在1914年正式颁布了《森林法》（共6章32条），第1章总纲详细规定了森林的分类及其作用，第2章是关于保安林的规定，第3章对承领荒山地造林者,规定无偿承领办法,有成绩者进行奖励，第4章为森林的监督，第5章为罚则，第6章为附则；后来，又颁布了《森林法施行细则》（共20条），对于公有、私有森林的备案,地方官的权责,保安林的编入、解除办法,官荒山地的承领办法都作了详细规定；1928年颁布了内容更加完备的《森林条例》（共10章75条）,除对国有森林的管理、保安林的编入及解除的规定更完善外,对国有、私有林的监督更具强制性，对土地的使用及收用、森林警察的权责、奖励、荒山地的承领、罚则,都有更明确的规定；1932年南京政府以1914年《森林法》为蓝本，对其进行增补、完善，重新颁布了《森林法》（共10章77条），大的原则不变,许多条款大量保留,如保安林、国有林、奖励、罚则、监督等等。[15]1945年对《森林法》再次修改公布（共9章57条）。这一时期，中国共产党在革命根据地和解放区对森林管理也作过许多重要规定。包括：《井冈山土地法》(1928年)、《闽西苏区山林法令》（1930年）、《苏维埃土地法》(1931年)和《保护山林条例》(1934年)，《中国土地法大纲》(1947年)，《陕甘宁边区森林保护条例》（1949年）、《东北解放区森林保护暂行条例》（1949年）等，这些法规对林地和林木的所有权，以及对林地的管理和使用都作了较详细的规定，有效地保护了当时革命根据地的森林资源，对于根据地的经济建设起了积极作用。相对于古代的森林立法，这时期的森林立法体现出了新的特点和突破：

（一）生态意识觉醒、认识到了森林的生态功能

这时期的森林立法不再局限于将森林作为一种经济资源进行保护了，在一定程度上认识到了森林还具有其他一些生态功能。如，在1914年的《森林法》中提出了“保安林”的概念，并设立专章对其作出规定。该法规划在黄河、长江、珠江上游地区营造保安林，以“预防水患”、“涵养水源”、改善“公众卫生”、保护“航行目标”、“利便渔业”、“防蔽风砂”等治理水利和改善生态环境；同时，还确立了保安林不可动摇的重要地位，认为保安林是关系人民生命财产安危的重要设施,一律为国有，并对保安林实行严格管理。

（二）明确划分林业产权

1914年《森林法》，把森林按所有权分为国有林、公有林及私有林。保安林、无业主之森林及依法律应归国有者,均编为国有森林，国有森林除由农商部委托地方官管理外,一部分国有林及官荒山地还无偿发放给个人和团体经营；公有林为地方公共团体所有,非少数人所能垄断，公有林所收,亦可作其所在地之公用,如教育、造桥、卫生等公共利益；私有林也是当时大力发展的对象。《井冈山土地法》规定：“茶山、柴山照分田的方法，以乡为单位，平均分配耕种使用”，“竹木山，归苏维埃政府所有。但农民经苏维埃许可后，可享用竹木”。《苏维埃土地法》规定，森林、大山林一律由苏维埃管理。1947年发布的《中国土地法大纲》进一步明确将大森林、大荒地收归政府管理，同时明确山林的分配办法。[16]森林产权的明确划分，减少了不必要的纠纷,有助于森林资源的经营管理和保护。

（三）强化对森林的监督管理

这时期的森林法注重对森林的监督管理，具体的措施有：第一，强制造林和奖励造林并行。民初《森林法》中第20条及施行细则第18条中,明定实行强制人民造林。这种由地方官对公有、私有荒山所有者定期限强制造林的办法,实际上是基于对森林重要意义的认识提出的。1915年6月30日颁布的《森林法施行细则》和《造林奖励条例》，更具体地规定了提倡和奖励造林的办法，对造林在200亩至3000亩以上，并成活满5年以上者，分五级给予四等至特等的荣誉奖励。[17]第二，规定各种奖惩办法，以保护森林资源。1914年《森林法》将第5章规定为“罚则”。对于滥伐、盗伐、燃毁森林者,都作了详细的惩罚规定。此外，这时期的森林立法还体现了明显的奖励政策，如颁布了《造林奖励条例》，除规定了具体的奖励造林的办法外，还规定：“凡经营特种林业，于国际贸易有重大关系者，或胜造船筑路等各种大工程之用者，农商部认为有补助之必要时，得按其面积株数，核给奖金。”[18]第三，加大森林防火的工作力度。该时期的森林立法，已注意到了森林防火的重要性，在森林法中作出了明确的规定。1914年《森林法》规定：放火烧毁他人或个人森林，以及失火烧毁自己和他人森林的，处以有期徒刑、拘役或处一定数量的罚金。1932年的《森林法》中规定：森林保护区内，未经许可不得有引火行为，通过森林保护区的火车和森林保护区附近的工厂应有防火、防烟设备，通过森林保护区的电线应有防止走电设备。放火或失火烧毁森林，处拘留、有期徒刑或罚金。第四，设立森林警察加强对森林的保护。该时期的森林法设立了专门的森林警察，明确规定了森林警察的权责，包括“森林巡警依法保护森林”,在森林区内“必须用火时，要经警察机关批准”等。

近代森林立法对森林产权的界定、森林保护的奖励导向和惩罚保障、以及对森林生态功能的保护等规定，为森林生态环境的保护和森林资源的合理开发利用营造了良好的法制环境。但是，由于该时期战乱频频，这些法律规范并未能很好地实施，大多成为了空文，使得森林仍遭破坏，资源得不到保护。

三、现代森林立法

新中国成立后，为了有计划地发展林业，先后颁布了一系列的造林、护林和森林管理方面的指示、条例等。1950年6月发布了《中华人民共和国土地改革法》，该法第18条规定：大森林收归国有，由人民政府管理经营。1951年发布了《适当的处理林权、明确管理保护责任的指令》，1953年发布《关于发动群众开展造林、育林、护林的指示》，1963年国务院发布了《森林保护条例》，1979年国务院发出了《关于保护森林、制止乱砍滥伐的布告》。所有的这些法规对于明确林权、促进造林、护林和森林采伐的发展起到了重要的保证作用。在上述立法的基础上，1979年制定了《中华人民共和国森林法》（试行），成为新中国成立后第一部专门的森林保护法律。这部法律对森林资源培育、采伐、保护、发展和利用做出了一系列规定，使我国林业建设开始步入法制化轨道。1984年9月20日，第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国森林法》。1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《关于修改(中华人民共和国森林法)的决定》。除此之外，全国人大常委会先后公布施行了《野生动物保护法》《种子法》《防沙治沙法》《农村土地承包法》等8部相关法律，国务院颁布了《森林法实施条例》《陆生野生动物保护实施条例》《森林防火条例》《森林病虫害防治条例》《野生植物保护条例》和《退耕还林条例》等20多件行政法规，国家林业局制定颁布了50多件部门规章，同时，各省区市根据当地实际，公布施行了300多件地方性林业法规和规章。目前已经形成了以《森林法》为基础，覆盖林业建设各个领域的比较完善的林业法律体系，为保护、发展和合理利用森林和野生动植物资源，维护生态安全，提供了有力的法律保障。[19]新中国成立后的一系列森林立法反映了我国森林法制建设的发展趋势，主要体现在：

（一）由将森林作为提供木材和林产品的经济资源予以保护，发展为强化森林资源的生态效益功能建设

长期以来，“森林就是木材”的思想根深蒂固，于是，在森林立法中也将森林作为重要的提供木材和林产品的经济资源予以保护，森林生态建设和环境保护在森林法中未得到应有体现。例如，1979年《森林法》第1条就明确指出：“森林是国家的重要资源，能够提供木材和各种林产品，满足国家经济建设和人民生活需要”，“为了加快造林速度，加强森林保护管理，合理开发利用森林资源，特制定森林法”。在这一立法目的的指导下，关于森林保护的法律规范也都是从维持木材和林产品的生产为出发，防治森林火灾、森林病虫害和毁林事件的发生，关注的重点是林产品的产量和经济利益。[20]自20世纪90年代以来，随着各国以“生态保护、建设”为价值取向的森林立法的蓬勃展开，我国也加快了森林立法的修改步伐，开始强调森林生态功能的保护。1984年和1998年的《森林法》中将立法目的表述为“保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品”，强调了保护森林的生态功能。在1998年修正的《森林法》中更是体现了浓厚的生态保护色彩：引入了生态效益补偿制度，“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用”；[21]规定“禁止、限制出口珍贵树木及其制品、衍生物”，突出了对森林生态系统的保护；[22]扩大了自然保护区的划定范围，规定可以在“典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区”划定自然保护区，加强保护管理；[23]加大了对破坏森林生态系统行为的打击力度，主要是对非法采伐、毁坏珍贵树木行为的惩罚。[24]

（二）对森林资源的利用方针由综合利用转变为永续利用，体现了可持续发展的思想

1979年的《森林法》规定林业建设实行“综合利用”的方针，[25]1984年的《森林法》将其改为“永续利用”，并强调“鼓励林业科学研究，提高林业科学技术水平”，[26]1998年修正的《森林法》继续坚持了“永续利用”的方针，同时将林业科学研究单独列为一条，而且增加了“推广林业先进技术”的规定。[27]这一系列的变化，说明了人们利用森林的观念在不断转变，体现了可持续发展的思想，认识到了科学技术在森林保护中的重要作用。在1998年《森林法》中，关于“永续利用”的方针，还表现在两个方面的变化：一是，关于森林法调整对象的变化。1984年《森林法》的调整对象是“森林的采伐利用、培育种植、经营管理活动”，[28]1998年的《森林法》将其顺序进行了调整，为“森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动”。[29]将“培育种植”放在首位，是强调对森林加以保护和永续利用而不是单纯利用的方针。虽然只是先后顺序做了调整，却是体现了森林保护思想的转变，从利用森林、认为森林资源取之不尽、用之不竭的思想，逐渐转变为以生态建设为主、保护森林资源、使之能永续利用的思想。二是，增加了鼓励开发、利用木材代用品的规定。1998年《森林法》中增加了“提倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发、利用木材代用品”的规定，[30]将开发、利用木材代用品作为保护森林资源、永续利用森林资源的措施载入森林法，促进了森林的可持续发展。

（三）对森林资源的保护逐步顺应了市场经济体制发展的需要

1979年和1984年的《森林法》对于森林资源和生态环境的保护起到了重要作用，但它们都是计划经济时代的产物，其浓厚的计划经济色彩在市场经济条件下暴露出了不适应性。1998年的《森林法》则顺应了市场经济体制的需要，注重以经济杠杆调节林业行为。主要表现在：其一，生态效益补偿基金制度。森林法规定设立森林生态效益补偿基金，“用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。生态效益补偿基金可以使生态公益林的生产经营者获得相应的经济补偿，通过经济手段激励林业生态事业建设者的积极性，促进经济与生态建设的协调发展。其二，规定占用和征用林地须缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专用于植树造林、恢复森林植被。一方面，有助于生态的恢复，可以保证森林资源和森林覆盖率不因征用林地而减少，另一方面，通过经济手段加大对林业的投入力度、控制林地的减少，促进森林保护和发展。其三，部分森林、林木、林地使用权可以流转。1998年《森林法》规定“森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件”，[31]这是第一次在法律上规定森林资源可以转让，是建立市场经济的必然趋势，是林业发展的需要。但是该法同时规定这种转让是有条件的，即：不得将林地改为非林地；转让的范围仅限于用材林、经济林、薪炭林，及其林地使用权或者其采伐迹地、火烧迹地的林地使用权和国务院规定的其他森林、林木、其他林地使用权。森林、林木、林地使用权流转及其限制条件的规定，既适应了市场经济体制的需要，又考虑到了林业自身的特点，使森林资源仍能得到有效的保护。

（四）切实保护森林的措施由不完善到完善

1979年和1984年的《森林法》对于保护森林的措施主要是森林防火、森林病虫害防治、对毁林行为的惩罚等。这些措施显然不能满足现代林业的发展需要，1998年《森林法》就增加了一些切实保护森林的措施，使之逐步完善。

第一，增加了保护林农和承包造林者合法权益的规定。具体内容是：“国家保护林农的合法权益，依法减轻林农的负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁止向林农进行摊派和强制集资。国家保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。”[32]从法律的高度保护林农的合法权益，提高了林农护林、造林的积极性。

第二，增加了对森林公安的法律地位、性质、作用和职能的规定。森林公安机关“负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源”，并可以行使有关的行政处罚权。[33]将维护林区的社会治安规定为森林公安机关的法定职能，对林区秩序的维护、森林资源的保护、林业公安机构的建设都起到了保障和促进作用。

第三，增加了对珍贵树木及其制品、衍生物进出口管理的规定。珍稀野生动物及其衍生物的出口限制在《野生动物保护法》中已有规定，而珍贵树木的出口是个漏洞，没有相应的法律规定。因而，1998年《森林法》对禁止、限制出口珍贵树木及其制品、衍生物做了专门的详细规定。[34]

第四，完善了法律责任的规定。1998年的《森林法》关于法律责任的规定，无论是责任主体，还是责任形式都较之前的森林法完善。如，规定从事森林资源保护、林业监督管理工作的林业主管部门和其他国家机关的工作人员也可以成为责任主体，[35]责任主体的多元化，促使了多种社会主体都为森林保护尽责；根据当时新修订的刑法精神，规定凡是“非法采伐、毁坏珍贵树木的，依法追究刑事责任”，[36]而不考虑树种界限、数量限制、经济价值限定，加大了对破坏珍贵树木行为的惩罚力度；对在林区非法收购明知是盗伐、滥伐林木的行为，规定了相应的惩罚措施，[37]解决了以往森林法中对该行为没有惩罚规定，而在实践中难以操作的问题。

新中国成立后的现代森林立法，涉及到了森林保护的方方面面，不仅把森林当作重要的经济资源加以保护，而且还十分注重森林生态功能的保护，通过多角度多层次的措施加强对森林资源的保护，逐步形成了比较完善的森林保护法律体系。

The Forest Legislation and It’s Development Periods in China

LING Xin

Abstract: The history of forest legislation in China is centuries-old. There are three periods from the pioneer decree of forest protect to today. They are the ancient forest legislation period, the latter-day forest legislation period and the modern times forest legislation period. The forest legislations in each period have different legislation backgrounds and characters. They incarnate the idea of forest legislation was changed. The forest legislations in each periods played important roles in protection of forest resources.

Key words: forest protection; forest legislation; development periods

作者简介：

凌欣（1980— ），女，天津财经大学法学院讲师，环境法学博士，研究方向为环境资源保护法学。