巩固：面向生态文明的集体林权改革：从思想变革到制度创新

2011-04-09 01:56:52 来源: 作者: 【大中小】浏览:836次评论:0条

巩固（浙江工商大学法学院，杭州 310018）

摘要：生态价值是林权改革的核心目标与实施难点。要想解决生态价值的公益性与经济效益的私益性之间的矛盾，仅靠产权的激励效应是不够的，而必须实现“生态价值市场化”。林改应树立“生态优先”的价值目标，在保障林农权益，确保林农增收的前提下提升林业的生态效益。从现实角度出发，林改制度建设应分三阶段逐步推行。浙江林改应在落实前两阶段成果的基础上，向“生态化”方向迈进。

关键词：林改生态文明思想制度

集体林权制度改革（以下简称“林改”）的重要性和必要性毋庸置疑。作为一项全面、深入的综合性改革，林改之路任重而道远，必将遭遇价值选择的困惑，面临各种现实利益的冲突。对此，事先必须要有清楚认识。尤其值得注意的是，任何改革，都不仅是制度的创新，而首要在于思想的变革。林改要想取得预期成果，就必须抓住林业发展中的核心问题与主要矛盾，在思想上树立正确方向，确立正确的价值观，以前瞻性眼光着眼于林业发展的长远大计，才能设计出科学的制度框架，并对可能出现的各种问题未雨绸缪，确保改革不会偏离既定轨道。本文在此试对此次林改的核心价值与根本思想作一探析，并在此基础上为面向生态文明建设的集体林权改革的顺利实施提出一个较为全面的制度框架，以供决策者参考。

一、生态价值与生态林业：林改的核心目标与发展方向

我们究竟为什么要进行此次集体林权改革？这是在讨论任何有关林改的具体问题之前都必须首先要厘清的一个基础性问题。在回答这一问题之前，我们首先要思考的是，为什么同为“三农”问题，农地改革早已轰轰烈烈地顺利实施，今天已经尘埃落定，而林改进程却一波三折迟至近期才又大规模实施？其根本原因在于林业与传统农业的差异性，或者说是林业自身的独特性使然。

林改的独特性根源于林业的独特性。林业虽然长期以来与“农牧副渔”一起被纳入“大农业”范畴，主要作为农业产业的一部分被看待，但其同时还具有重要的生态功能。“林业的生态公益性，比粮农产业要突出、重要得多。”发展林业，除可提供大量国民经济所需的产品外，还要发挥保持水土、防风固沙、调节气候、保护环境等生态功能，肩负保障国家生态安全的重要使命。因此，对待林木并不能像一般农作物那样，纯粹从市场效益的角度自由种植、任意采伐，这是林业之所以独立于农业，通过单独的制度体系和管理体制加以特别对待的原因。由于林业的经济功能和生态功能在现实层面有所冲突，国家长期以来侧重于通过行政管制手段约束私益保障公益，导致林农生产积极性下降，这是林业发展面临困境而不得不进行改革的根本原因。

因此，林改与土改既有相通之处，又有重大差异。二者的相通之处在于都需要通过确权到户实现责、权、利统一，以此解放被束缚的生产力，实现个人利益与社会利益的良性互动。二者的差异之处在于，土改的问题源主要在于意识形态上的“过左”，主要是一个主观性问题，只要通过思想解放和经营自主就可以自动完成；其价值目标主要是经济发展和粮食安全，二者基本是统一的，只要遵循效率至上，通过个体生产积极性的释放即可基本满足。而林改的问题源于经济价值与生态价值的内在冲突，有相当程度的客观性，不是单纯的“开放、搞活”就能够解决的；其所承载的生态价值这一面向社会整体的公益目标，更不是仅仅通过个人增收所提高的种林积极性就能够全面实现的。这一对价值冲突的存在是林业发展的基本矛盾，任何涉及林业的改革都必要面对这一矛盾的挑战并作出抉择。

从此次林改的社会大背景来看，显然生态效益才是林改追求根本价值目标。21世纪的中国，工业化进程突飞猛进，经济增长保持高速，国民生产总值、财政收入、外汇储备大幅增长，从货币储备角度可以说早已“不差钱”。而与之相对应的，则是环境问题日益严重、自然资源日渐匮乏、生态安全日益紧迫的环境资源窘境。此正如回良玉副总理所指出的：“生态问题依然是我国可持续发展最突出的问题之一，生态产品已成为当今社会最短缺的产品之一，生态差距已构成我国与发达国家之间最主要的差距之一。”另外，在环境问题全球化的今天，优化经济结构、转变发展方式、改善环境质量、保障生态安全已成为影响国家长治久安和社会可持续发展的关键问题。而刚刚召开的哥本哈根全球气候峰会表明，保护环境、发展生态，还是全球对于中国的要求，是日益崛起的中国对全世界所必须承担的责任。

在这种情况下，进入新世纪以来，党和政府提出了一系列先进理念，如科学发展观、生态文明、“三型社会”、“绿色GDP”、“低碳经济”等，它们本质上都是国家在环境资源紧张的现实面前所作出的重大战略抉择，反映了治国理念、发展模式的重大转折，是当前从行政管理到经济发展再到社会事业各方面工作的重心。而林业，作为最重要、最典型、最直接的生态产业，必须在其中发挥重要作用，作出较大贡献。正是出于这一考虑，党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，确立了“以生态建设为主的林业发展战略”。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（以下简称“决定”）提出坚持“生态效益优先”。《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（以下简称“意见”）提出“大力实施以生态建设为主的林业发展战略”。在2009年6月22日中央林业工作会议上，回良玉副总理更加明确地指出新形势下林业所承载的历史使命为：科学发展的重大举措；建设生态文明的首要任务；应对气候变化的战略选择；解决“三农”问题的重要途径。

由此可见，虽然林业与林农生存息息相关，虽然林业与传统涉农产业一样承载着帮助林农脱贫致富，改善生活的经济职能，但其所追求的核心价值和终极目标是生态，包括生态效益、生态安全、生态功能。而这样的林业，已非过去一家一户分散经营的、以生产木材、种树砍树为基本内容的传统农业，而必须是一种更有组织、更有效率、更加集约化生产并把生态目标放在首位的现代林业、生态林业。“总的来看，现在的林业与过去的林业已大不相同，社会对林业的需求日趋多样，林业的内涵日益丰富，林业的多种功能空前凸显。过去林业主要是保障木材等林产品供给，现在正在向开发生物产业、森林观光、保健食品等多元化发展；过去林业主要是发挥防风固沙、水土保持等作用，现在正在向森林固碳、物种保护、生态疗养等新领域延伸；过去林业主要是着眼发展经济，现在正在向改善人居、传承文化、提升形象等高层次推进。我们要准确把握林业在经济社会发展全局中的战略地位，坚定不移地推进林业改革，毫不动摇地加快林业发展。”

发挥生态效益，建设生态文明，这是国家下大力气推进林改的根本原因，而追求生态价值、注重生态功能的现代林业是林改所要建设的具体目标，这应当成为我们思考林改各方面问题的起点。

二、生态价值与经济价值：林业发展的主要矛盾与实施难点

从制度路径上说，集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善。而通过产权激励“进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变”，正是林改所贯穿的基本思想。正是因为这样，我们看到，在各地蓬勃开展的林改实践中，其工作重点均在于“确权到户”和“规范流转”，呈现一片“分山分林真忙”的热闹景象。也由于此，人们常常把集体林权改革称之为“第三次土改”其中蕴含着相当深刻的道理。但正如前面所指出的是，林改毕竟不同于土改——无论从时代背景、社会需求还是价值目标、制度体系上来看，林改都比土改复杂的多、困难的多。林改实践当然要认真吸取土改的成功经验，在国家土地权属制度所奠定的基础上进行；但更需要从与土改的对比中凸显自身独特性，寻找适合自身特色的道路。

生态效益与经济效益在宏观层面、总体来说是一致的，但在微观层面、具体领域又存在相当程度的冲突，这是林改的核心问题，也是林业发展的主要矛盾。这一矛盾的存在决定了林改要想取得成功，仅仅通过复制土改的模式是远远不够的，因为产权的激励作用主要在于经济效益，对于生态效益，产权无法自动起到作用，甚至常常起到“负作用”。例如，虽然在通常情况下，林农从增加个人利益的角度出发往往会种树意愿有所增强，但同时砍伐的意愿也会更强烈。而从纯粹“收益—成本”的角度考虑，产权也并不能保证任何情况下都能提供足够的种树激励，如生长条件恶劣、林木市场不健全、信息闭塞、生长期较长等都可能导致农民选择经济上更划算的行业，比如外出打工。更重要的是，生态价值的增加和多种树并不完全等同。对于生态价值的发挥而言，天然的、种类多样的、自然生长的森林十分珍贵，但从经济角度来看，这种杂乱无章的、什么都有的森林反而是价值低下、不经济的。如果任由农民从纯粹经济效益出发经营林业，必然导致树种单一、排列整齐，甚至杂草不生、像“菜地”一样的树林。虽然数量可观，但生态功能大打折扣，生态系统十分脆弱，生态安全反而更加薄弱。在此方面，我国各类规模浩大的“防护林工程”中有不少惨痛教训，必须引以为戒。

我们必须要清楚地认识到，要想实现经济效益与生态效益的良性互动，仅仅像土改那样“分林到户、确权到人”是不够的。“林权改革毕竟与农村土地承包责任制改革有所不同，其中最大的区别在于林业的生态公益性，比粮农产业要突出、重要得多。林权改革，虽然会极大焕发林农的林业经营积极性，但也极可能引发个体林农对经济利益的短视与追求，从而危及林业整体的生态安全。”当然，从另一个方面来看，如果过于强调林业的公益性和生态价值，牺牲林农的个体利益、经济利益，林农丧失发展林业的兴趣和动力，林业也不会得到发展。这决定了林权改革必须是一种“增量”改革，是一种在带领林农发家致富、确保林农个体利益增加的前提下提升林业的生态效益，保障国家生态安全的改革。而这种“鱼与熊掌得兼”的增量式改革能否顺利实现，关键在于能否妥善处理好林业的生态价值与经济价值，或者说公益性与私益性之间的矛盾，这才是林权改革的真正难点，也是其特色所在，为此，林改实践中必须妥善处理好这样一些关系：生态价值与经济效益、长期利益与短期利益、公益与私益、集体与个体、管理与自主、计划与市场、栽种与砍伐、流转与稳定、利税与补偿等。

三、生态价值市场化：林改的思想基础与实践原则

面向生态文明建设的林改必须从以“木材生产”为主的传统林业思想中走出来，树立“生态效益、经济效益和社会效益相统一，生态效益优先”的思想。当然，“生态优先”绝不是把生态效益与经济效益对立起来，更不能以牺牲林农的个体利益为代价。而是要通过巧妙的制度安排，把林木的“生态价值”与林农的切身利益结合起来，使林农不仅愿意经营林业，而且愿意按照有利于发挥生态价值的方式去经营，在个人发家致富的同时实现生态效益的增加，使个人利益与社会利益形成相互促进的正比例关系。

生态价值与经济价值的根本区别在于，生态价值通常是无形的、公共的、非货币化的，难以与个体利益直接挂钩从而无法自动产生激励。要解决这一问题，就必须通过一系列人为制度的建构，把无形的生态价值有形化，非货币化的生态价值货币化，并与个体利益相联接。

因此，要真正实现林农致富与林业生态相统一，实现“资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐”的最终目标，就必须从根本上扭转“产品有价、生态无价”思想，树立“生态林业”观念，把森林的“生态价值”客观化、货币化、市场化，并将之与林农的切身利益相挂钩。对此，我们在林业发展以及设计具体制度时，在思想上必须要有以下几点重大转变：

一是从“有形到无形”，即不仅材干、果实、花卉、根茎等有形产品有价，而且保持水土、防风固沙、调节气候、清除二氧化碳、保持生物多样性、平衡生态系统等“无形产品”也可以定价并能够给种植者带来实际利益。

二是从卖“死”到卖“活”，即不仅被砍伐的或脱离主干的林“产品”有价，而且林木“活着”本身亦可以有价和买卖。

三是从“积极价值”到“消极价值”，即从只考虑把林木产品作为商品进行市场交易所带来的经济效益，到把因保障生态安全、消解自然灾害所避免的经济损失也计算在林业价值内，并以此作为生态补偿、税费调整的依据。

四是从积极经营到消极维护，即林业的发展不一定意味着树木的大量栽种和砍伐，而可以是消极地、顺其自然地生长。林农致富也不一定要亲力亲为，通过国家补偿使其“不作为”以换取森林的休养生息有时也有必要。要逐步减少林农的“靠林吃林”。通过生态补偿、工业化和向城镇迁移的方式使一部分林农逐步退出林区，减少林业发展的经济压力，使更多森林获得自然生长的空间。

从“生态价值市场化”的角度考虑，林改实践应坚持以下几项原则：

一是政府主导。由于生态价值的“无形性”，生态价值的市场化无法依靠经济规律自然而然地实现，必须依靠政府的强力主导建设一个“虚拟市场”。另外，对传统林业的发展而言，无论是市场构建、评估作价、信息服务、行业组织，还是各种财税支持，都离不开政府尤其是林业部门的引导和配合。

二是公众参与。林业关系林农切实利益，林业的发展归根结底要靠林农。能不能调动林农积极性，是林改成败的关键，而各项政策、制度的制定，也必须要从根本上符合林农利益，并确保广大林农的知情和参与。

三是市场为主。林改主要应通过市场手段尤其是财税手段予以调控和管理，如各类补偿、补贴、税收豁免、转移支付、财政补助等。只有通过财税手段，在充分保障林农权益的情况下进行改革，才能真正获得林农支持，缓解改革的“震荡”。

四是因地制宜。林业具有极强的地方性特色，不同地区不同山林的不同森林，各有其特点，自然立地条件差异、林业所有制差异、森林用途差异、地区经济水平、林业产业化水平等都将导致地区林业的角色和定位的差异，并因而具有不同的发展期望和制度预期。

四、制度创新：林改的实施战略与制度框架

生态文明建设为林业发展提出了更高要求，但不容否认的是，我国林业制度体系总体尚处于初级水平，责明确尚未普遍实现，流转市场很不完善，林业经济价值的充分实现尚有障碍，更勿论生态价值。许多林农尚未脱贫，要求其更多关注生态功能，也不现实。由此，从现实条件出发，林权制度的改革应分层次、分步骤、有重点的逐步推行。在此，我们提出三步走的实施战略及相应制度框架：

第一阶段是确权和分配。这是林改的初级和基础阶段。权责明确是把林业与林农切身利益联系起来，提高林农造林积极性和林业关注度的基本要求。从公平的角度来看，分林到户是对维护集体经济组织成员的林农权益的基本要求。而从市场的角度来看，确权和分配也是林地能够自由流转的基本前提。所以，确权和分配是整个林改的基础，必须夯实。此环节如解决不力，其它环节难以为继。对此，《意见》明确指出“用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。”

确权和分配主要应通过家庭承包经营制度予以落实，其中确权既包括集体与集体之间的权属划定，也包括个人与个人之间的权属划定，分配则涉及集体内部成员与成员之间的分配、集体内部成员与外部成员之间的分配，以及林地与林木的分配等。为此，还需要林业登记制度、林权争议纠纷解决机制等制度的配合与完善。

第二阶段是搞活和发展。这是林改的主体阶段，《意见》所提出的“在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标”即指此阶段。在这一阶段，将在林地和林木基本被分配到户的前提下，充分利用市场“优化资源配置”的功能和产权的激励效应，提高林农的营林积极性，解放林业生产力。同时，还要通过国家调控和监管，确保林业的生态价值不被破坏，甚至有所增长。对此，需要建立或完善的制度包括：

经营与流转制度体系。包括林地流转制度、林产品购销制度、林业资产评估制度、林业抵押与贷款制度、林产品价格制度、林业中介服务制度、林农生产合作社制度等。

区划与采伐制度体系。包括林业发展规划制度、林业经营方案制度、林业功能区划制度、林木采伐证许可制度、年度采伐计划制度、采伐限额制度、林业抚育行政合同制度等。

辅助性制度体系。具体包括森林生态效益补偿基金制度、林业纠纷仲裁制度、林业税制度、林业信贷制度、林业保险制度、林农社会保障制度等。

第三阶段是生态价值市场化。这是林改的升华阶段，也是真正迈入生态文明的“新”林业阶段。这一阶段的基本特征是，通过前面的改革在实现林业权属清晰、林农脱贫致富，林产品基本满足经济需求的基础上，转而重视并重点发挥林业的“生态价值”，对其进行定价并上市交易，形成一个真正意义上的“生态市场”，使林农真正可以通过“维护生态”获取经济利益。在此方面，可能的制度有：

碳汇交易制度。通过造林出卖碳汇指标而获取利益。此已为一系列国际公约所确认，并受到国家的高度重视和支持。

全方位的生态补偿制度。向林木稀少的工业发达地区征收相应费用转移给林业发达地区，作为其消耗更多环境资源的“代价”，和对林区为保障生态而减缓工业化的“补偿”。目前最可行的是区域生态补偿制度、流域生态补偿制度，

生态税费制度。向环境影响严重的特定产业或产品普遍征收生态税，并将其作为对林区或林农的扶助或补偿。

绿色林业发展基金制度。即由国家林业、环保、民政等相关部门牵头，设立林业发展基金，并接受社会公众的慈善捐款。主要用来购买林地，予以保护、抚育，并进行一定程度的运营，在保障林农利益的情况下，逐渐拥有更多公益林，并尽量保持原生态。

结语：林改必须更加绿化

勿庸讳言，当前林改走在前列的福建、江西等地区，多是从林农增收的经济效益角度进行的，取得了不错的成效，但也存在一些问题。在一些地方“林权改革在激励我国林业大开发的同时，有冒进极端之势，对林改试点中新出现的生态与社会问题，有忽视逃避之嫌。” 总体而言，我国各地的林改尚处于第一或第二阶段。但可喜的是，国内个别地区已经出现了向第三阶段迈进的尝试，如温州试行的“碳汇林”项目。这是很可喜的现象，也是发达地区林业可以率先向生态型发展的证明。面向生态文明的21世纪，我们必须对林业的“生态产业”性质有清醒认识，对林业发展的“生态走向”树立坚定决心，把林业的生态价值放到更高位置。

一方面是全球第一个超过2万亿美元外汇储备的国家，独占全球外汇储备的三成以上；一方面是森林生态系统整体功能仍然非常脆弱的现实。据统计，我国森林覆盖率排在世界第130位；人均森林面积不足世界平均水平的1/4，排在世界第134 位；人均活立木蓄积量只有世界平均水平的1/7，排在世界第122位。这一林业资源的贫弱状况与中国的环境大国地位难以相称，而近年来越来越频繁的洪涝干旱自然灾害带来的损失更是难以计数。“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，在中央已经确立并着力推进生态文明的今天，我们必须把林业建设放到治国安邦的高度深刻反思，从根本上改变那种以经济效益为主、寄希望于林农的个体力量的传统林业发展思路，而着重通过财税、经济、社保等综合制度，实现全民（或直接或间接）造林的格局，通过“生态化制度”的创新，实现传统林业向现代林业的转型，保障林改目标的顺利实现，从根本上推动我国的生态文明建设。