高宇张树兴：关于森林保护的国际法律合作分析

2011-04-09 01:56:49 来源: 作者: 【大中小】浏览:1245次评论:0条

高宇张树兴（昆明理工大学法学院）

摘要：随着国际经济的压力、人口的增长、森林危机的频频出现以及环境的日益破坏等问题的全球化，人们开始注重对环境的保护。世界人民已经达成了共识即要保护环境，首先就要保护森林。因此，需要国际森林法规，设定国际义务，加强国际合作，尤其是国际法律合作。本文拟就对森林保护国际法律合作方面进行分析，提出了一些建议和见解以供参考。

关键词：森林保护森林危机国际合作

森林是极为重要的资源，有地球的生物宝库之称。森林的经济价值和生态功能是被世界各国所公认的，森林的生长不仅为人类的生产提供原料，同时也是生物多样性保护的核心和全球气候变化的调节器，它的作用是不可低估的。然而，近些年森林危机的频繁出现，森林面积大幅度的锐减，破坏了生态环境和生存环境，并形成了一定的生态危机。由此，应该引起世界各国广泛的关注。从20世纪80年代以来，各国政府在立法上加强森林保护，加强各国间的合作，在森林保护方面的国际法律合作已初具规模，但仍存在诸多问题，在经济全球化与区域经济集团化的今天，森林保护的国际合作势在必行，并且应该进一步健全和完善。

一、森林危机的轨迹及其原因分析

自20世纪70年代以前，森林危机频繁出现造成了森林面积大幅度锐减，同时森林危机呈现出诸多形式，但主要体现为森林的退化。然而，森林退化已成为世界上最重要的环境问题之一，造成森林退化的原因主要包括木材非法采伐、林火和境外森林资源开发等，虽然森林退化带来的危害表面上看是局部的，但它迟早会扩至全球。森林面积的减少会导致全球生态系统瘫痪，一发不可收拾。因此，笔者对造成森林退化的主要原因即木材非法采伐、林火、境外森林资源开发进行了一下分析。

（一）木材被非法采伐

1、木材被非法采伐的现状

由于人们仅看到了森林转向木材的经济价值，而没有看到森林的环境价值。基于此原因，大量的木材非法采伐现象层出不穷，以致木材的非法采伐问题成为国际森林问题中的热点并受到各国政府、非政府组织、国际社会的广泛重视与关注。为此，欧盟针对全世界的木材非法采伐、相关贸易问题做出了回应即FLEGT进程。木材非法采伐问题被作为一个严重的国际性问题首次提出来是在1998年由英国举行的八国外长会议的“森林行动计划”中，2002年在加拿大举行的八国峰会上通过了“森林行动计划的最终报告”，并将推广林业可持续发展作为森林政策的首要目标。FLEGT在2003年5月开展了“FLEGT行动计划”，同时提出了一系列打击木材非法采伐活动的措施；欧盟部长理事会在2005年底出台的2173/2005/EG号条例中规定，将对木材和木制品进口实行许可制度（2005年12月30日起生效），要求欧盟与伙伴国在自愿基础上签订木材合法采伐与贸易的协定，伙伴国在向欧盟出口木材和木制品时必须具有木材合法采伐的证明，欧盟海关才能放行。

与此同时，亚洲、非洲国家也召开了一系列会议及行动。2001年9月在印度尼西亚的巴厘举行了东亚及太平洋地区性FLEG部长级会议；2003年7月在喀麦隆的雅温得召开了非洲FLEG部长级会议；2005年11月在俄罗斯的圣彼得堡举行的欧洲与北亚FLEG进程部长会议，该会议使生产国、消费国以及捐赠国政府间形成了政府与来自民间和私营部门的主要合作伙伴联合其他利益相关者共同打击木材非法采伐的承诺，进而还提出了具体的措施及行动的建议。

中国政府也相继参加了亚洲和欧洲及东北亚FLEG等相关国际进程和会议。如2000年中俄两国总理签署的合作开发和可持续经营俄罗斯远东地区森林资源的政府间协定；中国政府参与了亚洲加强森林执法管理非正式部长级会议并共同发表了《采取紧急措施—制止林业违法和林业犯罪，特别是非法采伐，以及与之相关的非法贸易、腐败和对法律规定的消极影响的声明》；2005年在北京会晤中中俄领导人一致同意“进一步加强森林资源开发利用，加大对非法采伐木材和贸易的打击力度”，以上这些政府间的合作较为充分的显示出中国政府对打击木材非法采伐的决心和维护国际贸易程序的国际形象。

2、木材被非法采伐的原因分析

（1）木材的经济价值驱使。由于人们意识到木材能够带来巨大的经济价值，在利益的驱使和诱惑下，为了追求利益的最大化，人们大幅度砍伐木材，甚至一些国家的政策还引导人们把自然的森林资源转化为人造林，他们没有意识到这样的行为会使森林的生态系统遭到严重的破坏，甚至是永远消失。同时，大量的木材非法采伐现象屡屡出现。从全球来看，对天然林的过度采伐和非法走私贸易，主要发生在亚洲的缅甸、北美的墨西哥、欧洲的俄罗斯和非洲的一些国家等。具体情况非常严重，令人触目惊心，估计每年全球木材非法贸易额高达100亿—150亿美元。对于此种情况，需要全球各国的国际合作，采取切实可行的措施抑制该情况的扩大。

（2）木材非法贸易不易控制。从全球来看，每年木材贸易额高达1500亿欧元，其中大部分贸易都是非法的。根据调查表明，非法采伐木材主要集中在印度尼西亚、柬埔寨等发展中国家，并且它们的采伐量特别大，这些国家把非法采伐的木材出口到其他技术先进的国家进行加工，然后以低价出售给欧洲森林资源不丰富的国家。据调查研究表明，国际市场几乎都在消费非法来源的木材产品，其中影响最为严重的是邻近中国和日本的远东地区的森林。为此，很多组织和企业都在呼吁加强国际合作，为了公平竞争制定明确的国际法规。

（二）全球林火

1、全球林火的概述

林火既是林业经营和林地管理的重要手段之一，也是破坏森林的重要因素和造成森林退化的原因之一，同时还会使人类生命财产遭到损害，扰乱社会秩序等。跨入新世纪以来，严峻的森林火灾使许多国家遭到了巨大的损失。如2000年夏天，一场森林大火席卷了南欧和美国这场森林火灾给当地的人们和环境造成了空前的威胁；2000年至2004年据国家林业局报道，中国年均发生森林火灾8000余起，侵害森林面积15万公顷，分别比1950年至1999年50年的平均值下降了39%和79%，正是这些森林火灾让人们意识到林火问题是世界性的、全球性的，凭借一个国家的力量是很难解决林火问题的，所以必须通过国际合作，借助各国的力量共同解决林火问题。

1997年，地中海国家建立了“林火管理”工作网，主要的目的是通过合作提高地中海盆地森林防火水平。20世纪80年代成立的林火专家组在1993年时重组，该专家组的任务是为研究火的科学家、管理者以及政策的制定者提供一个交流与合作的平台；1992年5月由俄罗斯、加拿大和美国组成的国际北方林业协会在西伯利亚召开了第一次会议，阐明了此次会议的目标是提出一系列的草案和设想，来指导未来西方与俄罗斯科学家在火研究活动上的合作；中国自20世纪80年代开始也同样加强了森林防火领域国际合作；1984—1989年中国同加拿大共同开展了加格达奇森林防火管理项目，通过与加拿大的技术交流、人才培训等，在我国的大兴安岭林区建立了一个现代化的林火管理系统。以上的叙述说明了国际合作的重要性，尤其是发展中国家更应该加强国际合作。

2、全球林火问题的原因分析

（1）森林火灾预警体系不健全。由于森林火灾预警体系不健全，致使一些国家包括中国遭受了一些可以避免的损失，正是因为这些国家的火险预测预报和火情监测的水平低，使损失得以扩大。于是欧洲委员会开展了RTD项目，发展了该地区的火情监测技术等。

（2）防火经费投入不充足。有的国家林火发生的次数少，但是每次林火的面积、平均的过火面积以及损害面积都相对比较大，造成的经济损失和环境破坏都是十分巨大的，甚至有环境都难以恢复。因此要加强控制林火的能力、提高林火扑救措施已经迫在眉睫。林火状况与一个国家的防火经费投入是密切相关的，防火经费的投入是加强控制林火能力、提高林火扑救措施的保障。然而，现实中尤其是发展中国家在防火经费投入上是比较低的，一个是国家的经济实力比较低，还有就是不够重视，这些都是林火发生的原因之一。

（三）境外森林资源开发

1、境外森林开发的现状

当今世界在经济全球化和贸易自由化的浪潮影响下，环境全球化的浪潮也日益高涨，国际化的进程也不断加快。因此，林业国际化进程也加快了发展的步伐，致使出现了境外森林资源开发的现象，这一现象的出现本意是为了解决一些国家的国内森林资源供给不足，达到森林资源的合理配置，可是有些国家由于技术水平低下、基础设施不健全、开发方式不合理等原因，因此导致森林大面积退化，给提供森林资源的国家带来了损失和森林生态系统的破坏。如中国从20世纪80年代至1998年对俄罗斯的森林资源的开发进行了较大规模的开发，但是此阶段中国主要是以边境贸易方式为主，通过贸易交换俄罗斯的木材，并且有少量的易货方式采伐木材，同时个体户或者自然人成为了参与的主体。因此，森林资源遭到严重破坏，也给双边经贸合作带来了负面影响；由于美国、加拿大、新西兰、俄罗斯等都是发达国家，近些年来世界性产业结构调整，林业采伐这一劳动密集型产业在这些发达国家的地位下降，与此同时俄罗斯为了开发远东地区丰富的森林资源，正积极地寻求与中国和其它国家进行合作；20世纪60年代新西兰建造的大片人工林也由于缺乏劳动力被迫进行拍卖等；在一些发达国家它们利用发展中国家的劳动力优势，增加对森林资源的采伐数量，在经济上是取得了利益，而在环境保护上却受到了损害，使大片的自然林消失，剩下的大部分都是人工林。

2、境外森林资源开发的原因分析

（1）经营性人才缺乏。一个企业成败与否的关键性因素就是人才，企业间的竞争也是人才的竞争，由于发展中国家在境外投资方面起步较晚，跨国经营的时间较短，与发达国家相比存在较大的差距，而发展中国家本身就缺乏经营性人才，尤其是缺乏跨国性经营人才，一方面在人才的培养方面不重视，虽然也培养了一些人才，可是人才流失较多；另一方面的原因就是林业企业的经济状况不佳，导致不能吸引境外的高素质的经营性人才的加入，进而使得发展中国家境外森林资源开发的企业跨国性经营人才严重匮乏，正是由于缺乏从事跨国性经营的人才使许多林业企业的对外投资战略不能实现，在境外森林资源开发方面亦是如此，即使投资成功，但也会因缺乏人才、开发方式不合理造成大面积的森林资源遭到破坏。

（2）开发环境不理想。境外森林资源的开发环境不理想主要体现在以下几个方面：第一，境外森林资源被开发的国家，其中有大部分的国家的国内政治局势不稳定，主要反映在行政和立法机构之间、中央和地方之间存在许多矛盾，尤其是缺乏保护投资者权益的法律措施，而这些方面对于投资者来说是衡量投资环境优劣的一个重要标准；第二，前面是从政治风险说的，现在从经济风险上看，一些国家的经济不景气，尤其是在生产下降的同时产生了通货膨胀，为了弥补不断增加财政预算赤字，这些国家的政府不得不采取一些措施即对各类企业征收过重的税赋，这些过重的税赋使大多数外资企业承受不住，压得喘不过气来；第三，由一些国家的法律制度不完善、不健全导致一些经济犯罪和社会犯罪频繁出现，为此提供了滋生和繁衍的条件。如在俄罗斯远东地区，治安问题突显，主要体现为犯罪率急速上升，社会治安十分混乱，严重影响了投资者的正常经营，同时也使大片的森林受到损害，成了各种犯罪组织进行犯罪的牺牲品。

（3）资金不足，缺乏有效管理。境外森林资源开发是一个风险高、投入高的行业，就拿我国来说，我国进行境外森林资源开发在很大程度上是利用我国的资金与技术的优势，到一些森林资源丰富、经济技术状况相对落后的国家和地区进行开发，但事实上我国在开发资金方面也不充足，仅依靠中国自身的力量是无力提供大量的资金支持的，所以笔者认为应加强国际合作，借助他国的资金支持在法律政策上进行调整、促进企业的对外开发。

在境外森林资源开发的管理体制上也存在诸多问题，如一些国家对外贸易管理体制跟不上时代发展的需要，手续繁杂，办理的时间过长；缺乏了解国内外林业工业发展趋势和及时沟通产业信息的中介组织等。这些缺陷导致境外森林资源开发无法适应当今国际的新形势。

二、森林保护国际法律合作评述

随着世界人口的迅速增长、资源破坏、环境污染、破坏和干旱、洪涝灾害等，人们开始意识到森林的非法采伐、砍伐、林火灾害以及境外森林资源开发的负面影响，直到上世纪70年代—80年代，把保护森林和扩大森林面积提升到林业国际合作的重要议程中，尤其是在法律合作方面，虽然许多国家已经采取了法律和经济手段来抑制森林危机的频繁发生，但是由于全球化的影响，使这些措施没有取得相应的效果。综上所述，基于各国环境法的不均衡发展以及森林危机的全球化影响都要求建立国际森林保护法规，而国际法律原则以及一些既存的国际协定奠定了国际环境法的基础，可适用于森林资源保护，但是当前的国际法律原则和国际协定对于制定国际森林法并不够。因此，我们要加强国际间法律合作，发挥国际法律合作的力量，制定出一套具有充分法律效力的、适应全球经济一体化的专门的森林保护方面的法律。

（一）森林保护国际法律合作的历史进程

1987年世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》的报告，这个报告是关于人类未来的报告，该报告是在日本东京召开的第八次世界环境与发展委员会上通过的。该报告系统阐述了可持续发展战略构想以来，森林可持续发展逐渐成为国际森林活动的实践。1990年，总部设在日本神户的国际热带木材组织率先制定了森林可持续经营方案，如研究热带木材贸易与可持续发展的联系以及木材制品的认证，为热带木材方面的研究与开发项目取得财政支持，为此，设立了“巴厘伙伴基金”；1991年瑞典、泰国等五个国家在瑞士的日内瓦召开了有关缔结国际森林公约的磋商会；1992年联合国环境与发展大会的召开把对森林问题的认识推向了一个新的阶段，同时这次会议还通过了《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》等国际政策文件，并强调了森林在全球可持续发展中的重要性。《21世纪议程》是将环境、经济和社会关注事项纳入一个单一政策框架的具有划时代意义的国际政策文件，其中专门论述了“森林毁灭的防治”、“脆弱生态系统的管理”等与森林资源的开发、利用、保护及其与管理有关的问题；1995年国际社会成立了“政府间森林问题工作组”、1997年成立了“政府间森林论坛”以及联合国森林论坛，这些组织讨论最为重要的问题就是制定国际森林公约。森林问题的国际化的趋势不断的加强，与森林有关的标准和指标体系、森林认证已成为全世界关注的热点。上述这些都是有关森林保护方面的国际政策文件、国际公约等，它们积极推进森林保护的国际法律合作，为森林保护的国际法律合作奠定了坚实的基础。

（二）森林保护国际法律合作之必要

森林资源是陆地生态系统的主体，是经济发展和生态环境建设不可缺少的重要组成部分，正是森林资源的重要性，使森林保护问题不再是一个经济问题、生态问题，而是一个社会问题、政治问题和国际关系问题。因此，森林保护应该是全世界统一的，而森林保护的规则更应该是全球化的，笔者主要从森林采伐方面来分析森林保护国际法律合作的必要性。

第一，随着人口、经济的高速增长，对森林资源的消耗也随之增加。迫于经济的压力，人们为取得更多的利益，大量的砍伐森林进行非法的木材交易并已经全球化，即使所有的国家都希望木材价格中包括环境成本，但是一些国家还是不具体去实施。面对这一现象，只有加强森林资源的管理，实行合理开发利用，这样才能保证森林生态系统内各种资源的持续发展。但是这一目标的实现，迫切需要有关森林保护的国际法律法规的出台，利用国际合作的力量来遏制非法采伐的频繁。

第二，各国有关环境保护的法律与政策的不同严重阻碍了森林保护的全球一体化进程。可持续发展伦理观在极为认真分析了自然、社会、生态、经济等各种关系的基础上明确提出了发展经济与环境保护并重、代内公平和代际公平并重的要求，然而许多国家不遵守可持续发展的原则，制定了或者出台了一些不利于环境保护的法律和政策。如一些国家以很低的价格向那些不计环境成本的国家出售木材，来取得木材生产的优势，致使一些国家从其他国家的环境保护行动中获得环境利益，而不在自己的国家采取该措施。降低木材的出口价格是对森林非持续发展核利用的表现，进而损害了森林资源的生态系统。

第三，寻求经济的发展以及各国不同的环境政策对木材交易和森林采伐的影响。许多发展中国家尤其是森林资源丰富的国家以较低的价格出售木材给森林资源匮乏的发达国家，这样使发达国家以大量进口低价的木材来代替本国的木材圣山，即以牺牲发展中国家的森林资源来发展本国的经济和满足本国对木材的需求，同时这些发达国家也把木材生产损害环境的后果转嫁给了那些以低价出售木材的第三世界国家。这些政策易导致对森林生态系统的破坏且不利于森林保护，基于森林问题的国际性特点，必须制定具有全球一致性的森林保护的政策、法律法规，有关森林保护的法律法规不应该是局部的或者是某个国家的。

（三）森林保护国际法律合作之困境

随着森林危机的全球化，森林保护的全球化也迫在眉睫。然而，有关森林保护的国际法律体系尚不成熟、不完善，仅能依靠国际环境法，尤其是依靠其中的国际环境法律原则和一些环境协定。尽管国际社会对破坏森林资源的行为有比较强烈的反应和关注。但是1983年缔结的《国际热带森林木材协定》；1992年联合国环境与发展大会上通过了一个不具有法律拘束力的文件《关于所有类型的森林的管理、保护和可持续开发的无法律拘束力的全球协商一致意见权威性原则声明》以及《21世纪议程》第十一章“为防止森林恶化而斗争”。这个几个法律文件虽然不具有国际法的法律拘束力，但是对森林的保护却起指导作用，让人们意识到对森林资源进行可持续性开发、利用和管理的重要性。与此同时也为建立和完善森林保护的国际法律体系奠定了基础，但是这些不足也就使森林保护的国际法律合作存在以下困境：

首先，国际责任体系不健全，尤其是国际环境损害责任。国际环境责任是在1972年联合国斯德哥尔摩环境大会会议宣言中提出的，该责任一方面承认国家开发其自然资源的主权权利，同时规定了国家对其境内的活动负有避免造成越界环境损害的义务。在环境责任方面，国家责任并没有起到很大的作用，尤其是在许多概念上的不确定性也限制了其功能的发挥。有些环境损害后果虽然合法但却具有高度危险的行为所引起的，我们应该发展一个责任体系，而不应仅依靠国家责任法，如果仅依靠国家责任法最终不能解决环境危机。特别是对森林的保护力度不够。另一方面在大多数多边环境协议中，大部分的环境问题是通过预防的方法来解决的，而不是通过反应性的或补偿性的方法或者是着重对违反义务的惩罚。然而，森林资源和其他资源的保护还涉及其他方面利益。因此，现有的环境损害责任还不能从根本上在国际范围内规范和调整森林等全球资源。

其次，缺乏全面的森林保护的国际公约。联合国可持续发展委员会创建了国家间森林问题专家组，该专家组的主要任务是为如何平衡森林保护和开发利用提出报告和建议。从1992年其成立到1997年11月，专家组提出了许多建议，但是这些机构组织上缺乏协调、争议较多，所以合作非常困难。因此，需要缔结全面的森林保护的国际公约，建立保护森林统一标准，来协调各国环境政策的悬殊，平息各国有关森林保护的争议，因为森林资源的保护不只是一个国家的事情，而是全人类的共通责任，因此要加强与其他国家的合作，来共同保护森林资源。

三、森林保护国际法律合作之完善

森林资源是人类生存与发展不可或缺的物质基础，人们为了生存和生产的需要，开发利用森林资源，但是由于人们不合理的开发利用森林资源，使森林生态系统遭到严重的破坏，为此世界各国进行了国际间的法律合作，即通过鉴定国际协定来设定国际义务来保护森林资源。虽然森林保护的国际法律合作已经有了一定的实践经验，但仍需要进一步完善，笔者为此提出以下几点完善森林保护国际法律合作的建议以供参考。

（一）缔结全面的森林保护的国际公约。

通过森林保护的国际公约界定森林是全球性的资源，引导人们重视全球森林危机和法律解决的重要性，同时通过该公约规定一个统一的、公平的保护标准，这样会减少各国在承担责任时的争议，也会协调各国环境保护政策的不一致，为合作创造良好的环境，同时该公约还可以促使发展中国家以可持续的方式管理、保全和开发森林资源，致使各国家可以公平以分享森林保护的收益。

（二）加强国家保护森林资源生态系统的责任。

有关国际森林保护的协定在为国家设定权利的同时，也应该为国家设定保护其境内森林的义务并且要求其他的受益国与其一起分担森林保护的成本。为了更好的旅行这些法律义务，应制定全球统一的森林法规，以缓解森林的非法采伐、减少经济激励，同时还应规定森林产品应该建立在非歧视的、透明的多边规则上，以利于生产国更好地保护和管理其森林资源，也利于更好的发挥森林保护国际法律合作的作用。

（三）建立与完善森林保护国际法律合作生态补偿机制的法律基础。

为了平衡森林生态补偿的实施者和受益者之间的利益分配，必须建立起具有长效机制的森林生态补偿制度，做到自然公平、代内公平、代际公平，其法律基础就是建立起一套生态环境保护与自然利用相统一的国际环境资源法律体系。同时也可以避免各国就补偿多少发生争议、减少各国间的冲突、消除各国对森林资源的不合理使用，但要建立完善的森林生态补偿机制还要加强科学技术的提高与人才的培养，这样才能提供科学依据。

四、结语

综上所述，通过一些森林国际协定的国际法律合作的方式保护地球上的森林资源是非常必要的。因为森林资源的的保护不是一个国家就做得到的事情，而是要通过国际间各国的通力合作，尤其是法律合作才能做到的，并且做得更好，所以应大力发展各国森林保护国际法律合作，共同创造美好家园。

参考文献：

[1]邓肯·布莱克文.翁茜编译.孙秀芳校.森林执法、施政和贸易进程（FLEGT）[N].中国绿色时报，2006—04—21.

[2]田刚.推进中俄两国林业经贸合作发展战略的升级[J].国际贸易，2006（8）：8—12.

[3]朱春全.中国木材进口破坏他国环境，非法采伐谁担责[N].北京科技报，2005—03—23.

[4]章轲.木材跨国非法采伐泛滥.我国政府严厉打击[N].第一财经日报，2006—03—30.

[5]MSCO.First Internaional Scientific Conference on “Fires in Mediterranean Forests:Prevention.Suppression-Soil Erosion-Reforestation”,Athens,Greece.3-6 February1999.Int.Forest Fire News,1999.(20):88-90.

[6] Stockholm Declaration.U.N.Doc.A/CONF.48/14（1972）.

On forest protection of international legal cooperation

GAO Yu ZHANG Shuxing

Abstract: With the international economic pressures, population growth, frequent forest crisis and the increasing destruction and environmental issues of globalization, people begin to pay attention to the protection of the environment. People of the world has reached a consensus that is to protect the environment, we must firstly protect the forest. Therefore, there is the need for the international forest laws and regulations to set international obligations and strengthen international cooperation, especially international legal cooperation. This paper aims to analyze on the international legal cooperation in forest protection and put forward to some suggestions and opinions as references.