高 伟  (西安建筑科技大学，西安 710055)

摘要：本文从中俄森林法的现状出发，通过比较中俄森林法，具体分析了两国在立法理念、管理机制和公众参与机制上的不同，从而提出了对于完善我国《森林法》的做法，进而希望在此基础上能为我国《森林法》的修订提供一些有价值的建议。

关键词：森林法    立法理念    管理机制    公众参与机制

一、两国森林法现状

（一）俄罗斯森林法现状

1.俄罗斯森林立法特色

俄罗斯本身就是一个森林资源十分丰富的国家，在自然资源立法尤其是森林资源立法方面更是有自己的特色。前苏联最早提出“法律生态化”，这是以生态价值为优先导向的具体体现。早在18世纪俄罗斯森林法规中就出现了注重生态价值的端倪，俄罗斯森林立法的生态价值理念一致延续至今。

2.俄罗斯森林立法体系

目前，俄罗斯已经形成了以《俄罗斯联邦森林法》这个法典为主，其他少数的森林保护法规和政策规章为辅，同时兼顾生态效益、经济效益和社会效益的生态森林法律体系。并且，1997年和2006年的《森林法典》中都明确提出了可持续发展的原则。该环境理念有利于实现生态可持续、社会可持续和经济可持续的大一统。该法典还对国家森林资源的管理规划、国有森林资源的清查、森林的分类、林业的职责及森理所有权等都做了详尽的规定。经过近200多年的发展，俄罗斯森林法律体系已经是相当完备和发达，在世界也是一流的水准。

总之，俄罗斯森林法先进的立法理念，系统化的管理体制，完善的公众参与机制等等都是值得我们借鉴和学习的。

（二）我国森林法现状

1.我国森林立法体系

目前，我国已经形成了以《森林法》为主，其它行政法规，部门规章（包括地方上的）为辅的森林资源保护的法律体系。辅助的法规主要有《森林法实施细则》(1986年颁布，2000年修订）、《森林采伐更新管理办法》（1987年）、《退耕还林条例》（2002）、《造林质量暂行管理办法》（2002）、2008年国家出台《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、2009年1月1日起施行《森林防火条例》、2010年1月1日起施行《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等等。

2.修订我国森林法的必要性分析

当然，我国森林法律体系曾为我国的森林资源保护做出过不可磨灭的贡献而且以后仍将继续规制我国的森林资源，然而，随着经济的高速发展，我国的《森林法》已经不能完全满足当前经济建设的需要了，尤其是有些方面已是严重地滞后，客观上阻碍了我国森林资源的可持续发展。2007年党的十七大报告，将“经济增长的资源环境代价过大”列为当前我国经济建设中的主要“困难和问题”，要求深入贯彻落实科学发展观，强调“建设两型社会”，建设生态文明。在此关键时期，一直注重经济价值的我国的《森林法》已显得明显滞后，将我国《森林法》纳入生态文明的内涵已经是迫在眉睫了。2010年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中对国土绿化进度提出了明确的要求；要求完善集体林权制度改革配套政策；特别明确地提出要启动国有林场改革；要求注重多树种搭配，多营造常绿阔叶树种，重视营造林的质量和森林的碳汇功能。

总之，我国现行的《森林法》修订于1998年，很明显不能与时俱进，满足不了当前我国林业发展的需求。因此《森林法》的修改亦是大势所趋。

二、中俄森林法的具体比较分析

本文从以下三个方面对中俄森林法进行具体地分析比较，从而希望能寻求到适合我国“本土化”的借鉴方法或者建议。

（一）立法理念

1.两国立法理念的比较

立法理念应当包括立法目的和立法价值。立法理念是一部法律的灵魂，也是构建法律体系的根本出发点，同时，对法治建设也具有重要的指导意义。

（1）立法价值的比较

从立法价值上来讲，《俄罗斯森林法典》更加注重森林显著的社会价值，它用专门一节规范了国家对森林使用，保护，防护和再生方面的管理。同时，它也协调经济价值和生态价值，使其两者达到统一。俄罗斯2006新修订的《森林法》对森林进行了分类，说明在利用森林时充分全面考虑了其生态价值。纵观我国《森林法》只注重森林资源的经济效益，像在我国森林法对森林的分类中只有一类防护林属于公益林，稍微体现了森林的生态价值，而其他四类全部是商品林，只体现森林的使用价值。另外，《森林法》第35条规定“ 采伐森林的单位或者个人, 必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务, 更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。”该规定只强求完成造林任务，强调短期内的经济效益从而忽视了森林的生态功能。

（2）立法目的的比较

从立法目的上来讲，《俄罗斯森林法典》第二条明确指出:“俄罗斯联邦森林立法是在科学、合理、多目的利用森林的基础上从稳定管理森林、保护森林生态系统多样性和提高森林生态和物质潜能出发来满足社会对森林的需求，并且保证合理、持续利用森林。”汪劲教授认为，环境立法的目的应当是在不排除保护人类自身权利与利益的前提下，确立“衡平世代间利益，实现经济社会的可持续发展”和“保护人类环境权”与“生态世界的自然权利”这两大目标。显而易见，《俄罗斯森林法典》确立了这两大目标，并且体现了可持续发展原则。持续合理利用森林资源的同时兼顾了其生态效益、经济效益和社会效益。我国《森林法》的立法目的是：“为了保护，培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土，调节气候，改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要。”由此可以看出，我国只是一味地追求森林资源的经济效益，很少顾及到我国森林资源的生态和社会效益。这种单一的，不全面的立法目的并没有在生态文明的视野下来突出强调森林的基础性和主体性作用，更没有体现出可持续发展的原则。因此，这就直接导致了我国森林具体法律制度的严重滞后甚至是缺失的后果。

2.我国的启示

我们在反思生态环境法执法难、守法难的同时,有没有先检讨一下我们的立法理念呢？     

（1）《森林法》要遵循可持续发展原则

从立法价值上来讲，俄罗斯是值得我们借鉴的。我国《森林法》从1998年修订后就再也没有修改过，其显然滞后于我国的经济建设。当前，在我国生态文明价值观，科学发展观，可持续发展观都已经提了出来的情况下，我国有关森林的立法也应与时俱进。一味追求经济价值的我国《森林法》与建设生态文明的当今社会格格不入，因此我国的森林立法要遵循可持续发展原则，体现生态价值的内涵，用法律条文明文规定我国森林法就是在科学合理多目的地利用森林资源，稳定管理森林的基础上，保持生态系统的多样性和最大限度满足社会经济的需求，最终实现经济、社会和生态效益的大一统，同时兼顾三者全面协调地发展。这样才能真正体现森林法的立法价值。

（2）从生态本位出发，明确《森林法》立法目的

就立法目的而言,从法的本位出发，无论是个人本位,还是社会本位,都是以“人类为中心”的人类中心主义本位观，然而，要想实现森林资源的可持续发展，我们必须要转变这种以传统的人类中心主义为立法目的，重新构建新的立法目的——从生态本位出发。生态本位具体包括:以生态为中心,以生态利益为最高利益,人类的经济发展必须限定在生态所能承载的范围内。我国《森林法》的立法目的应从生态本位出发，借鉴俄罗斯的立法目的。这样，立法目的的明确就像是点亮了一盏明灯，为我国森林立法照亮前进的方向。

（二）管理体制

1.管理体制的比较

（1）俄罗斯森林管理体制

俄罗斯林业一般认为可分为森林工业和营林业。俄罗斯的森林工业、木材加工和制桨造纸工业部所属企业除个别大型企业外，均实行私有化。他们均以市场为导向，自主安排森工生产。俄罗斯的营林业实行三级金字塔型的管理体制。一共分为三级：第一级为联邦级；第二级为共和国和州(边区)级；第三级是地方森林资源管理部门。2007年实行的新森林法极大改变了俄罗斯以往的森林经营、资金配置和管理评估体系模式, 并确定了森林工业参与者的范围。其中，森林管理权利的下放体现在对联邦政府的职能和地区行政单位的职能的具体规制上。同时，新法规还制定了四个层次的森林经营管理规划过程。俄罗斯的做法是管理权和经营权彻底分离。

（2）我国森林管理体制

我国森林管理体制是行政化的直线型管理，在中央一级实行国家林业局统一领导的集中管理体制,中央和地方在森林资源管理的关系上, 实行分级管理制, 即以行政区划为单位,各区域的林业局承担森林资源管理的主要职责, 中央一般无权取代地方的执法力。这种管理机制的弊端在于从中央集中管理体制来说，我国国家林业局与国务院其他各部门之间暂时还没有形成有效的协同合作机制，中央各部门之间各自为政的现象比较严重。从中央和地方上的关系来讲，实行按行政区域分级管理，很容易产生“地方保护主义”现象。这也我国是管理权和经营权合体的弊端。

（3）两国体制的比较分析

从森林资源的所有权讲，俄罗斯联邦国家对其境内的绝大部分森林享有所有权，俄罗斯联邦的联邦各主体享有联邦转让给它们的那部分原属于联邦国家所有的森林资源的所有权。俄罗斯采取的是林业宏观调控，资源的所有权、管理权和使用权彻底分离的做法，而我国只是单一的行政划拨，森林产权是单一的产权主体，多元化的产权代表，模糊的产权关系以及条块分割的产权占有方式。在我国现行制度下，各权利主体的权利和收益是很不对等。

从私有林主的权益讲，俄罗斯森林法规定了私有者的权益，这点在我国森林法中是缺失的。此外，俄罗斯引入了森林资源利用的竞争机制。林政处或地区森林资源管理局通过招标、竞卖等手段进行成熟林拨交，使成熟林资源以商品的形式进入市场，从而保证了用于营林生产的林业预算资金来源。而我国森林资产不能流动，不能进入市场交易，这就从根本上剥夺了林业企业成为市场主体的条件。

2.我国的启示

（1）建立我国新型森林产权管理体制

通过比较两国的管理机制，建立归属清晰，权责分明，流转顺畅的森林产权制度，是我国森林资源可持续发展的基础。我国应借鉴俄罗斯林业宏观调控，资源的所有权、管理权和使用权彻底分离的做法，按职能改革林业管理机构，使森林的所有权和经营权分离。森林资源仍为国家所有，森林的经营与利用在政府的监督管理下由企业承担。同时，建立我国新型的森林产权管理体制——即林业权在市场上能合理高效地流转。具体做法如下：注重转变政府职能,政府应实行适度的分权,将重点放在对经营主体的绩效考核和监督上；改变行政命令的方式，遵循市场经济的规律，通过市场机制来实现对森林资源的高效配置；不干涉那些在政策范围内允许自行经营的经营方式，保证自行经营者的经营管理权，调动他们的积极性。

（2）修改《森林法》时，增加森林资源市场化和私有化的法律条文

在修订我国《森林法》时，应加入森林资源私有制合法化和市场化的相关内容，用法律条文规定私有林主的合法权益。从而建立产权明晰、政企分开、责权统一、管理科学的新体制。具体做法是：通过森林资源产权制度改革,构建多元化的产业结构,促进林区多种所有制共同发展,并由此决定是构建中央直属的、或省直属的、或两者共存的国有或省有森林资源管理模式。当然，私有化和市场化都是一个渐进性的过程，但我们的终极目标就是要向这两个方向努力发展。

（三）公众参与机制

所谓公众参与，指的是群众参与政府公共政策的权利。具体到森林资源方面，是指生态环境保护和自然资源的合理开发利用必须要依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督。

1.俄罗斯的公众参与机制

《俄罗斯森林法典》中规定林业局在编制各种利用、保护森林的联邦规划的时候都要给公众参与评价的机会，并根据公众评价进行修改，这为公众提供了参与森林资源管理的机会，对林业局起到了很好地监督作用，使其能真正服务于公共利益。同时，在第九十六条，还规定了组织森林义勇安全队等群众组织参与防火等。这些都是公众参与的体现。新修订的《森林法典》规定公民有权自由和免费进人森林, 并可以自行采集水果、野果和蘑菇。农村居民可以免费获得薪炭材和有限的建筑用木材。俄罗斯公众参与的主要内容是：俄罗斯的公共参与机制是比较完善的，这种机制是建立在公民环境权这个实体权利的基础上的，并且法律的明文规定为公众参与提供了强有力的保障，公民几乎参与了所有的“过程”，从决策到实施再到监督。

2.我国公众参与内容

纵观我国整个森林法与公众参与相关的内容，仅仅在《森林法》第11条规定：“植树造林，保护森林，是公众应尽的义务》”这个法条里有所体现。相对来说，公众参与在我国是相当薄弱的一环，尚处于尝试阶段。我国在解决森林问题的决策，参与森林管理，对环境部门进行监督等过程中都没有规定公众参与相关的内容和具体的做法。这点也是我国《森林法》亟需修改和完善的一个方面。

3.我国的启示

（1）将环境权纳入我国《宪法》或者《森林法》。

应将环境权纳入我国《宪法》或者我国现行的《森林法》中,使森林保护有法可依，顺应生态社会发展。如果将环境权纳入其中，作为我国公民的基本人权，那么有关森林保护的各种法律法规从源头上讲就会有法可依。同时，能使各种细化的森林保护法律法规执行起来更有力度。从环境法的正当性来讲，公民的环境权符合环境保护对生态文明的需要。生态文明的核心就是人与社会自然的和谐发展，我国有关森林的法律制度建设也应遵循可持续发展原则，一旦对公民环境权有所具体法律的规制，森林法律制度的具体化就会使我们享有森林资源的环境知情权、请求权、参与权及对破坏森林行为的诉讼权等等。这样我们就有权要求林业主管部门信息公开；当我们的森林环境权受到侵害我们有权向国家的行政机关或者司法机关请求保护我们的权力；当遇到严重的破坏森林资源的事件后我们能够以第三人的方式对危害行为提起诉讼。这些必将大力推动我国森林法律保护制度的建设，同时，调动公众参与的积极性，对维护我国林业地区的生态平衡，实现森林资源利用的可持续发展也有重大意义。

（2）规定公民参与的具体方式，发挥非政府组织的作用。

在《森林法》的修改中要明确规定公民具体的参与方式或者程序，使公民能够参与整个“过程”。提高公众参与度不仅是政府环保部门的责任，也是全社会的责任，因此，环保民间组织以环保为事业更应率先实践，发挥贴近公众的优势，主动引导公众投身到生态文明建设中来，充分发挥非政府组织上传下达的“桥梁”作用。另外，还可以建立激励机制，就地方而言，推行森林资源管护承包责任制，把“伐树人”转为“守林人”，使林区职工群众真正成为森林资源管护的主体，这样才能调动公众的积极性。通过修订我国《森林法》引入公众参与的具体法律制度，借鉴俄罗斯现有的做法，再由非政府组织的积极引导，我国的公众参与机制一定会有新的发展和进步，这与建设生态文明的要求也是相辅相成的。

三、小结

通过比较中俄森林法，我国1998年修订的《森林法》已经完全滞后于我国的经济建设，不能满足其需要。在现在大力提倡建设生态文明的今天，我国《森林法》也应与时俱进，转变以前陈旧的立法理念，注入可持续发展和生态文明的内涵；完善当前的管理机制，使其系统化，努力向市场化的方向发展；提高公众的参与度，调动公众的积极性。现行《森林法》的修改已是迫在眉睫，由于篇幅有限，本文仅仅从立法理念、管理体制和公众参与机制这三个方面比较分析了中俄森林法，从而提出了俄罗斯对我国《森林法》的借鉴意义。事实上，俄罗斯森林法中还有许多可供我国在修改《森林法》时参考和借鉴的，像森林资源所有权制度、法律管理制度、采伐制度、林业基金制度、法律责任制度、森林开发利用制度及森林分类制度等等这些都是值得我们去进一步挖掘和探讨的。

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Comparative Analysis Forestry Legislaion Law 
Between Russia and China and Its Benefit to China

GAO Wei

(Xi'an University of Architecture and Technology, Xi'an 710055)

Abstract: From the historical changes between forestry situation, and through comparison between forestry, analyses the two countries in the legislation idea, management mechanism and public participation mechanism of different, thus puts forward some reference for China, and hope based on the forestry act for our revision of providing some valuable Suggestions.

Key words: Forestry; Legislation idea; Management; Mechanism of Public Participation 

作者简介：

高伟(1985-)，男，西安建筑科技大学环境与资源保护法学专业硕士。