高飞龙  （昆明理工大学法学院，昆明 650224）

摘要：森林法是林业法律法规体系的核心，是林业法治建设的基石。而现行《森林法》中关于森林采伐制度的规定而引起的公权与私权的冲突此起彼伏，本文对这一现象拟从探讨，并提出环境利益衡平原则是平衡这一冲突的基本视角之一。在此原则的指导下，希望通过法律解释的方法对《森林法》予以变革和重构，并提出几点建议，期冀能够实现生态文明和森林法治建设，满足构建“五型社会”的需要。

关键词：森林采伐制度    公权    私权    森林法

一、问题的提出

    森林法是林业法律法规体系的核心，是林业法治建设的基石。在构建“五型社会”的新形势下，森林法的某些规定已经不适应我国林业改革发展的需要，使得现行《森林法》在适应这些发展和转变面前显得或“难以胜任”或“力不从心”[1]。

在森林法中，“代表公权的国家和集体（主要是国家）是通过立法的形式，建立森林资源管理制度，以获得对抗私权的公权；而代表私权的权利人一方面被强制在法律许可的范围内行使权力，另一方面也通过与公权的对抗与斗争，获取一定历史条件相符的权利空间。”[2]森林采伐制度规定允许私权经营者在符合一定的条件下进行采伐，这是对森林经营者的必要赋权，目的在于保证经营者的私人利益。而又由于森林的过度采伐必然会影响到森林生态效益的发挥，自然环境的破坏，故而加以规制，目的在于公共利益的维护。一面赋权而另一面规制，这是森林法的一个本质特性，其存在具有其合理性。

然而问题的关键在于，现行森林采伐制度规定而引起的公权与私权的冲突此起彼伏，对于何种程度内应予以赋权，又在何种限度内予以规制，这是《森林法》变革与重构过程中不能不讨论的问题，也不得不讨论的问题。本文拟从探讨森林采伐制度中公权与私权的冲突与平衡，并对《森林法》的变革和重构提出几点建议。

二、森林采伐制度中公权与私权的冲突

在我国，现行《森林法》第五章第二十九条至第三十八条共十条专门规定了森林采伐制度，此后第六章第三十九条至第四十六条共八条规定了相应的法律责任制度。在共四十九条的《森林法》中，森林采伐制度地位的重要性已清晰可见。概括起来，关于森林采伐制度主要包括以下四方面的内容：第一，森林采伐限额制度；第二，森林年度木材生产计划管理制度；第三，森林采伐许可证管理制度；第四，森林采伐的法律责任制度。

关于对森林采伐制度相关权利属性的理解，可以分为两类。以《森林法》第三十二条第一款为例可以将其分为两类。该条该款规定：“采伐林木必须申请许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”其中一类为农村居民可以依据意思自治的原则自由的采伐其自留地和房前屋后个人所有的零星树木，这类属于赋权规则，可称之为私权；另一类为农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外，其他采伐行为都必须接受行政许可的制约，这类属于规制规则，可称之为公权。

对于森林采伐制度具体而言，区别公权与私权的必要，有以下两点。第一，私权一般适用在私法领域，法不禁止即自由，可以适用意思自治原则，这样就有利于林木的所有人能够充分的行使自己的权利；而公权一般适用在公法领域，法无授权即禁止，排除了意思自治原则的适用，必须受公法行为的制约，从而能够实现森林生态环境的良好发展。第二，从法理学的角度看，不同性质的权利通常由不同性质的法来保护实施。明确权利的法律性质，是正确运用法律进行保护的必要前提。确定森林采伐制度中的私权，在适用法律时，除了适用《森林法》外，应该优先能够《民法通则》《物权法》等民事方面的法律规定；确定森林采伐制度中的公权，在适用法律时，除了适用《森林法》外，应该优先适用《行政许可法》《行政处罚法》《刑法》 行政或刑事方面的法律规定。

（一）冲突的表现

1.公权对私权的压制

公权对私权的压制主要表现在森林采伐限额制度和森林采伐许可证的管理制度等方面。

在森林采伐限额制度方面，我国《森林法》第二十九条规定“国家根据用材林的的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准。”这项规定对于防护林和特种用途林无容置疑起着举足轻重的作用，但对于用材林、经济林和薪炭林而言，单纯以行政公权方式控制林木采伐，人为地将经营者的经营权和处置权割裂开来，致使经营者的处置权受到过分的压制，自主性无法实现，这必然影响到经营者的生产积极性。

在森林采伐许可证的管理制度方面，我国《森林法》第三十二条第一款规定：“采伐林木必须申请许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”同时，第三十五条规定：“采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。”从可持续发展的角度来看，这些相关规定很好保护了后代人的利益，但却极大地限制了当代人的需求，极大地束缚了林木所有权人。“从物权绝对的角度来说，这一规定是对个人所有权处置权能的极大侵犯”[3]此外，申请人为了及早取得森林采伐许可证，必然要多次奔走于行政机关之间，投入大量的人力、物力、财力，从而挫伤其经营积极性，阻碍市场经济良性发展。

2.私权对公权的僭越

私权对公权的僭越主要导源于公权对私权的压制。

就森林采伐限额编制制度而言，基于采伐限额造成私权经营者的处置权受到阻碍，其自主性受到压制，为了获得足够的经济利益，便出现了超额采伐、越界采伐、滥采滥伐等现象。

就森林采伐许可证管理制度而言，基于申请森林许可证的难度而造成的束缚，森林经营者为了获得足够的经济利益，往往会出现无证采伐或一证多用等现象。

公权与私权在生存中藏隐冲突，在冲突中予以发展，形成一种剑拔弩张的紧张氛围。任何一方力量过于强大都有可能引发重大的社会问题，这既是理论的逻辑，也是人类历史实践的逻辑。在目前的现状下，总体而言，公权强势有余，而私权多有不力。

（二）冲突的根源

森林采伐制度中公权与私权会产生如此强烈的冲突，我们可以从环境法律关系的角度予以探究根源。环境法律关系，“包括三个不能或缺的构成要素，即：主体、客体和内容。主体是环境法律关系的发起者；客体是环境法律行为的作用对象，主要有环境，资源和其他对象；内容是环境法律行为本身，主要包括享受权利的行为和履行义务的行为，即权利和义务。缺少或排除这三种要素中的任何一种要素，则不能形成完整的环境资源法律关系”。[4]

第一，从主体的角度而言，不同主体的利益着眼点不同。代表公权的国家和集体着眼点在于森林资源的环境效益，对林木加以保护，实现森林的可持续发展，其追求的是社会利益的最大化。而另一面代表私权的经营者则更多的是着眼于林木的经济价值，进行开发利用，追求的是个人利益的最大化。

第二，从客体的角度而言，森林采伐制度相关法律关系所指向的的对象是林木。而林木具有双重属性，一面为资源属性，隶属于自然资源范畴，从而成为《行政许可法》《行政处罚法》等公法上保护的对象；另一面有具有财产属性，隶属于公私财产范畴，从而又成为《民法通则》《物权法》等私法保护的对象。

第三，从内容的角度而言，这种法律关系主要指森林采伐制度相关主体间的权利和义务，但是他具有这样一种特性，即“权利义务规定的不均衡性、不对等性和倾斜性”[5]。这种特性主要表现在两方面：一方面发生于不同权利义务主体之间，森林法赋予管理主体的权利多于受制主体的权利，赋予受制主体的义务多于管理主体的义务；另一方面发生于同一主体权利义务之间，森林法赋予管理主体的权利要多于加之其上的义务，而赋予受制主体的权利则少于义务。

三、森林采伐制度中公权与私权的平衡

“森林采伐制度作为集体林权制度改革后的重要配套措施，应松紧适度。管得太严，农民难以获得采伐指标，经营森林的积极性受挫；管得太松，可能会造成森林资源急剧减少，生态环境严重破坏。”[6]为此，在森林采伐制度改革方面，我们必须选择合理的视角与进径对此加以变革，加以重构。

（一）平衡的视角

“法的基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系中的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。”[7]法律原则的“指导”“评价”“裁判”功能成为本文选择法的原则作为平衡冲突的规制视角原因之一。

研究森林采伐制度中出现的问题，当然应选取森林法的基本原则作为研究视角。而森林法属于环境法的下位法，环境法的基本原则对其具有当然的效力。作为环境法的基本原则之一环境利益衡平原则，既包括了横向的理念，也包括了纵向的理念，还包括了立体的理念。在一定意义上可以认为这一原则是环境法的目的原则，在环境法中发挥着纲领性的作用，其他诸如预防原则、环境民主原则、环境责任原则等原则可以说是环境法的方法原则。方法当为目的服务，即于此，可将环境利益衡平原则定位于环境法的基础性原则或终极性原则。这是本文选择环境利益衡平原则为平衡冲突的规制视角原因之一。

关于利益衡平的理念，源于日本法学界在二次大战后发生的著名“法解释论争”。通常认为，利益衡量理论的提倡者为加藤一郎和星野英一两位学者。利益衡量理论认为，“关于某种问题认为有A、B两种解释的情形，解释者究竟选择其中哪一种解释，只能依据利益衡量而决定”。[8]

在我国环境法领域，利益衡平原则确立于1989年颁布的《环境保护法》。其第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划。国家采取有利于环境保护的经济措施，是环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”虽然存在分歧，但本文认为，这一原则至少应当包含以下三方面的内容：首先是横向的衡平理念，即协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一，因而有学者称其为协调发展原则。其次是纵向的衡平理念，即可持续发展，既满足当代人的需要又不对后代人需要的能力构成危害，因而有学者称其为可持续发展原则。最后是立体的衡平理念，即环境公平，包括代内公平、代际公平和种际公平，故而有学者称其为环境公平原则。

这一原则是人们在不断的环境保护实践中得出的经验与教训的总结，他的实质是以生态和经济理念为基础，要求对发展所涉及的各项利益都应当均衡加以考量。台湾著名学者陈慈阳先生认为，“衡平原则之标准有三：一须就涉及所有利益加以衡量，二须对各种利益所处之状态加以考量，三不得忽略公益或私益，亦不得以忽视个人利益客观份量之方式来为衡平考量”。[9]

（二）平衡的进径

按前述的环境利益衡平原则界定，本文认为，我们可以从以下方面着手，改革和完善森林采伐法律制度，平衡公权和私权的冲突，以适应现代林业科学持续发展的要求。

1.完善林业分类经营政策，实现公权和私权分治

我国《森林法》第四条仅仅规定森林具有以下分类：（1）防护林，（2）用材林，（3）经济林，（4）薪炭林，（5）特种用途林。这一规定并没有说明林木分别居于何种属性。第十五条也仅仅规定了用材林、经济林、薪炭林的部分转让处置权，这些在很大程度上制约私权经营者的发展。环境利益衡平原则要求我们在完善这一分类经营政策时必须考量公益和私益及其所处状态。具体而言，根据林木的双重属性，将用材林、经济林和薪炭林纳入商品林范畴，将防护林和特种用途林纳入公益林范畴。对于公益林从严管理，严禁采伐，从而保证公权利益的最大化；对于商品林放宽制约，让经营者自己决策调剂，从而保证私权利益最大化。即于此，实行私权和公权的分治。

2.界定森林采伐限额的权、责、利关系，促使公权管理自我完善

如前文所述，现有的森林采伐限额制度而导致公权的管理者滥用权力的现象屡见不鲜，公权管理者权力寻租的现象此起彼伏。故而本文认为，在森林采伐限额制度变革过程中，必须考量公权的权、责、利之状态，从而合理界定森林采伐限额的权、责、利关系，对称森林采伐限额管理权利与责任，避免实践上存在的滥用采伐限额管理权利与脱逃责任现象，使分享权利与承担责任相统一，提高制度执行效果。

3.变革森林采伐许可证管理制度，给经营者私权予以空间

    在私权受到过分压制的状态之下，有必要适度变革森林采伐许可证管理制度，给予私权空间，而简化行政审批程序是其变革必然进径。让商品林的经营者自己决策调剂、申请采伐，对其采伐方式主要控制择伐面积和择伐强度，只要符合条件，林业部门即应给予发放采伐许可证。也就是说将这种赋权性许可变革为一种普通许可。“普通许可是相对人行使法定权利或者从事法律没有禁止但附有条件的活动的准许，本质是对禁止的解除。”[10]给私权空间，确保私权的需要。

4.健全森林采伐法律责任制度，促使公权和私权在各行其是

    我国《森林法》第三十九条至第四十六条规定了森林采伐法律责任制度，但从现状而言，这一规定并不完备。本文认为，这种不完备主要表现在两方面。第一，违法犯罪所要承担的法律责任与私权和公权越权所来的利益相比，前者远远小于后者。第二，肯定性法律后果不明确。从法理学的角度分析，作为规定某项权益的法律规范，其逻辑结构可以归结为以下三个组成部分：（1）假定条件（2）行为模式（3）法律后果。其中法律后果包括否定性法律后果和肯定性法律后果，而从现行的《森林法》看仅仅包括了否定性法律后果。故而本文认为，在森林采伐法律责任制度中，应该贯彻宽严相济的思路，抑制公权的管理者和私权的经营者的越权行为。同时，明确规定肯定性的法律后果，激励类似于“一对老夫妻，守林三十载”育林造林护林的行为，形成政府管制和激励相容的森林采伐监管模式可能是提高森林采伐制度执行绩效的基本途径。

四、结语

    “如果法律经常变化、朝令夕改，即使法律再公正，条文再细密完全，机构再健全，执法人员素质再高，还是等于无法。因为在这种变化中，人们往往无所适从。”[11]故而，需要指出的是，在中国逐渐由立法时代转向司法时代的进程中，本文所阐述的对《森林法》的变革与重构，并非废旧立新，而是希望通过法律解释的方法对其修改完善，确保法律的稳定性和连续性，从而实现森林法治和生态文明建设。

参考文献： 

[1]李智勇，斯特芬•曼(德)，叶兵主编：主要国家《森林法》比较研究[M]. 北京:中国林业出版社,2009, 前言第2页.

[2]吴鹏：从森林资源制度公权与私权的博弈看现代林业制度[J], 森林公安,2009,（4）,31.

[3]郭红欣：林权改革背景下《森林法》的修改——以林农的权益保障为视角[J].中国环境法网.

[4]蔡守秋：调整论——对主流法理学的反思与补充[M]. 北京:高等教育出版社,2003,192.

[5]吕忠梅、高利红、余耀军：环境资源法学[M]. 北京:中国法制出版社,2001,39.

[6]杨应德、张：浅谈林权制度改革后的森林采伐管理[J]. 森林公安，2009,（3）,44.

[7][美]M.D贝勒斯著，张文显等译：法的原则——一个规范的分析[M]. 北京:中国大百科全书出版社,1996,469.

[8]梁慧星：民法解释学[M]. 北京:中国政法大学出版社,1995,314.

[9]陈慈阳：环境法总论[M]. 北京:中国政法大学出版社,2003,192.

[10]高利红：林业权之物权法体系构建[J]. 法学,2004,（12）,96.

[11]苏力：法治及其本土资源[M]. 北京：中国政法大学出版社,1996,8.

The Deforestation System of the Forest Law of Public RightS and Prviate Rights’ Conflict and Balance

GAO Feilong

Abstract: The Forest law is the core of the system of forestry laws and the cornerstone of forestry law construction. But the provision of the forest law about the current system of deforestation leads to the public rights with the private rights in conflict-ridden. This paper will explore this phenomenon and put forward that the principle of environmental interests balance is one of the basic perspectives against this conflict. Under the guidance of the principle, we hope that we can modify and reconstruct the forest law through the method of the legal interpretation. As long as this ,we can realize ecological civilization and forestry law construction and meet the need of construction of "five type society".

Key words: The deforestation system of the forest law; The public rights; The private rights; The forest law

作者简介：高飞龙，男，河南洛阳人，昆明理工大学法学院2009级法学硕士，研究方向：环境法学基础理论。