郭昌荣  （昆明理工大学，昆明 650224）

摘要：云南是我国首个国家公园建设的试点省，在其国家公园的建设过程中涉及了大批的集体林，而我国集体林权制度却一直存在产权不清晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题，这不仅对我国林业的发展造成很大的阻碍，也给国家公园的建设带来很大的制约，因此，我们必须积极响应国家政策，对集体林权制度进行改革，并在改革的过程中将其与国家公园的具体建设问题联系在一起，只有这样，才能使二者齐头并进，相辅相成。

关键词：国家公园    集体林权制度    改革

新中国成立后，我国集体林权制度虽然经过了数次的变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍然普遍存在，这对我国的林业的发展造成了很大程度的阻碍，针对这一系列问题，2008年6月，中共中央国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，该意见指出我国必须大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变。云南是我国国内首个国家公园建设的试点省，在其国家公园的建设过程中，大批的集体林被划入到国家公园的范围内，这就使得集体林权制度的改革与云南国家公园的建设紧密联系在一起，因此我们在积极响应国家集体林权改革意见的同时，也要充分考虑到国家公园的具体建设问题，只有这样，才能使二者齐头并进，相辅相成。

一、云南省国家公园建设的概况

    在世界自然保护联盟的定义中，国家公园是指在保护区域内生态系统完整性的前提下，经过适度开发，为民众提供精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的场所。由此可见，国家公园保护地模式是在自然资源的保护和开发利用之间寻求一个均衡点，使二者的效益都能发挥到最大，达到生态保护和自然资源利用的双赢局面。因此，国家公园同我国的自然保护区，风景名胜区都有本质上的不同。云南省是我国生物多样性最多的国家，它以其优越的自然环境和多样的自然生态系统，被国家林业局批准为国家公园建设首个试点省，最近几年内，云南省积极开展国家公园的建设活动，明确了由省林业厅作为国家公园的主管部门，并在林业厅成立国家公园管理办公室，[1]也相继建立了以下几个国家公园。

（一）普达措国家公园

2007年，迪庆州政府以碧塔海省级自然保护区和国际重要湿地为依托，中国大陆第一个国家公园—云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园成立，普达措公园总规划面积为767.4km2 ，其中用于开发项目的道路、建筑等设施用地占整个公园面积的2.3％。公园建成向公众开放以来，实现旅游收入2.3亿多元。

（二）老君山国家公园

老君山国家公园位于三江并流世界自然遗产地区的东南地带，规划面积为1084.5km2,其中用于游憩和传统利用的区域站公园面积的4.1％，其范围包括国有森工企业临场的国有林地、集体林地、责任山、自留山和部分农地，除国有林外，其他土地权属情况尚待进一步明确。

（三）梅里雪山国家公园

梅里雪山国家公园拟依托“三江并流” 国家级风景名胜区魅力雪山景区建设，也包括飞来寺国家级森林公园，拟建的国家公园总面积961.3km2其中严格保护区面积为118.49 km2、重点保护区面积为612.66 km2、一般保护区为175.80 km2，而为了凸显“保护优先”的规划原则，可供人们开发利用的面积为52.91 km2，大约只占总面积的5％。

（四）西双版纳国家公园

西双版纳国家公园规划面积2854.21km2，其中原保护区面积为2425.10km2，拟建国家公园新增面积429.11 km2。规划用于道路、建筑等基础设施用地占总面积的3.8％。西双版纳国家公园由西双版纳国家级自然保护区管理局统一进行管理，主要采取旅游合作经营方式，将景点交由企业来经营。

二、集体林权制度改革对国家公园建设的必要性

国家公园是依附于自然资源而建立起来的，随着云南省国家公园的相继建立，必不可少的会有大批的集体林被划入到国家公园的范围内，这主要有两个原因，第一，集体林位置的特殊性。集体林与大片的天然林相连接，从而使集体林处于重要的生态系统中，鉴于保护生态系统的完整性和生物的多要性要求，必须将集体林划入到国家公园的范围内；或者为保证国家公园内基础设施或景点等的连贯性，便于国家公园的管理，把具有走廊价值地段的集体林归入到国家公园。第二，政府的利益需要。世界各地的国家公园都是以提供公共产品为主的公益性事业，然而，国家公园一旦开始运作，就会产生必须的开支，虽然在国家公园的经营过程中，企业将会对旅游开发设施进行投资，但是生态保护、科普宣教、环境保护和社区发展的投入等不被列入到企业投资的范围之内，这就需要地方财政予以支付，然而，国家公园所在地多为贫困地区，财政困难，这就促使政府将大量的集体林划入到国家公园范围内，扩大国家公园的面积，以便得到国家更多的资金支持，减轻当地政府的财政压力。据统计，老君山国家公园内集体林地占总面积的60％，碧塔海保护区内集体林地占总面积的20％，西双版纳国家公园内集体林地占总面积的12.54％，梅里雪山国家公园内集体林地占总面积数据目前还不确切。此外，整个老君山由于涉及4个州和4个县，还存在插花林地的情况。国家公园内涉及的大量的集体林地既是重要的生态资源，也是周围农民重要的生产要素和生活来源，从国家公园的短期建设来说，由于创建国家公园时的程序不完善，造成了集体林权的产权不清晰，利益分配不合理等问题，集体林权制度的改革必然会引起具有切身利害关系的林区百姓采取一系列的维权活动，而这将在一定程度上对国家公园的管理带来一定的问题和困难，但是，从我国国家公园的长远发展来看，林权制度的改革有助于维护农民的权益，从根本上解决国家公园建设和林农利益之间的矛盾，生态保护和经济发展之间的矛盾，这对我国国家公园的在全国范围内的最终建立是不可或缺的。因此，林权制度的改革，对国家公园的建设有很大的促进作用，在国家公园的建设过程中，必须积极响应国家政策，大力实施林权改革，积极维护好农民权益，只有这样，才能在加快我国国家公园建设的步伐。

三、国家公园集体林权制度改革中存在的问题

云南为一山区省份，山林繁多，林农交错，大多农民生活处于“生态资源富饶，人民生活贫困的状态”，山林是他们重要的生产和生活资料，但是目前划建的国家公园面积较大，难免会将农村集体林和一些村庄划入到国家公园内，由于对国家公园的特殊保护，农民对自己林地享有的权利受到了很大程度上的限制，国家集体林权制度改革意见的出台，使具有利害关系的农民积极要求将国家公园内的集体林纳入到集体林改革的行列中，从根本上解决之前的权属不清，利益分配不合理等问题，从而保护自己的权益。然而，由于国家公园建立之初和扩大之时，总体规划不规范，创建程序不完善等问题，国家公园的集体林权改革仍然存在以下一些重要问题。

（一）国家公园内的集体林确权发证困难

    为从根本上确保林农的权益，《中共中央国务院关于推进集体林权制度改革的意见》指出“自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国有林（农）场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。”“明确承包关系后，要依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。”但在国家公园的建立之初由于总体规划不规范，集体林权的确权发证仍然存在一些困难，主要存在以下几种情况，第一，总体规划内容的不规范。在计算国家公园的开发利用面积的时候，有的以开发利用的区域面积来计算，有的以开展开发利用活动的基础设施的占地面积来计算，这从实质上造成了国家公园边界的模糊，对集体林的划界，确权，发证带来阻碍。第二，总体规划的省级评议过程不规范。为获得国家更多的资金支持，地方政府盲目扩张国家公园规划面积，在没有充分处理好集体林权权益的情况下，将大批集体林划入到国家公园的规划面积内，甚至没有经过林权所有人的同意，林权所有人既未得到权属证明，也没有得到补偿。第三，在对国家公园的总体规划中，没有土地权属和土地类型评估，这也为集体林的确权发证问题埋下了隐患。[2]

（二）林农权益难以得到保障 

    前面已经提到，在国家公园的建设过程中，不可避免的会将大批的集体林划入到国家公园的范围之内，由于国家公园是以生态保护为前提的，因此这必将大大限制林农对其林木的所享有的权益，然而，就目前我国的生态效益补偿制度来看，林农的权益并不能得到合理、充分的保障，这主要有以下几个原因：第一，国家公园内的集体林并非都为省级以上的生态公益林。我国森林生态效益补偿的对象和范围主要是法定的要重点保护的国有公益林的经营者或者所有者，然而被划入到国家公园范围内的集体林无论是其划入前还是划入后来看，并非全部都能满足法定的要重点保护的国有公益林这一要求，对于那些由于其位置的特殊性或者是由于生态区重要性等被划入到国家公园内，而又不能获得生态补偿的集体林来说，其经营者或者所有者的权益并不能得到保障。第二，对法定的要重点保护的国有公益林的经营者或者所有者也存在补偿力度不够，补偿标准偏低的情况。对达到生态补偿条件的林木经营者和所有者来说，生态补偿的目的在于弥补他们由于不能充分利用自己原有林木资源所遭受的经济损失，这就意味着他们所获得的补偿应该至少同他们林木未被划入公益林之前所得的经营收入相等，但是我国目前国家补助标准较低，这使得生态公益林的补偿金和生产经营性收入差距较大，这将使林木被划入到国家公园内的林农的利益不能得到充分的保障，同时森林生态补偿经费主要用于公益林的营造与管护活动，除去这一部分的开支，真正落实到林农手中的补偿经济损失的经费已经所剩无几。 

（三）缺乏切实可行的相关法律法规

自然保护区的管理有《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规为执法依据，风景名胜区也有国务院颁布的《中华人民共和国风景名胜区管理条例》为执法依据，而国家公园是中国大陆自然保护事业发展过程中形成的新保护地模式，相关法律法规和协调机制相对滞后，也无成熟的法律法规、管理模式、建设经验可循，对于国家公园之内的土地、林地、景观资源和生物资源，目前只能依据林业和相关法律法规进行管理。由于国家公园的是一种新的保护地模式，是实现生态保护与自然资源合理开发利用双赢的管理体制，因此无论是在管理，还是在营运上都与以往的保护地有根本上的不同，同时，国家公园内的公益林相对一般公益林来说更为重要，管理也应比一般公益林相对严格，所以，缺乏相应的，切实可行的法律法规不仅不利于国家公园的管理和日常营运，而且在实施国家公园集体林权改革的过程中，在解决林权问题时也没有可行的政策依据，这无疑对集体林权制度改革的顺利进行又造成了很大的阻碍。

四、国家公园集体林权制度改革的建议 

（一）妥善处理林地权属问题

林改的宗旨是，改革为了林农，改革依靠林农，改革成果由林农共享。因此在集体林权改革的过程中首先要解决产权不清的问题，然而在划建国家公园时，一些政府未征得林权所有者的同意，也未经公示，仅与村委会协商；或者直接未签订相关协议，就将集体林划入到国家公园的范围内，这就从根本上造成了林木权属不清。因此，要解决权属问题，不仅需要在将集体林划入国家公园之后寻求解决途径，还要之前就做好权属的明晰工作，只有这样，才能在源头上处理好林权问题。由于在林改之前，集体林主要有村集体统一经营管理，加之群众对集体林不太关注，大小事均有村委会包办，针对是否将集体林划入到国家公园内，所有者的表决权并未得到实现，这就使权利人在未得知的情况下丧失自己的权益，因此，必须把决策权交还到群众的手中，对要不要将集体林划入到国家公园内，利益如何得到实现等问题，都要经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。如果同意划入，那么国家公园的管理机构要与其签订相关协议，以保证林农利益的充分实现；如果不同意划入，而该集体林的划入又是为了维护生态系统的完整性，或是为了保证国家公园内基础设施或景点等的连贯性，那么可以采取“分股不分山、分利不分林”的形式落实林农产权。

（二）降低国家公园内的集体林比例

在云南省的集体林权制度改革工作中，国家公园集体林地改革是一个重点。为了摸清林业的权属情况和存在的问题，应尽可能的降低国家公园内集体林权的比例，这无论是对集体林权制度的改革还是国家公园的建设都是比较重要的，具体可以主要通过以下几中措施来操作，第一，在国家公园建设时，对国家公园的总体规划范围进行科学合理的研究，并组织专家组进行论证，不能盲目扩大，尽可能得将集体林排除在国家公园的规划范围外。第二，对于那些已被划入到国家公园内的集体林，应对其进行重新评价，将没有实际保护价值，也没有走廊价值的集体林调整出国家公园。第三，如果被划入的集体林对于国家公园具有重要的价值，在征得林权虽有着的统一的情况下，也可将国家公园附近的相应面积的国有林置换国家公园内的集体林。

（三）完善生态补偿机制

1．建立地方生态补偿政策

上文提到，我国森林生态效益补偿的对象和范围主要是法定的需要重点保护的国有公益林（省级以上公益林）的经营者或者所有者。对于那些未达到这一要求，又暂不能通过凋整、置换等办法来解决利益问题，但是被规划到国家公园范围内的集体林来说，实施地方生态效益补偿，是落实资源有偿使用，保障林农权益的重要政策，尤其对于市、县级集体林比重相对较大的云南省，制定地方生态补偿政策意义更重大．要求更迫切，省里应尽早出台这一政策，制定适当的补偿标准，对利益未得到充分保障的林农给予合理的补偿，并应随着省财政状况的改善，逐步调高补偿标准，以利于国家公园建设的稳步进行。[3]

2．在适当提高生态补偿标准的基础上采取措施弥补生态补偿机制的不足

适当提高生态补偿标准，将有助于林农利益的实现，也可以促进国家公园建设的稳步前进，但是提高生态补偿标准仅能在短期内解决林农利益保障问题，而国家公园的建设是具有长期性的，如果要满足国家公园的长期发展的需要，就要求生态补偿标准必须不断的向上变更，直到与经营林木的实际收入相当，但这对我国这样一个发展中国家来说是往往是力不从心的。因此，需要有相应的配套措施来弥补生态补偿的不足，具体可以采取下列措施，首先，国家公园不仅旨在维护生态系统的完整性，也会开展娱乐，游览等一系列经营手段，此时，涉及到集体林地的，可以给林农分配合理的经营性收入，弥补林农的利益损失。其次，林农也可以将其持有的林权作为股份入股国家公园，参与收益的分成。最后，也可由中央政府授权并下达发行额度，县级以上人民政府通过发行生态彩票的方式，向社会公众募集森林资源生态补偿基金。这几种措施均能在生态补偿的基础上使林木经营者和所有者利益在更大程度上的实现。

（四）建立相关法律法规

国家公园作为一种新的保护地模式，与我国之前的保护区有根本的不同，因此，无法完全以自然保护区或风景名胜区等的立法为依据进行管理和保护，国家公园的发展需要有新的法律法规作为支撑，这不仅有利于强化国家公园的管理，而且在实施国家公园内集体林权制度改革过程中解决林权问题时也提供可行的政策依据，关于国家公园集体林权制度改革相关法律法规具体意见如下。第一，在尊重民族习惯的基础上实行一园一法。纵观云南省所建立的国家公园，我们可以发现，这些国家公园都位于少数民族地区，如普达措国家公园位于迪庆藏族自治州，老君山国家公园位于丽江市玉龙纳西族自治县。而每个民族都有其自身的民族习惯，某些民族仍然保持着刀耕火种的生活，砍伐林木以维持生产生活是其形成的生活习惯，贸然的将林木规划到国家公园内，极有可能引起民族矛盾的产生，因此在这些民族所在地的国家公园的相关立法过程中，应比较充分的考虑其民族利益，建立相对比较全面的政策法规；而还有一些民族的习惯法中本身就蕴含着对环境资源和生态环境保护方面的理念，例如藏族习惯法中就有：“不准开垦深山，不准在神山打猎、采药等。”对于这些民族，为了使其神山神水得到切实的保护，会主动要求将其集体林划入到国家公园的范围内，针对这些民族所在地国家公园的相关立法就可以相对比较简单。第二，法律法规的构建要在保证生态系统完整性的基础上明确产权和利益管理。例如前文所提，采用表决的方式对集体林的划入与否作出决定以及建立起地方的生态补偿政策，另外，对国家公园的总体规划建设要制定国家公园的总体规划技术规范，以促进国家公园的管理。第三，建立合理的责任制度。对于那些未征得林权所有者同意，未签订相关协议，而自主将集体林划入到国家公园的规划范围内，导致权属不清的地方政府，由于其对林农权益造成了根本的损害，使林农权益得不到合理的救济，因此，可以对其主要责任人或直接负责人给予警告，记过，记大过，降职等处分，并责令政府限期明晰产权，保证林农能够及时得到应有的补偿，给林农造成损失的应给予赔偿。

参考文献：