郭胡佳  张芬霞  （江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州 341000）

摘要：集体林权受到了《森林法》上生态公益的诸多限制。集体林权制度改革目前在我国诸多省市已开始实施，其取得之成效大家也是有目共睹。当然在这场火热的改革中也免不了对相关法律的冷思考。本文主要是结合林权相关权利体系之构建来试析我国《森林法》的应对之路。

关键词：林权    林地承包经营权    生态效益补偿权

随着社会的发展，森林法律法规逐渐出现与现代社会发展不相适应的地方，需要作进一步修改。尤其是现今集体林权制度改革的掀起更是加快了《森林法》修订的进程。下文主要是从林业相关权利体系为分析视角来看《森林法》需要完善之处。 

一、森林资源的重要地位及《森林法》之现状分析

（一）森林资源的重要地位

森林作为陆地生态系统中面积最大、结构最复杂、功能最稳定、生物量最高的生态系统，其特殊的功能决定了森林在维持生态安全，维护人类生存和发展的基本条件中起着决定性和不可代替的作用。它可以防风固沙，涵养水源，净化空气，也可以作为观光旅游的风景而欣赏。对于人类来说，森林的重要性不亚于水资源的重要性。其本身的生态价值远远大于它的经济价值。

（二）现行《森林法》之现状

我国《森林法》现状主要表现在如下几个方面：

1、立法的不科学性

（1）立法滞后。森林法和森林病虫害防治制度中的不少法律规范是在计划经济条件所适从，执法难以合理，也容易造成误用行政权力、惩罚不当的现象。这与我国现今的市场经济体制有着很多不相适应的地方。

（2）立法价值理念的不适时。重视对行政机关职权的规定，由于义务本位思想的左右，忽略责任，而对当事人的义务规定多，忽略权利的规定，导致权力与责任不对等，权利与义务不对等。

2、守法也存在很大瑕疵。主要指公民的积极守法和消极守法两个方面。积极守法上，因为《森林法》规定了公民的太多义务，导致其行使权利的积极性受到极大限制，所以主动维护自身权益的行为是少之又少。在消极守法上，因为森林资源权属的不清，造成许多公民不遵从法律的一些禁止或是强制义务，为获取自己的最大经济利益而不惜与法律背驰而行。

（三）现行《森林法》实施效果不尽如人意之成因浅析

通过上文对《森林法》的现状分析，笔者认为《森林法》之所以没有得到很好的遵守，是因为没有调动大众的守法积极性。森林资源的破坏一般是人类的行为所致。我们知道一般的人都是理性的，理性的人同时也是扮演经济角色的人，那么必定追求自己利益的最大化，所以会不惜牺牲森林的生态价值去追求森林资源的经济价值。而一部法律如果大都以公众的义务为规范内容，那么其实施效果是可想而知的。目前的《森林法》就是政府主导型的纯管理法，对公众的权利涉及少之甚少，所以大众自然而然不会去很好的遵守《森林法》，包括积极和消极遵守两方面。森林资源的保护和合理利用是要靠公众的共同努力才能取得成效的，过去那种纯种的政府主导型管理体制对森林资源的保护所起作用，那么怎样才能调动大众的积极性，使他们遵守《森林法》呢？笔者认为还是应该在《森林法》中规定公众的权利相关内容，这些权利是在法律限定范围内的权利，既能保护公众的利益自由，又能把公众行为规范化，对森林资源的保护能起到作用。然而，权利这个范围又是比较大的。那么，笔者在此，主要是结合集体林改制度的相关内容，谈论一下林权及其相关权利介入《森林法》的一些浅薄看法。

二、权利激励机制介入对《森林法》的影响

权利激励机制，这个词并不陌生，笔者在此仅对它进行一下简要的定义：即是通过对公民在法律上权利的设定，以使公民之积极性发挥出来，从而使法律的遵守得以实现。

《森林法》之所以实施不尽如人意，在很大程度上是因为缺乏对公民的激励，使公民没有很好的参与到森林资源的保护中来。而权利激励机制介入《森林法》后可以使以前以政府部门为主的护林运动转向大众的护林活动，这不仅有益于公民自身权利的实现，更有利于整个森林资源的保护。对于《森林法》的修改，学界探讨已屡见不鲜，这里笔者仅以权利分析视角为起点，来探讨《森林法》的修改，也即通过权利激励机制的介入，从而调动公民的守法积极性，以期达到保护森林资源的目的。

这里的权利激励机制介入《森林法》不仅仅是原权利的介入，还包括救济权的介入。后文将有论述，这里先不予展开。

对于林权的相关权利制度的理论阐述，笔者主要是结合集体林改制来论述之，进而通过权利制度的分析来检讨现有的《森林法》。

（一）林权结构制度的构建

从物权法视角看，“林权”是“涉林物权”的统称，包括森林资源所有权、林木所有权、林地所有权、林地承包经营权等具体物权形态。这是温世扬教授对其下的定义，在此笔者较赞成这一观点。林权本身就是具有公法色彩的私权，是由森林资源所有权作为上位权以及与之相应的一系列下位权组成的有机体系。

随着现今集体林权制度改革的近一步兴起，林权等相关制度也有了一些新的活力和发展空间，下面主要是对林权权利结构进行阐述，以期对林权有一个简要的了解。

1、森林资源所有权。即它具体包括森林所有权、林地所有权、林木所有权和其他森林资源所有权。其权利主体主要是包括：国家，集体，公民以及一些法人或是非法人组织。随着林改的深入，所有权之权利主体也日益清晰明了。

2、森林资源他物权。之所以在此用他物权这个词与所有权并列，是因为他物权和所有权是一个层面上的概念。笔者对《物权法》中权利体系的结构排列觉得还是能有些商榷的余地，《物权法》中物权权利体系排列为所有权，用益物权，担保物权。其实，这是不符合逻辑的。我们知道所有权是自物权，它与他物权是相对的概念，而他物权又是用益物权和担保物权的上位概念，如果将其三种权利并列起来，未免会出现逻辑上的混乱。又基于林权其性质仍然是物权 ，所以其权利体系也应遵行物权的一些基本理念来构建。那么通过上述的分析，笔者不把用益物权和担保物权与森林资源所有权相并列，也是理所当然的。

（1）森林资源用益物权。所谓森林资源用益物权，它包括森林使用权、林木使用权和其他森林资源使用权，还应该包含森林资源典权和林地地役权。

如今随着集体林权制度改革的全面推进，林权归属逐步清晰，这一梦想有望成为现实。

近日发布的《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，是指导我国集体林权制度改革的纲领性文件。作为农村改革的又一重大突破，这项改革和１３亿国人息息相关，将给广大农民、市民和林业系统等相关人士带来具体实惠。４亿农民将得到２５亿亩集体林地完整的“物权”。集体林权制度改革就是把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸。在保持林地集体所有制不变的前提下，把林地的使用权及林木的所有权、经营权、处置权和收益权交给农民，实现“山有其主，主有其权，责有其利”。这样不断创新造林积极性，取得了资源的增长、农民增收、产权明晰、产业发展的良好效果。集体林权制度改革既为农业生产建立起了“生态屏障”，又为农民创办了“绿色银行”。

这里重点讲一下林地承包经营权和林地地役权

①林地承包经营权。所谓林地承包经营权是一种用益物权，是指承包人依法对林地享有占有、使用、收益和在一定条件下的处置权利。

《农村土地承包法》第2条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。《物权法》也有规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。此乃林地承包经营权存在之法律依据。林地承包经营权使国家或集体在保留林地所有权的前提下，赋予林农使用权、收益权等，在当前林权制度改革中，扮演着重要的历史角色。林地承包经营权主体，一般来说应为农村集体经济组织内部之家庭，即林户，但也可能由集体经济组织外的主体担当。

②林地地役权。林地地役权是指为使用自己林地使用等相关权利的便利行使或提高其效益而按照合同约定利用他人林地资源的权利。其一，林地地役权是按照当事人的约定设立的用益物权。其二，林地地役权是存在于他人不动产上的用益物权。其三，林地地役权是为了需役地的便利而设立的用益物权。

通过对林地地役权的确认，不仅可以使林农的其他相关林权得以保障，而且还扩大了利用森林资源的空间，同时也有利于林农一些环境权利的实现。这不失为一项好的权利制度。

（2）森林资源担保物权。森林资源担保物权主要是指对林地使用权及林木等的抵押权或是质押权。

对于森林资源担保物权的设定，是有利于资金向林业方面的流转的，这样对森林业的发展是有很大的好处。比如林农想通过更多的资金去发展自己的林地等相关经营活动，但因为资金有限而处于停滞状态。这时，如果通过森林资源担保物权制度的相助，那么他们与一些金融机构的贷款合同就能顺利地成立并生效。这样不仅保证了资金的活用，同时也使林业环境能得以好的改善，再者对林农收益也是大有好处的。

（二）与林权相关的其他权利制度的构建

上文主要论述的是林权的体系结构，接下来要提及的是与林权相关的其他权利一些内容。这些其他权利制度的构建不仅对林农林权的实现有有益影响，同时也有利于调动林农的积极性，对我国森林资源的维护有所裨益。

1、生态效益补偿权

在林区，森林资源为社会提供了巨大的生态效益，被全社会无偿共享，林农不但没有得到相应的补偿，反而要向林业部门缴纳林业基金等其他涉林费用，这显然极为不合理。所以确定生态效益补偿权对林农来说，是一项良性的法律制度，这样也很大程度上调动林农积极性，使林农为林业的发展能做出更大的贡献。同时也对森林资源环境有着不可估量的作用。

2、林权之请求权权利制度构建

在此，笔者有必要对请求权加以界定，此处所说的请求权与债权是两个不同的概念。这里所说的请求权是一种与本权利相并列，相对应的救济权。无论何种请求权，在性质上均为一种救济权，物权请求权是一种救济权，债权请求权也是一种救济权。

我们知道，林权是原权利，请求权是救济权，法律上有一句谚语：“无救济者无权利”。所以请求权的设定对于保护林权及调动林农的积极性也是扮演着重要角色的。

（1）物上请求权。这里主要包括森林资源等所有物的返还请求权，排除妨害的请求权，消除危险的请求权，停止侵害的请求权。

这些请求权的设定对制止一些侵害森林资源的危害行为能起到一些作用，同时又能保障林农的林权实现。

虽然一些请求权已在相关法律中有所规定，但是所起作用仍是微弱。下文将对《森林法》中如何增加此项权利而作具体论述，这里暂不提及。

（2）债权请求权。这里又可以分为，因无因管理而发生的请求权，因侵权行为发生的请求权，因契约关系发生的请求权。

（三）结合林权等相关权利制度看《森林法》的修改

《森林法》的不适时已在环境法学界有着较多的论述了，笔者主要是结合集体林权制度改革的一些政策和影响，简要谈论其《森林法》如何应对现今正在如火如荼进行的林改运动。其实主要还是权利激励立法机制介入《森林法》的一些修改。也就是改变《森林法》中明显的不平等性。《森林法》将政府部门的利益凌驾于整个《森林法》的法律关系主体之上，其中只有林农的责任条款，政府部门自己却很少涉及，这种过分强化公民责任义务的做法，使公民与林业行政部门的地位相差悬殊。这对公民的守法积极性是一个很大的打击。在此,笔者主要从下面几个方面对《森林法》进行修改。通过确认公民的林权及其林权相关之请求权来调动公民守法积极性。以期达到森林资源的环境保护目的。

1、在《森林法》中明确林地承包经营权，生态效益补偿权，森林资源担保物权相关权利制度。

具体到《森林法》中，应放到第7条和第15条加以规定。

《森林法》第7条规定：国家保护林农的合法权益，依法减轻林农的负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁止向林农进行摊派和强制集资。
　　国家保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。

结合这次的集体林权制度改革，笔者在此对第7条试图进行一下修改，如下：

《森林法》第7条：国家保护林农的合法权益，保障林农的生态效益补偿权，依法减轻林农的负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁止向林农进行摊派和强制集资。

国家保护林农的林地承包经营权，任何单位和个人不得侵犯承包造林的个人或其他组织依法享有的林权等相关权益。

在《森林法》第7条中，通过对林农的林地承包经营权和生态效益补偿权的明确设定，这样是权利激励机制引入《森林法》的关键所在。可以很大程度调动林农的积极性，使广大林农积极的保护森林资源。 

《森林法》第15条应介入森林资源担保物权的规定，可将其修改为：

第15条 下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，还可以依法以此为担保，引进资金向林业方面流转，但不得将林地改为非林地：

2、在《森林法》第10条中还应该增加林农基于生存需要的森林资源开发利用权。

这条应该在第10条上规定较为合理，第10条是规定公民的植树造林之义务的。

笔者对其也进行了修改：国家应保障林农基于生存需要的森林资源开发利用权。

植树造林、保护森林，是公民应尽的义务，各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。

3、在《森林法》中明确规定林农及相关人员的请求权。

这里的修改重点体现在法律责任这一块，要修改的内容也是不少的，对于其修改，笔者还是在前述论及到的请求权体系的基本上予以修改，当然这仅是一种构想，其不合理之处仍在所难免。

（1）《森林法》第39条。仅规定对林农的救济是，赔偿损失。其实赔偿损失的实质是基于侵权行为之债而成立的一种救济权，这样很不利于林农权益的保护。我们知道林权在本质上也是一种物权，这里可以通过对林权物上请求权之设定来解决林农权益保护不周之状态。

根据物上请求权的相关原理，该条还应该规定其他的救济方式，比如返还林木请求权的规定，停止侵害请求权的规定，以及排除妨害请求权的规定。这样才有利于实现林农权益受损害时的救济手段。

（2）在责任条款中增加一些林农的债权请求权，如无因管理之债和因契约关系发生之债。

可以规定，一些相邻的林农之间可以基于无因管理而要求对方予以赔偿，例如，当一林农的林源发生一些预想不到之危害时，另一林农恰巧解决了这一危害，那么法律上就要赋予他有要求对方给与赔偿他为了消除这一危害而受到的损失的权利。这样规定可以使林农之间加强合作，同时对林业的发展也是作用甚大。

至于契约关系之债，主要是指林农基于承包合同对林地所有人而主张的一些权利，把这种请求权规定在《森林法》中，可以使林农个人及民营林业业主都有裨益，限于篇幅，这里就不详细论述。

人们有可能为了获得短期的经济利益而掠夺林业资源，那些导致自然资源基础退化和破坏的人类行为，或者严重干扰正常生态过程的人类行动，往往威胁到林业的可持续发展。所以通过权利激励机制介入《森林法》，使人们在理性规则下追求自身经济利益，把其行为控制在理性范围内，这不仅对林业资源可持续发展有好处，也使人们能有更大的自由空间去追求经济利益。

三、结语

集体林权制度改革的实施与贯彻，确实给不少林农带来益处，其中江西省，福建省，云南和湖北省均取得了不少良效。然这场改革的成功与否，目前还不敢断言。该文还是仅从环境法视角看集体林改对我国《森林法》的影响，通过林权权利体系的构建看《森林法》之修改。试想通过权利激励机制对环境法的介入，使原本得不到好的实施效果的《森林法》能有一个新局面。其中文中不免有诸多瑕疵之处，同时笔者对林权相关制度的研习也将处于不断发展之中。期望《森林法》在林改的潮流中能理性应对。

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作者简介：

郭胡佳（1985-），男，江西上饶人，江西理工大学环境法硕士研究生；张芬霞，女，河南兰考人，江西理工大学环境法硕士研究生。