王倩倩：论《海域使用管理法》下渔民权益的维护
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论《海域使用管理法》下渔民权益的维护 王倩倩* 摘要：渔民世世代代以渔为生，渔业水域滩涂就是他们的耕地。《海域使用管理法》的实施能够在一定程度上维护渔民的用海权利，但没有哪一部法律是完美无缺的，该法的实施也造成了一些不利于渔民权益维护的问题。文章在立足于《海域使用管理法》与《渔业法》理论冲突的基础上，对出现的问题的进行分析探讨，并提出了一些相应的建议，以求在《海域使用管理法》下更好的维护渔民的权益。 关键词：海域 渔民权益 冲突 《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）的出台，既对海域的科学管理和保护提供了保障，也为渔民的养殖海域提供了法律保障。 一、《海域使用管理法》的实施及意义 我国是海洋大国，海岸线长达18000多公里，加上岛屿共300多万平方公里的可管辖海面，有渤海、黄海、东海和南海渔场，鱼类种类繁多，近海矿产资源丰富[1]，大陆架面积广阔，渔业、采矿、旅游、航运等项目用海已为我国带来可观的效益。 上个世纪80年代，沿海地区掀起了开发海洋的热潮，海洋经济成为国民经济新的增长点，海洋开发利用方式逐渐多样化，从传统的“渔盐之利、舟楫之便”扩展到海水养殖、矿产勘探开采、海滨旅游、和围海造地等方式，各种行业之间的用海矛盾日渐突出，海域使用出现了“无序、无度、无偿”现象，造成了海域面积的不断减少，也带来了海岸生态系统退化、海洋环境污染加剧、宜港资源衰退、重要渔业资源破坏、海岸自然景观破坏、防灾减灾能力降低、海岛消失及各种社会问题。 为了保护海域，促进海域的合理开发和可持续利用，我国于 《海域使用管理法》实施以来，海域使用法律制度得到落实，海洋开发利用秩序也得到了很大的改善，国家海域所有权和海域使用权人的合法权益得到了维护，为沿海地区经济社会的可持续发展创造了有利条件。该法是专门规范海域使用管理的法律，在保护国家和海域使用者的权益、改善海域使用中存在的“无序、无度、无偿”局面以及促进海洋经济发展方面起到了重要的作用。但因为《海域使用管理法》推行海域确权和有偿使用制度，且该法与《渔业法》的规定也有一定的冲突，给沿海渔民利益的维护造成了诸多的问题。 二、海域使用权与渔业权的冲突分析 探讨《海域使用管理法》的实施与渔民权益的维护不可避免的要讨论《海域使用管理法》与《渔业法》的关系。《海域使用管理法》与《渔业法》分别建立了我国的海域使用管理法律制度和渔业行政管理法律制度。但因二者在调整对象上有所重叠，均涉及到海洋资源的管理。因此，不可避免地表现为海域使用权与渔业权的冲突。 1、《海域使用管理法》与《渔业法》对相关问题的规定 我国《渔业法》于1986年颁布,并经过了2000年和2004年两次修改。修订后的《渔业法》第二条规定,“在中华人民共和国的内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动,都必须遵守本法”,第七条“国家对渔业的监督管理,实行统一领导、分级管理。海洋渔业,除国务院划定由国务院渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理的海域和特定渔业资源渔场外,由毗邻海域的省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门监督管理。江河、湖泊等水域的渔业,按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理;跨行政区域的,由有关县级以上地方人民政府协商制定管理办法,或者由上一级人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理”。 《海域法》第二条“本法所称海域,是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水,是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动,适用本法。”第三条规定“海域属于国家所有,国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域,必须依法取得海域使用权。” 2、海域使用权和渔业权冲突的论争 对于海域使用权与渔业权的交叉关系，学界对此有很大的争议，主要有一下几种观点： （1）把渔业权分解为养殖权和捕捞权，将养殖权整合进海域使用权，捕捞权则解为自然资源使用权。[1] 渔业权，是指自然人、法人或其他组织依照法律规定，在一定水域从事养殖或者捕捞水生动植物的权利。而海域使用权中的渔业用海主要指养殖用海。若将渔业权作为固有权利，则其作用水域只能被界定为公共水域，即该水域不是私有水域或者民法上有明确所有权的水域，而这一观点显然与《海域使用管理法》所明确确立的海域国家所有权相冲突，因此，渔业权作为固有权利，事实上难以在已确立的制度中寻得生存空间。因此，对于海域使用权与渔业权的关系，不能立于其系属不同类型权利的基础而作分别存在的制度安排。海域使用权与渔业权属于交叉概念。 海域使用权和捕捞权两者都是用益物权,而物权法强调一物一权原则,当主体为不同对象时就存在冲突的可能。海域使用权以特定水域为标的物,养殖权的直接是标的物是水产资源,但水产资源是水域的一部分,因而养殖权也是以水域为标的物。按照一物一权原则,同一海域不可能既存在海域使用权又存在养殖权和捕捞权,养殖权和捕捞权与海域使用权之间的冲突暴露无遗。 养殖权与捕捞权在性质、期限、客体等方面有较大的区别，对其法律调整手段也有较大差别，抽取二者的共性将其共同包含于渔业权之下，然后将渔业权与物权作类比，均显得有些牵强附会，事实上无异于在扭曲捕捞权与养殖权各自不同的特质。而将渔业权加以分解，将养殖权定性为用益物权并包含于海域使用权，在理论上并无困难，同时也利于对养殖权的合理规范引导。而从渔业权中解放出来的捕捞权则应回归其本性，将其与采矿权、林业采伐权、取水权等一同解为自然资源使用权，仍受渔业法调整。 （2）将养殖权的内容区别淡水、海水，分别被土地承包经营权和海域使用权所吸收。[1] 海域使用权与渔业权在内水和领海区域有内容交叉部分。渔业权可分为养殖权和捕捞权。捕捞权为传统渔业权，具有流动性、非排他性，较多涉及自然资源保护，受国内及国际公法调整，不具有用益物权的性质。养殖用海是近年来 发展起来的新产业，要求对特定海域的排他性用海，具有用益物权的特点，在实践中，可以根据《土地承包法》及《海域使用管理法》的规定，养殖权的内容可以区别淡水、海水分别被土地承包经营权和海域使用权所吸收，以避免法律适用的重叠。 （3）《海域法》和《渔业法》在海域养殖权上并不冲突,在养殖权上,二者也不存在吸收和替代的问题。[1] 《海域法》、《渔业法》以及《物权法》、《土地管理法》均有各自的调整对象和目的,相互之间不可以代替吸收。《海域法》在海洋规划的基础上来规范用海行为,使渔民用海、国家、企事业单位等的用海合理化,任何主体的任何用海行为必须首先在海域管理部门办理海域使用许可证,取得海域使用证后才有海域使用权,有了海域使用权,用海人再根据自己的用海项目依据相应的部门法办理其他许可证,方能正式用海。养殖者取得海域使用证后,并不等于其已经可以开始进行养殖,其还需到渔业部门申请养殖证,渔业部门对其资格技术条件进行审核后颁发给养殖证书,养殖者才可以正式进行养殖生产。 如果随意地将其中的养殖权整合进海域使用权,以此类推,海上采矿权、游钓权、娱乐、捕捞、等用海管理都要划归海域管理部门,诸法合一的结果只会产生混乱和管理上的倒退。社会分工越来越细的同时,要求相应的管理规范也要分门别类,只有这样才能更好的实现法律的效率、秩序、正义等价值。 三、《海域使用管理法》下渔民权益维护面临的困境 渔民的自身利益只有通过稳定的海域使用才能够得以确保，《海域使用管理法》以法律的形式保护了海域的科学使用，在一定程度上维护了渔民的利益，促进了渔民增收、渔业增效和渔区的社会稳定。当然，伴随着《海域使用管理法》的出台实施也出现了一些不利于渔民权益维护的问题： 1、《海域使用管理法》规定的海域使用权与《渔业法》规定的养殖权存在冲突。 尽管 由此可见，《海域使用管理法》与《渔业法》管理和调整的用水项目均涉及养殖权，《渔业法》所调整的水域范围比《海域使用管理法》要大，而且二者在《海域使用管理法》水域范围——内水和领海内对养殖权的调整似乎有所重叠，这就会导致在实践中出现以下问题：渔政部门内部对海域使用权以及养殖权、捕捞权的管理各地做法不统一；养殖户会认为政府在双重收费；一旦出现纠纷，管理部门可能互相推诿，导致不和谐因素发生。 2、海域征收制度不健全，给渔民的利益带来很大的损害。 渔业生产的特点是利用水域、滩涂从事水产品的生产。《海域使用管理法》第三条明确规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”很多地方政府简单认为国家法律明确规定海域国家所有，也没有承认渔业传统海域，而对国有海域的征收是不需要赔偿的。在征收渔民传统海域滩涂时往往不予补偿或是仅做象征性补偿。尤其是对于各级政府项目、保护区建设等公益性用海，往往更是如此。 对海域使用价值认识上的片面化和单一化，尤其是对渔民生活用海和传统作业海域在价值和作用上的认识不足，使世代靠海为生的渔民得不到应有的补偿，成为失海渔民。如2004年舟山渔区劳动力107926人，占渔区总人口的49%。其中，失渔渔民劳动力就达1万多人，约占全市渔区劳动力总数的16%。这些人失渔之后都陷于贫困之中。[1]一些个别地方还存在违规向养殖渔民征收海域使用金，加重了渔民的负担。 在海域征收问题上，补偿标准偏低，补偿范围狭窄是各地海域征收中存在的普遍现象，是引发渔民不满，造成渔区社会不稳定的重要原因，而且缺乏完善的救济机制，相对人的权益无法获得应有的法律保护。 3、渔业与海洋行政主管部门因职能交叉，在发放养殖证和海域使用证上存在一定冲突。 《海域使用管理法》规定任何主体用海必须要办理海域使用许可证，因此渔民要想利用海域从事养殖，必须首先取得海域使用证和养殖证，这在行政程序上难免加重渔民的负担，而且渔业部门和海域管理部门在办证过程中容易出现职能上的冲突，导致两证的发放率低，在这一过程中也会造成一些不必要的纠纷。据了解，目前沿海地区拍卖转让养殖渔业水域滩涂的事件逐渐增多，如果不予控制，渔民养殖权益就不可能得到有效保护。 4、《海域使用管理法》中有关渔民利益的规定对某些渔民还不够普及。 因为渔民的法律意识淡薄的而产生的纠纷，虽然近年来有所减少，但还是存在一定的影响。2005年，福建长乐市梅花镇梅城村张梅某等6人因为他们自筹资金开荒改造成的养殖基地被梅花镇梅城村委会向长乐市海洋与渔业局提出海域使用申请，长乐市海洋与渔业局发出《关于同意梅新、梅城、梅东、梅西、梅北、梅南村委会和梅花镇人民政府等单位海域使用的批复》(长政综[2005]51号)，并发给第三人海域使用权证书。对此张梅某等6人不服，向福州市人民政府提起行政复议申请。[1]他们主张的主要依据是“省增养殖管理条例”规定的相关条例阐述的权益，认为长乐市人民政府向梅城村委会颁发《海域使用权证书》侵害了自己的利益。而长乐市人民政府作出颁发海域使用权证书的决定是根据《中华人民共和国海域使用管理法》的相关条文。认为该宗海域自1985年起使用权就划定为梅城村村委会。根据《海域法》相关条款该村委会对海域使用权的获得享有优先性。从争议案例看，虽然《海域法》和《渔业法》颁布并实施多年，但是村民们的法律意识还比较淡薄，对海域使用权与养殖权之间存在模糊概念。 四、《海域使用管理法》下完善维护渔民利益的措施 渔业权益保护关系到渔民的生存权和发展权保护，关系到全面建设小康社会目标的顺利实现，更关系到渔业经济的可持续发展。当渔民渔业权益受到限制或损害时，反过来也会对渔业经济发展产生影响。为了更好的维护渔民的权益，可以从一下几方面进行改善： 1、用利益衡量方法平衡海域使用权和养殖权的冲突，建立有效的宏观调控机制。 海域使用权与养殖权冲突究其根源为立法上的冲突。利益衡量方法论主张依据一定的价值指引进行利益评价。[1]面对多元利益的冲突,立法者如何进行利益衡量,实现利益平衡,这便把利益衡量带入了价值判断的领域，需要立法者确认所保护的利益是否正当，根据利益衡量的需要,考虑可把利益分为“当事人的具体利益”、“群体利益”、“制度利益”(即法律制度的利益)和“社会公共利益”， 及其相互之间发生冲突之后如何排序的问题。 根据立法者的考量，政府在制定宏观调控的过程中也必须面对两个方面的问题，其一,如何在海域使用权人、养殖权人、捕捞权人和海域所有人和其他海域原权利享有者之间的利益实现平衡。其二,如何达到特定海域作为特殊物的合理开发和使用的社会功能,不至于因兼顾各方利益而造成对特定海域的破坏。只有建立一个合理宏观调控机制，才能有效的协调实践中出现的在立法上因海域使用权和渔业权相互交叉的问题。 2、进一步明确海域行政管理部门和渔业行政管理部门的职责，使这两个部门在海域使用管理和养殖管理的过程中各司其职，相互协调。 在海洋主管部门内部，需要将海监与渔监适当分离，应当加强调研，通过立法、立规，妥善协调和理顺海域使用管理部门与渔业部门、《海域使用管理法》和《渔业法》之间的关系，避免争权夺利或重复管理现象的发生。 《海域使用管理法》和《渔业法》在海域养殖权上不存在吸收和替代的问题，海域管理部门和渔业部门在各自职责的范围内，在办证时应互相协调，严格按照自己的权限范围管理。经营过程中，海域部门依据《海域法》，按照海洋功能规划对其进行管理,防止违法用海，防止违反程序用海和环境污染，渔业部门则依据《渔业法》,以养殖增殖和合理利用为目的，对其鱼苗、病虫害、饵料、生态环境等问题进行管理。 3、在《海域使用管理法》中完善海域征收补偿法律制度。 《海域使用管理法》对海域征收补偿的规定只是原则性的，缺乏明确细致的规定。应该确立公平合理的补偿标准；完善海域征收程序，对海域征收过程中行政相对人的知情权、参与权、听证权等作出明确的救济性法律规定，以保障相对人的合法权益；当然也要建立完善的救济机制。 4、控制养殖水域滩涂征用。 征用养殖水域滩涂会使渔民失去养殖权，从而失去发展权和生存权等权益。政府在征用养殖水域、滩涂时，应该严格坚持合法原则。控制养殖水域、滩涂征用，规范政府征用权力表现在：一方面，通过对养殖水域、滩涂征用致使渔民渔业权益受损现象的分析，可以发现根本原因是政府对“公共利益” 界定权的滥用，因此要严格界定公共利益范围；另一方面，在保护渔民权益方面，政府有着义不容辞的责任和法律义务，在许多情况下，侵害渔民利益的往往正是地方政府组织，通过完善养殖水域滩涂征用程序，可以有效规范政府的行为。 5、规范海域使用证和养殖证的发放管理，创新两证的发放管理方式。 要规范两证的发放管理，避免海域使用证和养殖证在发放上的冲突，首先就是要明确两证的规范范畴，海域使用权证书侧重的是“用海类型”，注重的是用海形式，对于养殖者的身份、技能、资金等一般不予涉及；养殖证侧重的是“用海用途”，注重的是用海内容，重点审查养殖者的资格、能力和技能。它们是规范养殖用海的两个不同的管理方面。 当前，我国的海水养殖业正处在转轨变型的关键时期，养殖方式正在由粗放型向效益型转变，由掠夺型向生态型转变。养殖用海也要跟上时代的步伐，两证的发放要协调一致，养殖用海的审查应以海域使用权证书为先，养殖用海管理的重点在于具体的养殖行为，所以养殖用海的终审应以养殖证为主。还要制定出更具体合理的发放形式，只有这样才能从根本上杜绝强占、圈占海域，无度利用海域等破坏海洋环境，损害渔民利益的行为发生，保障广大渔民的养殖用海权益。 6、政府应加大投入，完善渔民的社会保障制度，引导失渔渔民再就业。 社会保障是国家和社会对全体社会成员的社会生活提供基本保障的制度安排。渔民失去海域后本能上最迫切期望生活有保障，社会保障要落实。长期以来，我国存在城乡二元经济结构和社会结构，城乡之间不仅在经济发展水平上存在很大的差距，社会发展水平也很悬殊。在城市，基本上建立了如医疗保险、养老保险等比较完善的社会保障体系，在渔（农）村，除少数贫困渔（农）民得到国家救助以外，总体上处于社会保障体系缺失状态。[1]我国失渔渔民无论从保障对象或是社会稳定的视角都应该成为社会保障中的一员。因此，必须针对失渔渔民建立政府主导型社会保障制度，政府要在在资金支持上和管理责任上合理设计渔村社会保障制度，充分引导企业、个人、社会多方面的力量参与这一保障制度建设。 参考文献： [1]马英杰，田其云. 海洋资源法律研究[M].中国海洋大学出版社, 2006，10. [2]尹田.中国海域物权制度研究[M].中国法制出版社，2004，18. [3]关涛.海域使用权问题研究[J].河南省政法管理干部学院学报，2004，(4). [4]卞耀武等编.中华人民共和国海域使用管理法释义[M].法律出版社，2002，29. [5]张震东,杨金森编著.中国海洋渔业简史[M].海洋出版社,1983. [6]危智敏.保障渔民水域滩涂养殖权从养殖证制度建设开始[J].中国水产,2004,(6). |
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