王伟：渤海环境保护立法研究
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渤海环境保护立法研究 王伟* 摘要：渤海地区频繁化和规模化的开发利用活动与其特殊的自然条件之间的矛盾日益凸显，严峻的污染状况与生态弱化问题使渤海综合整治问题已经具有一定的紧迫性。本文在考察渤海现行环保立法、规划和措施的基础上，拟从渤海环境综合治理的特殊性出发，对环境治理执法方面的相关问题进行研究，从法律角度提出对渤海综合整治问题的建议。 关键词：生态文明 ；渤海环境保护；生态整体观；立法 “日月之行，若出其中，星汉灿烂，若出其里”， 历史上曹操曾这样题诗叹咏渤海的圣洁与浩瀚。的确，渤海作为我国唯一的半封闭内海，拥有长达 如今海洋经济已经成为我国国民经济新的增长点，同时，在经济全球化和区域化的国际背景下，改革开放后我国区域经济也取得了迅速的发展。在全新的经济形势下，环渤海地区凭借其丰富的海洋环境、优越的地理条件、发达的基础设施、充沛的人力资源与广阔的市场与经济腹地，成为我国改革开放以来继珠江三角洲、长江三角洲之后的又一个经济快速增长的区域，被称为“我国经济增长的第三极”对经济的持续、快速、稳定发展起到了积极的推动作用。然而，在我们为环渤海区域经济所取得的辉煌成绩而欣喜的同时，渤海区域严重和复杂的环境问题也让我们感到深深的担忧。 一、渤海面临的环境危机 生态文明在强调发展的同时致力于构造一个以环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为手段的环境友好型社会。“人类中心主义”的发展观则主张，人类可以无限制的开发和利用自然资源和环境，忽视了对于自然生态规律所应有的尊重和环境承载力的存在。在人类社会初期，由于人类自身能力的局限使其对环境的干预不足以产生环境问题，随着社会生产力的发展，当人类对自然的干预能力超出了自然的极限，使得环境危机的产生成为一种必然。如今，渤海所面临的愈加严峻的环境危机正是“人类中心主义”发展观的现实反映。渤海沿岸入海河流约45条，涵盖海河、黄河、辽河三大流域七个水系，众多入海径流携数以亿吨计的陆源生产和生活污物进入渤海，相关资料显示，2008年监测的96个陆源入海排污口中，超标排放率高达82％[1]，使渤海俨然成为一个巨大的“天然纳污池”；沿岸各港口油类及化学品吞吐能力持续加大，使溢油风险明显升高，加上众多海上油田作业过程中原油泄漏事故多发，“十五”期间渤海海域发生的溢油事故比“九五”期间增加一倍，占同期全国海洋溢油事故的46%，仅2008年一年就发生12起溢油污染事件[1]；沿岸码头、港口、旅游区、浴场众多，养殖场分布密集，航道疏浚物、船舶垃圾、游客废弃垃圾、养殖废水的排出加剧了海域有机污染的程度，同时也埋下了赤潮发生的隐患；在养殖引种方面缺乏科学规划，导致局部海域生物群落结构改变，使得自然生境中原本没有的物种（例如莱州湾地区引种的泥螺）人为过度繁殖而成为优势种群；近海海域开发利用无序，围垦、环境污染和过度捕捞造成部分区域海洋功能受损，自然湿地大面积萎缩，环境容量能力减少，生物多样性和优质生物资源急剧减少等等。 当渤海昔日风采不再，环境污染与生态破坏已经成为渤海地区经济与社会发展的“瓶颈”之时，我们需要意识到的是，渤海的环境容量和资源储量是有限的，要实现渤海的可持续发展，就必须摒弃人类中心主义，通过环境保护的制度化、法律化促进渤海经济建设与环境的协调统一。 二、渤海现行环境保护立法的不足与对策 （一）现行立法与渤海环境保护的差距 美国学者韦斯科夫曾说过：“整个地球是一个大的封闭系统，它由许许多多细小的生产环节相互关联所组成；每一个小环节的产物或废物的输出也是另一个小环节的原料输入。”[1]地球生态系统作为一个统一的有机整体而客观存在，而海洋作为整个地球封闭系统的一个环节，其本身也是一个内部环环相扣的生态系统，具有生态系统的本质特性——整体性。海洋生态系统的整体性是一种客观存在的事实，这一事实不依赖于人的意识而存在，不因人的意志转变而有任何转变。[1]生态文明强调人类作为主体在认识自然和改造自然的过程中，尊重客观自然规律，保持人与自然之间的和谐关系，因此要实现海洋生态文明，必须在开发和利用海洋的过程中尊重“生态系统的整体性”这一客观规律。然而在人类运用法律手段对环境保护和经济发展加以规制的过程中，却凸显出法律与生态整体观的诸多冲突，这种冲突也存在于渤海现行立法当中，主要体现在以下两方面。 首先，目前，涉及渤海海洋开发和利用的十余个行业和部门多颁布了适用于各个行业和部门的法律法规，例如《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》、《中华人民共和国矿产资源法》、《渤海海域船舶排污设备铅封程序规定》、《渤海生物资源养护规定》等等诸多法律法规为渤海环境保护和资源开发利用提供了法律依据。但是从本质上来说，这些法律法规多从本部门和本行业的利益出发进行法律制度的设计，其适用范围的局限性使在部门之外、行业之外成为了法律的真空地带，部门间、行业间的利益冲突难以通过这些法律法规得以协调。而生态整体观强调的是生态系统的内在联系性，渤海区域作为一个生态系统其内部各因素存在着普遍联系和相互作用，其生态结构的等级性、组织性和有序性使渤海生态系统呈现出功能的整体性，而以上诸多法律法规仅在本行业或本部门的狭窄范围内调整人们的开发利用行为、考虑人类活动对渤海生态系统各种服务功能的累积影响，这恰恰割裂了渤海生态系统的整体性，忽视了其作为一个生态系统的内在联系性。 第二，渤海沿岸三省一市和较大市的人民代表大会及其常务委员会、人民政府及其海洋行政主管部门也相继颁布了一些地方海洋行政法规、规章，例如《山东省海域使用管理条例》、《河北省海域使用管理条例》、《辽宁省海域使用管理办法》、《天津市海域使用管理办法》等等。这些地方性法规、规章有力地调整了各自毗邻渤海海域的海洋社会关系，促进了地方海洋经济的进一步发展。但是如同适用于海洋开发和利用的行业和部门的法律法规一样，地方性法规、规章也是多从本行政区域的利益出发，地方政府既是本行政区域内经济发展的推动者又是地方性规章和政策的制定者、实施者，难免出现地方保护主义现象，欠缺对渤海的整体长远利益的考虑。而生态整体观则强调将生态系统的整体利益作为最高利益，正如有的学者所言：“环境的整体性不会因行政区划的改变而改变，不会因国界的变更而变更，不会服从关于地理变更的行政命令或司法判决。在整体的区域内的所有人、集团甚至国家，都是‘一荣俱荣，一损俱损’”。[1]这些地方性法规、规章同样也在一定程度上割裂了渤海生态系统的整体性，由于其适用范围仅限于制定主体所辖的行政区域范围内，对于跨省或跨市的污染转移欠缺法律制约，行政区域之间存在着政策和法律壁垒，因此对渤海资源开发利用和环境保护的这种分割式的的法律调整方式的效果差强人意。 （二）制定渤海环境保护单行法的必要性 渤海作为我国唯一的半封闭性内海，其地理情况和经济开发利用状况都具有不同于其他海域的特殊性。首先，渤海海底平坦，受风浪影响小，仅靠渤海海峡与外海相通，水体交换能力较差，极易发生水体污染，海域环境表现出明显的敏感性和脆弱性；第二，渤海由若干海湾、若干具有不同功能特性的海区构成，而不同海湾、海区承受污染、降解污染的能力也各不相同；第三，渤海区域人口密集、沿海城市集中，加上其接纳入海河流众多，纳污量大，80%的污染都来自陆源；第四，环渤海经济区的形成使该区域涉海行业众多，利益主体多元化还有进一步加深的趋势，渔业、养殖业、制盐业、旅游业、近岸工程、石油勘探、海上交通等行业之间海域使用矛盾和利益冲突日益严重等等，这些特殊的地理情况和开发利用现状的都决定了对渤海环境保护立法的特殊要求。 我国的海洋环境保护工作开始于上世纪70年代，自1982年颁布《中华人民共和国海洋环境保护法》以来，海洋环境保护工作开始进入法制化轨道，此后又陆续颁布了一系列海洋法律、行政法规和部门行政规章，例如《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海洋倾废管理条例》、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋自然保护区管理办法》、《海洋环境预报与海洋灾害预报警报发布管理规定》等等，形成了比较系统的海洋环境保护法律体系。但是这些法律、法规和规章往往是从宏观的角度，兼顾全国海域的情况，具有“骨骼立法”、“弹性立法”的性质[1]，因此其法律条文对于渤海特殊的地理情况和经济开发利用状况来说过于原则化，可操作性较弱，并未充分体现对渤海这个特殊区域的特殊保护。而且，我国适用于涉海行业、部门的法律法规以及渤海沿岸三省一市和较大市的地方性法规、规章在渤海环境保护面前暴露的问题和缺陷也表明，现行立法已经不足以适应和满足目前渤海环境管理和生态文明建设的需要。 环境法自产生就具有很强的针对性——提供解决环境问题的手段，或者说，先有解决环境问题的制度需求，才有环境法的产生与发展，[1]可以说，环境法最初正是缘起于环境问题出现后社会秩序重塑的需要，而面对渤海环境问题的挑战，法律作为现代社会最重要的社会调整手段，必须对其作出适时的回应——制定渤海环境保护单行法。 三、渤海环境保护单行法的立法构想 （一）渤海环境保护单行法的立法价值 进入工业社会以来，人口的剧增、科技的发达和市场经济体制的运行使人类逐利行为日益加剧，逐渐将人类推到了与自然对立和冲突的位置，工业文明之下环境危机的背后其实正是这种“强调竞争与对抗的社会达尔文主义”凸显出的个体之间的利益冲突；利益冲突和生存环境的破坏使人类社会超越工业文明向追求社会公正、经济效率、生态和谐的生态文明演进成为一种必然，然而从工业文明到生态文明，从人统治自然到人与自然的和谐发展，生态文明的实现涉及到生产方式、生活方式和价值观念等一系列的转变，而在这种转变过程中，不同个体的不同利益需要又会引发新的利益冲突。目前，我国正处于向生态文明的转型时期，处理好相互交织的新旧利益冲突是应对转型时期环境问题的关键所在，而法律作为一种具有国家强制力的权利机制，利益关系是法律调整的基础，因此，环境法应当成为新时期下环境保护与资源开发利用利益冲突的主要调控手段之一，环境法的这种利益调控功能当然也应体现于渤海环境保护单行立法当中，并且应当将调控各方利益冲突、实现利益的合理配置作为渤海环境保护单行法最主要的立法目标之一。 1、合理调整企业的经济利益 在传统发展模式下，企业以追求生产利润的最大化和生产成本的降低作为其经营的根本目标。长期以来，在这种传统发展观念下渤海区域各涉海行业和部门往往只注重海洋资源和环境的开发利用，而忽视了对其所应有的保护。生态文明对环境法提出了新的要求，生态文明下的环境立法应当重新审视企业的生产经营活动，将企业所应当承担的环境社会责任计入其生产成本，同时要通过立法合理调整企业的可得利益。未来的渤海环境保护单行立法也应当符合生态文明对环境立法的新要求，通过海域有偿使用制度、开发许可制度、排污收费制度等的确立，维护海域利用秩序，强化海洋资源的有效利用，实现渤海的可持续发展。 2、合理配置政府的行政权力 政府行政权力是社会结构中政治利益的最直接体现，企业经济利益的合理调整在一定程度上要依赖行政权力的合理配置来实现。针对渤海环境管理体制现状，政府海洋环境管理行政权力的合理配置的实现途径主要分为以下两方面。 （1）在渤海沿岸各地方政府之间实现海洋环境管理行政权力的合理配置。 渤海沿岸有山东、辽宁、河北、天津三省一市以及隶属于它们的十三个城市，渤海蕴含的巨大经济利益对各地发展具有直接的、重要的促进作用，各地政府往往在努力追求经济发展的情况下忽略了渤海环境保护和资源开发利用的有序性，而城市之间受行政条块阻隔影响，相互封闭、各自为政，整体发展观念的缺乏和地方利益的冲突使各地政府在渤海环境治理方面难以采取一致行动。因此要实现各地方政府之间海洋环境管理行政权力的合理配置，首先，应当以渤海的整体长远利益为出发点，考虑渤海生态系统的整体性，在立法中明确渤海环境管理是各地政府的共同责任，将渤海区域环境治理作为各地政府的共同目标并作为各地政府官员政绩考核的标准，避免各地相互推诿逃避环境治理责任；第二，由于渤海各海湾、海区承受污染、降解污染的能力各不相同，针对各地方政府所在地区毗邻海域的环境承载力和功能特性的不同，应当分别对其规定具体的环境治理目标，作为区域总体环境治理目标的补充和细化，以环境承载力作为经济发展和环境保护的平衡点。 （2）在海洋执法主体之间实现行政权力的合理配置。 目前我国海洋行政执法体制在横向上包括海监、渔政、海事、边防（公安）、海关缉私五支海上执法队伍，在纵向上除海关缉私和海事，其他队伍内部均有国家队伍和地方队伍之分，而且除上述五支执法队伍外，涉及海洋环境管理的还有军队、环保部门、国土资源部门、石油部门、旅游等多个部门，大多数部门也都设有相应的海上执法力量，执法主体过度多元化、海洋执法权分散、各部门管理体制差异大使得渤海环境管理执法合力难以形成，执法主体之间缺乏统一的协调行动，尤其是对突发海洋污染事件的执法监督的反应能力有限。因此要实现海洋执法主体之间环境管理公权力的合理配置，首先，应当在渤海环境保护单行法中构建渤海环境管理执法协调机制，设立专门的执法协调机构来负责统一协调各涉海行政部门及其海上执法队伍执法公权力的行使，明确规定各个行政主体的职权范围，通过制定协同目标、统筹规划和决策以及各执法主体之间充分的信息交流和协调，形成海洋环境管理的执法合力。其次，应当将联合执法法定化，改变以往其非正规、非常态的形式，将其作为渤海环境管理执法协调机制的重要制度在单行法中加以规定。通过联合执法打破各行政主体间的隔阂，将不同区域不同职能的执法力量集中，避免由于利益的驱动，造成行政权力的边缘化而为违法行为留存了空隙。但是，需要注意的是，对于联合执法中执法主体的地位、权限、职责范围以及联合执法程序都应当在单行法中加以具体规定，避免不必要的联合执法损害政府的权威性和公信度，成为渤海环境管理执法中的障碍。 （二）渤海环境保护单行立法制度构想 1、建立渤海环境保护协调机制 渤海沿岸城市密集，涉海行业众多，利益主体的多元化决定了渤海生态文明建设中应当注重实现多方“利益的共生、共进”。同时，对于一些海上重大活动，单独一个部门或地方政府往往是无能为力的，例如海难事故和重大油污事故的处理等等，需要多方配合才能完成任务。而以区域合作组织为核心的环境保护协调机制正是实现这些目标的有效途径，渤海环境保护单行法中这一机制的建立将有助于弥补行政区划、行业分立对渤海整体环境管理的割裂和实现渤海区域的整体长远利益。 我国《海洋环境保护法》第七条第二款规定，“毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管理权的部门，可以建立海洋环境保护区域合作组织，负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作”。这一规定为环渤海三省一市建立环境保护协调机制提供了法律依据。在未来的渤海环境保护单行法中还应当具体规定区域合作组织的法律地位、组建程序及其法律职能，例如制定并负责实施渤海环境保护规划、对渤海海洋环境的监测、对近海工程的审查、对各地以及各行业之间在环境保护和资源开发方面的事务进行合理安排和协调指挥等等，从而构建完整的渤海环境保护协调机制。 需要注意的是，区域合作组织应当站在渤海整体利益的角度进行管理和决策，确保其决策能够最大限度的体现区域内地方政府和社会公众的利益，并且应当健全相关利益方参与区域决策的机制，在决策制定过程中可以通过听证会的形式听取各方面的意见和建议，尽量避免日后政策实施过程中的矛盾冲突，同时也有助于社会公众海洋保护意识的提高，对海洋管理工作将大有裨益。 2、制定渤海区域环境规划 我国《环境保护法》第四条规定，“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。渤海区域环境规划应当是全方位的，在规划的空间范围上，从渤海区域的陆域到其毗邻的海域，从海面到海底，都应纳入规划范围中[1]；在规划的内容上，以海岸带管理为重点，可以将环境管理分为上游流域控制带、沿海陆域控制带、近岸海域控制带和渤海中部海域四个控制带，实现从资源和环境容量的合理利用、预防污染到污染治理的统一性和连贯性。 渤海区域环境规划应当在广泛听取多方意见的基础上，在海域环境规划方面，严格按照国家海洋局于2003年颁布的《全国海洋功能区划》中确定的对渤海区域内的辽东半岛西部海域、辽河口邻近海域 、辽西-冀东海域、天津-黄骅海域、莱州湾及黄河口毗邻海域、庙岛群岛海域等重点海域使用方向的规定，对海域内开发利用活动进行规划，统筹安排各有关行业用海，以保护、改善海洋生态环境；在沿海陆域环境规划方面，由于我国陆域的开发利用执行的是土地利用规划，海域的开发利用执行的是海洋功能区划，因此制定渤海区域环境规划还应当注重对两者进行衔接和协调，将两者有机结合起来，将“陆海一体”的环境治理思路贯彻于渤海区域环境规划中。 环境规划制度是环境预测与科学决策的产物，面对专业性较强、特殊性较大、需要进行整合管理的海洋事务，一般的行政机构难以很好的开展工作，需要精通专业的各行业专家的支持，而最有效的方式就是建立由各行业专家组成的咨询机构[1]。因此应当建立一个专门的渤海海洋管理咨询机构，由其为区域环境规划的制定提供专业性的建议，并对规划的效果进行预测和评估，确保规划的科学性。应当注意的是，海洋生态损害一旦发生，虽然直接表现可能是某个海域遭到污染，但由于海洋是一个不断流动的有机整体，海洋生态损害的发生所造成的巨大损失将是无法以金钱来衡量的，且对于海洋环境的损害一般具有无法挽回的不可逆转性。因此，在对渤海环境规划的科学论证中，如果出现对功能划分和资源利用评价有重大争议的区域，对于这样的区域应当保留而不能盲目开发。 3、实行污染物总量控制制度 与传统的浓度控制相比，污染物总量控制制度能够有效避免污染物稀释后排放现象；由于其对污染物的控制处于一个时间段内而易于监测、评估、预测和考核；由于环境容量具有区域性，总量控制制度也具有区域性，因此，对于渤海这样一个海域环境相对封闭、有明确边界的环境管理对象，应当将污染物总量控制制度作为其环境治理的主要有效途径在法律中加以规定。 我国《海洋环境保护法》第三条规定，“国家建立并实施重点海域排污总量控制制度”，但是这一规定只是为渤海实行污染物总量控制制度提供了原则性的法律依据，而渤海污染物总量控制制度的具体运作有必要在渤海环境保护单行法中作出更为具体的、更具有可操作性的规定，包括针对渤海的具体情况，对排污量分配及其依据、具体污染物排放总量的确定及其依据、排污总量及具体污染物排放数量的削减计划及其实施、管理机构和管理手段、具体控制方式等制度细节作出明确的规定。 在渤海环境保护单行法的污染物总量控制制度的设计过程中，有两点问题需要注意。首先，在污染物总量控制制度中应当体现渤海“陆海一体”的治理思路，在考虑渤海入海径流排污总量相关数据的前提下来规定直接排海的污染物排放标准，注意将通过地表径流入海的污染物总量控制同直接排海的污染物总量控制衔接起来；第二，环渤海行政区域众多，在污染物总量控制方面容易出现地方政府偏袒本地企业，因此在制度设计中应当注重向政府问责，加重政府的责任，将污染物总量控制作为重要指标列入各行政区域政府官员的政绩考核内容，并设定相应的行政处分以确保其严格执行这一制度。 总之，渤海的继续发展和再创新高要以优越的自然环境为依托，而随着渤海环境保护单行立法由理论变为实践，将对全面保障渤海综合治理的顺利进行，促进渤海生态文明建设，早日使渤海重现“碧海”之貌发挥重要的作用。 参考文献： 1、 2008年渤海海洋环境质量公报，国家海洋局网站，http://www.soa.gov.cn/hyjww/hygb/yhsshyhjzlgb/lbn/webinfo/2009/08/1238639586451342.htm 2、 吕忠梅，环境法新视野，中国政法大学出版社2000年版。 3、 刘卫先，生态法对生态系统整体性的回应，中国海洋大学学报2008（5）。 4、 徐祥民，环境法学，北京大学出版社2005年版。 5、 崔凤，赵晶晶，长江近海海洋环境管理立法研究，东方论坛2008（1）。 6、 吕忠梅，环境法案例辨析，高等教育出版社2006年版。 7、 周珂、吕霞，关于制定渤海环境保护单行法必要性的思考，昆仑理工大学学报2008（7）。 8、 滕祖文，海洋行政管理专题研究，海洋出版社2003年版。 9、 陈阳、赵晶晶，海洋区域环境管理立法研究——以渤海区域环境管理立法为例，东岳论丛2009（4）。 10、 关涛，海岸带利用中的法律问题研究，科学出版社2007年版。 11、 徐祥民，从现代环境法的发展阶段看循环型社会法的特点，学海2007（1）。 |
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