曹珊：我国船舶油污污染损害赔偿的相关法律问题研究
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我国船舶油污污染损害赔偿的相关法律问题研究 曹珊* 摘要：近年来，世界船舶油污污染事故增多。就我国而言，有关油污污染损害赔偿方面的法律问题存在很多争议和不足，亟待解决。主要表现在法律适用、赔偿范围、索赔主体等方面。本文在分析主要的法律争议之后提出了解决争议的方案，并就我国油污污染损害赔偿的不足，主张建立适合我国国情的船舶油污损害赔偿两大支柱。 关键字：油污污染 损害赔偿 争议解决 二战后，随着工业生产和国际贸易的复苏，世界较多的依赖石油，石油运输越来越频繁，船舶尤其是油轮对海洋环境的污染日益严重。1967年美国油轮“TOREY CANYON”号在英吉利海峡触礁，将12万吨原油泄漏入海，造成史无前例的黑潮。这一事故，引起了国际组织和各国政府的重视，进一步刺激了有关海洋环境保护国际公约的诞生，例如《国际油污损害民事责任公约》（CLC）、《国际燃油公约》、《对公海上发生油污事故进行干涉的国际公约》等。就我国而言，船舶溢油污染事故频发、污染损害严重。据有关部门统计，从1976年至1999年，我国沿海共发生大小船舶溢油事故2，353起，平均每3.5天发生一起。其油量在50吨以上的重大溢油事故54起，总溢油量29，754吨。[1] 油污污染对海水水质、水生生物、人体健康、沿海渔业、养殖业、旅游业以及海洋生态环境构成了巨大危害，但有关油污污染的诸多法律问题仍存在争议，亟待解决，建立我国的船舶油污损害赔偿机制更是刻不容缓。 一、我国船舶油污污染损害的相关争议 (一)法律适用问题 我国没有专门针对船舶突发事故损害赔偿责任的法律。我国参加了《1969年国际油污损害民事责任公约》1992年议定书, 但是该议定书只适用于国际航线上的实际载运2000吨以上的油船, 对于国际航线上实际载运2000吨以下的油船和国内航线上的油船不适用。国内相关立法有《民法通则》、《海洋环境保护法》、《防止船舶污染管理条例》、《水污染防治法》。但《民法通则》只是针对一般侵权行为, 而后二者为行政法规, 船舶污染的民事责任鲜有涉及, 不能适应船舶污染损害赔偿的实际需要。 对于具有涉外因素的船舶油污民事赔偿案件应适用我国缔结或参加的国际公约，理论界与实务界争论不大。但是对于不具有涉外因素的船舶油污民事赔偿案件的法律适用，司法界却莫衷一是，总的来说，司法界共有三种观点。 1．此类案件无论是否具有涉外因素都应当适用CLC公约。 广州海事法院在1999年审理从事沿海运输的“闽燃供 但是我们不能因为在国内法中找不到可供直接援引的法律条文，所以就倾向于直接适用国际公约。这种做法是不恰当的。我国一贯对涉外法律关系和非涉外法律关系分别适用不同的法律，这在海商法领域表现尤为明显。我们不能认为一方面有关国际公约未对涉外和非涉外做出区分，另一方面我国在加入有关国际公约时未做出保留，所以可以将公约直接适用于此类案件。法律适用一般是内外有别的，尤其是我国有自己的国情，直接适用公约未必适合我国的现状。 2.适用《民法通则》 该种观点认为国务院《防止船舶污染条例》第13条规定:航行国际航线、载运2000吨以上的散装货油的船舶，除执行本条例规定外，并适用于我国参加的1969CLC的规定。该规定未明确国内沿海运输船舶也适用该公约，因此沿海运输的船舶不能按CLC申请责任限制。而且，船舶油污损害不是一般的海事损害赔偿，《海商法》只是针对一般海损事故，所以我国《海商法》第208条规定油污损害的赔偿请求不适用《海商法》第11章规定的海事赔偿的法律制度。同样，交通部根据《海商法》制定的《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》也不适用于船舶油污损害赔偿。如此，只有《民法通则》中关于侵权民事责任的规定和民法中的公平责任原则才是处理这类案件的法律依据[2]。 然而笔者认为，《民法通则》关于环境侵权的归责原则又不符合船舶污染损害赔偿的实际需要。《民法通则》规定违反国家保护环境防止污染的规定, 污染环境造成他人损害的应当依法承担民事责任。《民法通则》对环境污染造成的侵权采取无过错责任原则, 不需责任人有主观过错, 只要行为人违反国家保护环境防止污染的规定, 就要承担赔偿责任。但是, 这种无过错责任是以行为违法为前提的, 而《92年CLC》、《HNS公约》均不以责任人行为违法为承担赔偿责任的前提条件。即使行为合法, 只要有污染环境的行为存在, 且这种行为导致损害发生, 行为人就要承担赔偿责任。只有船舶所有人能证明损害是由下列原因引起的, 才可免责，既由于战争、不可避免和不可抗拒的自然现象、完全是由于第三方故意的行为或不为、完全是由于负责灯塔或其他助航设施管理的政府或其他主管当局在履行职责时疏忽或其他过失、由于遭受损害的人有意或疏忽。可见《民法通则》关于环境侵权的归责原则与有关船舶污染损害的公约的归责原则是有差异的。如果按《民法通则》的规定, 行为人的行为没有违反国家保护环境防治污染的规定, 即使造成污染损害也不承担责任。这与船舶污染损害赔偿的立法精神是相违背的, 不能实现对船舶污染的受害者给与充分的完全的赔偿。 3．适用《海商法》 该种观点认为，对于具备涉外因素的案件，只要国家没有保留规定，国际公约优先于国内法适用。但是对于没有涉外因素的案件，国内法应优先于国际公约适用[3]。根据这一原则，中国当事人之间在中国沿海发生的油污损害的索赔，属于一般的海事请求，应适用《海商法》第207条第1项“在船上发生的或者与船舶营运、救助作业直接相关的人身伤亡或财产的损失、损坏等”的规定，按照《海商法》第11章的规定，与其他限制性债权一起参加财产责任基金的分配。但《海商法》它规定了船舶发生油污损害请求权的时效期间, 却没有规定油污损害的民事责任及其承担。在海事赔偿责任限制一章中规定了CLC 公约适用的排除, 却没有明确在国内法上海事赔偿责任限制同油污民事责任限制是否同一性质和标准, 造成油污损害民事赔偿责任限制有公约的适用标准而无国内法的适用标准的状况。 4．《海洋环境保护法》中的免责事由与船舶污染国际公约的规定不一致。 《海洋环境保护法》第43条规定完全由第三者故意或过失造成海洋环境污染损害的, 由第三者排除危害并承担责任。而《92CLC》、《HNS公约》仅对完全由第三人有意造成损害的行为或不行为引起的损害免责，对于完全由第三人的过失引起的损害, 船舶所有人不免责。因此, 如果一船在航行中因过失碰撞油船并造成油污损害, 按照《92CLC》油船所有人仍需对油污损害负责, 但不妨碍其向有过失船舶所有人追偿。但依照《海洋环境保护法》, 在完全由非油船过失造成的碰撞中产生的油污责任是由肇事者非油船承担。由于肇事船是非油船没有油污责任保险, 没有能力承担巨额索赔, 而让没有财力的肇事船承担巨额污染索赔对受害方是不公平的, 将导致受害方得不到充分有效的赔偿。 总之，我们可以发现，由于我国没有制定专门的油污损害民事立法，在发生没有涉外因素的油污赔偿民事案件现行能够适用的法律与国际公约的规定存在一定的差距和问题，因此, 参照国际公约、国外先进立法制定专门统一的法律势在必行。 （二）赔偿范围问题 船舶油污引起的损失主要包括三类:一类是直接经济损失,包括财产性损失、清污费用等,这种可以用金钱计算的有形损失在侵权法中是予以认可的,一般索赔不难。第二类是纯经济损失,第三类是环境损失。 1、纯经济损失 在船舶油污损害中, 基金的《索赔手册》和《国际海事委员会油污损害指南》将其解释为: 所有人或使用人的财产虽然没有被污染但是遭受了收入损失, 比如渔民的渔船和渔网没有被污染, 但由于他们通常捕鱼的海域遭受了污染, 致使无鱼可捕的损失以及鱼类加工者因失去原料来源的损失等。此外, 由于油污事件期间的顾客减少而造成的公共海滩附近的旅店或者饭店的损失, 也属于这类损失。我国没有纯经济损失这一概念, 我国一般将侵权财产损害赔偿的范围划分为: 直接损失和间接损失。由于纯经济损失是不以财产发生实际损害为前提的经济损失, 因此按照我国通常的损害赔偿理论, 纯经济损失无论是在普通的民事侵权赔偿案件中还是在一般的海事侵权赔偿案件中都未得到认可。在船舶油污损害赔偿案件中, 法院也不支持纯经济损失的赔偿请求, 其理由是: ①我国传统的民事侵权赔偿理论和海事侵权赔偿实践都未承认纯经济损失的赔偿,因此在法院审理的油污案件中判定纯经济损失缺乏理论根据 ②由于油污案件中出现的纯经济损失数量多, 索赔金额大, 而船东可以对油污赔偿进行责任限制, 如果对纯经济损失允许赔偿, 必将影响到索赔处于前列的清污费用、预防措施费用、直接财产损失当可获赔偿的金额。（船舶油污损害赔偿责任限制制度它是指在发生重大油污损害事故时，作为责任人的船舶所有人、经营人和承租人等可根据法律的规定将其赔偿责任限制在一定范围内的法律制度。根据76年CLC议定书油污赔偿责任的限额，每一船舶吨位不超过113特别提款权，赔偿总额不得超过1400特别提款权）。国际上，考虑到CLC 和基金公约所规定的责任限额要求“当可赔偿的请求总额超过限额时, 要按比例降低索赔额" 的规定, 如果不对纯经济损失加以限制, 就会影响到所有赔偿请求中排在最前列的赔偿请求, 这对最前列的受害人有失公平。 可喜的是，到1992 年议定书时,则把纯经济损失也作为赔偿范围,如渔具受污染的渔民在清除渔具污染期间可能遭受不能捕鱼而带来的利润损失。1971 年基金公约把利润与纯收入的损失作为可赔偿的范围,这相当于部分承认了纯经济损失。基金对数量庞大的纯经济损失索赔是予以接受的，但必须符合一定的条件。旅游业损失方面直接向旅游者销售货物或提供服务的索赔人, 由于受到污染影响的旅游区的游客减少, 其业务受到直接的影响，这类索赔基金予以接受。因此笔者主张我国的船舶油污损害赔偿案件对纯经济损失应采取肯定的态度。我国的油污基金最终是要与国际油污基金接轨的[4] , 因此其允许的赔偿范围也应与国际油污基金保持一致。 2、环境损害 有的学者认为环境损害(渔业资源的中长期损失) 不属于油污损害赔偿范围。中长期损失多是将来预计损失, 不具有客观性、可确定性、可量化性等特点, 仅凭理论方法计算出的抽象数字, 难以满足污染损害所确定的赔偿范围，调查预测的方法、手段也不够科学, 调查结果不够准确, 中长期损失的索赔事实依据不足。中国著名的油污专家、海商法博士生导师 但笔者认为发生油污事故后,海洋环境受到的损害首当其冲,而且受到的影响是延续持久的。环境损害得到赔偿是为了更好地恢复环境促进再生资源的生长,因此环境损失理应得到赔偿。理由是从CLC1969的1992年议定书第I条第6款对“污染损害”的规定可见，公约对污染损害所下定义采用概括性的表述方法，规定了认定污染损害的原则为“因污染而产生的灭失或者损害”，而不是列举污染损害范围，将“灭失或者损害”的含义交由各缔约国的国内法解决。根据这一原则，只要灭失或者损害与污染有因果关系，那么就在公约规定的赔偿范围之内。自然资源损失属于海洋生态环境损害 ,而1989 年《国际救助公约》和 1992 年 CLC等均承认了环境损害的赔偿，当代法学以及各学科愈加重视生态环境的保护。因此 ,我国赔偿生态环境损害是必要的，符合当代法学和当代环境思想。但是 ,考虑到在我国沿海发生的污染损害赔偿水平低下，责任人实际偿付能力有限的现状，在计算自然资源损失时应当采用“恢复”原则，即只赔偿可恢复的环境损害 ,不包括不可恢复的环境损害。 （三）索赔主体 实践中常见的索赔主体主要有以下三类： 1．污染损害的直接受害人 这类主体主要为渔民、养殖户等，索赔渔业损失或养殖物损失，其特征是索赔主体数量大。 2．费用损失索赔人 该类主体主要为参加事故抢险、救助以及清污、监测、调查等主体。这类主体主要为当地政府，海事局、港监或环保局等。 3．代表国家对海洋渔业资源、环境资源、滩涂资源损失索赔的政府部门 该类主体为行政机关，主要有：地方人民政府、海洋与水产管理当局、渔政渔港监督管理当局、海事局/港监以及环境保护当局等。其主要索赔油污造成中国毗连区、专属经济开发区、领海以及内水的国家渔业资源、滩涂资源、环境资源的损失等。争议最大的就是该类主体。在实践中由于我国海洋环境监督管理权分别由不同系统的行政机关所享有，因此不同的案件有不同的原告提出，被告对原告的诉讼资格也都提出过质疑。 笔者认为，国家是自然资源的所有者，具有索赔资格，船舶油污损害的诉讼实施权可以由县级以上地方人民政府行使。海环法第五条已经规定：“沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。”这说明县级以上人民政府具有一定的海洋监督管理权，其基于管理的权能获得索赔主体资格，符合该法第90条第二款关于索赔主体资格的规定。另外，虽然根据《海域使用管理法》在中央统一管理的前提下，国务院可以授权省、自治区、直辖市的地方人民政府行使海域使用管理权。这也是县级以上地方人民政府获得诉讼实施权的前提。在具体操作中，地方人民政府可以在授权其下属某一机构，由它代表政府不分索赔类别、类型统一行使索赔权，而这种索赔的获得，也正符合中央授权统一管理的客观需要。地方人民政府进行船舶油污损害索赔，还需要打破禁止收入总额分配的预算规则，将获赔收入在政府内部建立专项基金，使获赔金额限定于被损害自然资源的恢复，真正让船舶油污损害索赔资格的行使落到实处。 （四）基金制度 我国目前尚未加入基金公约。基金公约和责任公约相互依存，共同组成比较完善的体制。基金的补偿是比较充分的，清污费用最容易得到补偿，而目前我国清污费的垫付存在严重的问题，超过船东责任的部分也可到补偿。1971基金公约作为1969CLC的补充大大减轻了船东的经济压力，更加重视清污工作，更加照顾受害人的利益。两个公约组成了较为完善的油污赔偿机制。而且，油污基金对索赔的处理相当迅速，基金秘书处专门准备了《索赔指南》制定了详细程序和理赔标准。对事故的调查取证准确，并与船东的保险机构合作密切。我国若加入基金公约会获得良好的经济效益与环境效益，而且使船舶油污事故的处理更加迅速、合理，因而有加入的必要。它可以在溢油事故发生后，及时进行清污作业，使清污不致于因缺乏资金而受阻，可以在船东责任限额外，向油污受害方作补充赔偿或在船东应负责却无力赔偿或其财务保证亦不能或不足以满足损害赔偿请求时，向受害方进行赔偿。 二、建立适合我国国情的船舶油污损害赔偿两大支柱 （一）明确归责原则并建立国内船舶油污赔偿基金 世界各国都将船舶油污损害赔偿责任定为严格责任制，只要具备两个条件即可成立:(1)存在污染损害事实(2)污染损害确系船舶逸漏或排放油类所致(直接因果关系)。赔偿责任的成立并不问损害行为是否违法，也不问行为人是否存在故意与过失。这一原则反映在国际公约中其目的是为加重排污人的责任，加强对受害人的保护。我们国家在建立自己的油污损害赔偿机制的时候，应该首先确立严格责任制作为立法的基本原则，不仅做到和国际接轨，而且可以最大程度的保障受害人的合法权益，促进海上产业的发展。目前，在我国建立国内船舶油污赔偿基金也是可行的。建立我国船舶污染损害赔偿基金具有法律依据。《海环法》第66条第1款明确规定:“国家完善并实施船舶油污损害赔偿责任制度:按照船舶油污损害赔偿责任由船舶所有人和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。 （二）建立强制保险制度 该制度指船舶所有人必须对其将来可能承担的油污损害赔偿责任进行投保或取得其他财务保证，得到政府或其他主管机关签发的证书后，才能从事营运。《责任公约》及其1992年议定书均要求在缔约国登记载运2000吨以上散装油类货物的船舶，必须持有“油污损害民事责任保险或其他财务保证书”。目前，国外船舶投保油污责任险的比例远远高于中国，我国缺乏明确而完整的船舶油污责任强制保险制度。我国对从事国际航线载运2000吨以上的油轮及进入我国港口和辖水域的载运2000吨以上的散装货油的外籍船要求持有有效的保险证明或其保证证书，但是从事我国国内航线的油轮并没有相应的法律要求进行强制保险而且公约里2000吨以下的油轮也没有法律要求进行强制保险，所以当这些船舶发生油污而船东无力赔偿，船东又未主动投保油污责任险时，油污受害方无法得到应有赔偿。仅仅依靠船东的保险意识是不安全的，会对公众利益造成极大损害。为了使船舶油污责任能够得到承担，保护各方利益，我国法律确有必要明确规定船舶油污责任强制保险制度。 参考文献： ［1］吴晓敏. 船舶油污损害的赔偿范围.武汉理工大学学报.2004年6月第三期 ［2］郭萍，陈雷.论建立和完善我国有关船舶油污损害赔偿责任限制程序的必要性.中国海商法年刊，2003年 ［3］李志文、李原.船舶突发事故污染损害赔偿机制.当代法学》2007年第七期 ［4］赵霞.海上油污法律责任及其赔偿.世界航运.2006年第六期 ［5］李敏、庄艳.论船舶油污责任强制保险制度的完善.珠江水.2004年6月 ［6］柴飞.关于我国油污损害赔偿机制主体框架的研究.上海海事大学硕士学位论文 ［7］文同爱，何燕.关于建立“船舶油污损害赔偿基金体系”的思考.湖南师范大学 ［8］张春昌，李积军，刘松树．船舶污染事故国家损失赔偿初探．交通环保．2004．第25 卷．第2 期． ［9］蒋玉婷.船舶油污损害赔偿责任主体研究.财政界.2006年第十一期 |
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