刘明辉：论我国船舶溢油应急制度
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论我国船舶溢油应急制度 刘明辉* 摘要：通过介绍塔斯曼海轮溢油事故，对船舶溢油的危害进行了思考。结合有关国际和国内法律，对我国船舶溢油应急法律的发展进行了阐述，并重点介绍了现行船舶溢油应急主要法律制度（即《防治船舶污染海洋环境管理条例》）。针对船舶溢油方面中存在的问题，提出了完善我国船舶溢油应急制度的几点建议。 关键词：船舶溢油，应急，制度 海洋污染物依其性质可分为石油及其产品，金属和酸、碱，农药，放射性物质，有机废液和生活污水，热污染和固体废物等六种。[1]其中，石油及其产品污染，特别是船舶溢油污染，是海洋污染的主要来源之一。船舶溢油污染，不仅对个人和社会带来安全危害，而且对海洋生物、渔业、水产业、浅水域及岸线等方面产生环境危害。1998年至2008年，在我国管辖海域共发生733起船舶污染事故，这些污染事故给我国海洋环境造成了巨大的损害。[2]因此，有必要加强我国海洋船舶溢油应急法律研究。 一、“塔斯曼海”轮溢油事故及启示 天津海事局接到事故报告后立即采取措施,安排“顺凯一号”轮进港接受事故调查,同时启动溢油应急程序,控制海域污染,派遣7艘船舶携带清污器材立即赶赴事故现场。搜救船舶携带撇油器、围油栏、吸油毡、消油剂等防污器材于事故当天中午先后抵达事故现场。历经二十多个小时的连续搜寻、布控、清除,溢油污染总体得到了控制。 由于此次案情重大复杂且涉及的当事人双方众多，案件的审判时间较长。天津海事法院经过两年的审判,先后6次开庭,于 虽然“塔斯曼海”号油轮溢油索赔案已经结案，但是案件后隐藏的问题，特别是溢油的危害性缺暴露出来。溢油对海洋环境造成的危害完全超出我们的想象。仅仅通过溢油索赔的方式去解决溢油后遗留下来的问题，显然不能满足人们对处理结果的期待。虽然海洋环境具有复杂性，目前许多机理尚不被人们所完全掌握，但是单独的事后民事赔偿是不足以保护海洋环境的。因为，1、海洋具有整体性的特点。海洋的整体性决定了海洋环境的任何改变都会导致组成要素之间的变化。如引起生物、矿产、化学和水资源等资源的变化。油进入海洋后，会造成海洋环境的改变，对海洋生物、渔业、水产业、浅水域及岸线等方面产生环境危害，并且危害的周期很长。因此，单独的事后民事赔偿进行救济，不足以维护海洋环境的系统性，不足以保护海洋功能的健康完整性。2、船舶溢油的损害难以量化。溢油会使个人、野生动物、养殖资源等都会受到不同程度的影响。比如一些濒危珍稀动物，具有极高的科研价值和生态价值。如果因为溢油导致群种的灭绝，那么无论是权力和金钱都无法弥补人类对生态利益的损害。因此，单独的事后民事赔偿进行救济，不仅难以保护海洋的生物多样性，而且难以维护海洋资源的生态价值、精神价值和科研价值。3、事后处理过程容易造成对海洋环境的二次污染。如果我们不注意事前的预防，只是坐等溢油事故发生后才进行事后的措施，可能会给海洋环境造成更大的破坏，比如消油剂及其他除油方法的使用，会产生沉淀物，对海底生物造成损害。 通过以上的分析可以看出，仅仅着眼于事后的民事赔偿对于保护海洋环境来说是远远不够的，因此，加强我国船舶溢油应急制度的法律研究，不仅对我们应对船舶溢油事故，而且对我们维护海洋的生物多样性、保护海洋环境都具有重要的意义。 二、我国船舶溢油应急法律的发展 1974年颁布的《防止沿海水域污染暂行规定》[3]，开始了我国船舶溢油应急法律的研究。30多年来，我国船舶溢油应急法律研究工作，伴随着船舶溢油事故处理实践的进步，经历了从无到有，从相对薄弱到相对完善的过程，取得了较快的发展。 1982年，制定的《海洋环境保护法》是我国第一个保护海洋环境的法律。该法专设了一章“防止船舶对海洋环境的污染损害”。虽然里面没有关于油污应急计划的规定，但是对于船舶污染事故的处理程序做了规定。[4] 1990年，我国加入《1969年国际干预公海油污事故公约》，同年5月23日对我国生效。 2005年我国制定的《国家突发环境事件应急预案》，对组织指挥设施，预防和预警，应急响应，应急保障都做了详尽说明。2007 年4 月，国务院审议通过了《国家水上交通安全和救助系统布局规划》，对国家水上船舶溢油应急设备库作出规划，提出了水上船舶溢油应急能力建设目标。 三、现行船舶溢油应急主要法律制度 为了防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境，根据《中华人民共和国海洋环境保护法》，制定了《防治船舶污染海洋环境管理条例》。下面从防备制度、应急制度两个方面来对《防治船舶污染海洋环境管理条例》进行介绍： （一）防备制度 1.配备防污设备和防污文书规定 《防治船舶污染海洋环境管理条例》第八条规定国务院交通运输主管部门、沿海设区的市级以上地方人民政府应当按照防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急能力建设规划，建立专业应急队伍和应急设备库，配备专用的设施、设备和器材。第十条规定船舶的结构、设备、器材应当符合国家有关防治船舶污染海洋环境的技术规范以及中华人民共和国缔结或者参加的国际条约的要求。船舶应当依照法律、行政法规、国务院交通运输主管部门的规定以及中华人民共和国缔结或者参加的国际条约的要求，取得并随船携带相应的防治船舶污染海洋环境的证书、文书。 2.监测、监视规定 《防治船舶污染海洋环境管理条例》第七条规定海事管理机构应当根据防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的需要会同海洋主管部门建立健全船舶及其有关作业活动污染海洋环境的监测、监视机制，加强对船舶及其有关作业活动污染海洋环境的监测、监视。 3.应急计划（规划）规定 《防治船舶污染海洋环境管理条例》第五条规定国务院交通运输主管部门应当根据防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的需要，组织编制防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急能力建设规划，报国务院批准后公布实施。沿海设区的市级以上地方人民政府应当按照国务院批准的防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急能力建设规划，并根据本地区的实际情况，组织编制相应的防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急能力建设规划。 4.污染物的的排放与接收规定 《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定船舶在中华人民共和国管辖海域向海洋排放的船舶垃圾、生活污水、含油污水、含有毒有害物质污水、废气等污染物以及压载水，应当符合法律、行政法规、中华人民共和国缔结或者参加的国际条约以及相关标准的要求。船舶应当将不符合前款规定的排放要求的污染物排入港口接收设施或者由船舶污染物接收单位接收。船舶不得向依法划定的海洋自然保护区、海滨风景名胜区、重要渔业水域以及其他需要特别保护的海域排放船舶污染物。 船舶处置污染物，应当在相应的记录簿内如实记录。船舶应当将使用完毕的船舶垃圾记录簿在船舶上保留2年；将使用完毕的含油污水、含有毒有害物质污水记录簿在船舶上保留3年。船舶污染物接收单位从事船舶垃圾、残油、含油污水、含有毒有害物质污水接收作业，应当依法经海事管理机构批准。船舶污染物接收单位接收船舶污染物，应当向船舶出具污染物接收单证，并由船长签字确认。船舶凭污染物接收单证向海事管理机构办理污染物接收证明，并将污染物接收证明保存在相应的记录簿中。 5.损害赔偿规定 （《防治船舶污染海洋环境管理条例》专设第七章“船舶污染事故损害赔偿”对此做了规定。[7] （二）应急制度 1.事故报告、调查和处理规定 《防治船舶污染海洋环境管理条例》第九条规定任何单位和个人发现船舶及其有关作业活动造成或者可能造成海洋环境污染的，应当立即就近向海事管理机构报告。 船舶污染事故的调查处理依照下列规定进行：特别重大船舶污染事故由国务院或者国务院授权国务院交通运输主管部门等部门组织事故调查处理；重大船舶污染事故由国家海事管理机构组织事故调查处理；较大船舶污染事故和一般船舶污染事故由事故发生地的海事管理机构组织事故调查处理。 2.事故应急指挥机构的规定 《防治船舶污染海洋环境管理条例》第三十九条规定发生特别重大船舶污染事故，国务院或者国务院授权国务院交通运输主管部门成立事故应急指挥机构。发生重大船舶污染事故，有关省、自治区、直辖市人民政府应当会同海事管理机构成立事故应急指挥机构。发生较大船舶污染事故和一般船舶污染事故，有关设区的市级人民政府应当会同海事管理机构成立事故应急指挥机构。有关部门、单位应当在事故应急指挥机构统一组织和指挥下，按照应急预案的分工，开展相应的应急处置工作。 3.相关责任人的规定 《防治船舶污染海洋环境管理条例》第四十条规定船舶发生事故有沉没危险，船员离船前，应当尽可能关闭所有货舱（柜）、油舱（柜）管系的阀门，堵塞货舱（柜）、油舱（柜）通气孔。船舶沉没的，船舶所有人、经营人或者管理人应当及时向海事管理机构报告船舶燃油、污染危害性货物以及其他污染物的性质、数量、种类、装载位置等情况，并及时采取措施予以清除。 《防治船舶污染海洋环境管理条例》第四十一条规定发生船舶污染事故或者船舶沉没，可能造成中华人民共和国管辖海域污染的，有关沿海设区的市级以上地方人民政府、海事管理机构根据应急处置的需要，可以征用有关单位或者个人的船舶和防治污染设施、设备、器材以及其他物资，有关单位和个人应当予以配合。被征用的船舶和防治污染设施、设备、器材以及其他物资使用完毕或者应急处置工作结束，应当及时返还。船舶和防治污染设施、设备、器材以及其他物资被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。 四、完善我国船舶溢油应急制度建议 虽然我国颁布了一些船舶溢油应急方面的法律，但是仍然不能满足溢油应急实践的需要。面对溢油应急实践过程中，出现的新问题，我们必须采取更加完善的措施加以应对。同时，我们船舶溢油应急制度，必须随着溢油应急实践的发展变化，加以完善。在完善溢油应急制度方面，我提几点建议。 1、明确联合执法责任制 海监、渔政、海事、边防（公安海警）、海关等部门都是行使海洋环境监督管理权的部门，都可以作为溢油应急执法主体。虽然《中华人民共和国海洋环境保护法》第十九条规定依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门可以在海上实行联合执法，但是联合执法过程中，容易出现相互推诿，执法效率不高等问题，因此，通过制度的手段，协调各部门的利益，落实各部门的具体法律责任，对船舶溢油应急制度建设有重要意义。 2.加强社会力量的参与的制度保障 如果船舶溢油事故如果处理不当，会造成严重的海洋污染，甚至可能引发社会公共安全危机。同时船舶溢油实践中暴露出管理难度大、处理成本要求高的特点。因此，不仅政府需要将船舶溢油应急管理工作纳入地方安全管理环境中去，而且迫切需要其他社会力量（企业、公民等）的广泛参与。我们可以建议将社会力量的参与纳入到法律之中，通过制度的规范，来保证船舶溢油应急工作的顺利开展。 3.加强溢油应急科研的投入的制度保障。 在资金投入方面，由于溢油应急建设工作需要大量的资金，不仅需要国家支持，还需要各沿海省市加大资金支持，拓展投资途径，积极扶持溢油应急工作的开展。以青岛为例：2008年，中国（青岛）海上搜救联合演习暨西北太平洋行动计划中韩海上联合溢油应急演习举行时，青岛市政府给予2000万元的财政补贴，专款支持青岛溢油应急能力建设。[8] 在设备的研究方面，在溢油应急事故处理中，处理船舶溢油事故的专用设备还比较少，水下救助打捞设备落后，一些进口的设备未能取得预期的效果，因此有必要研究一些适合当地环境的、快速的专用器械。另外还应建立溢油清除设备力器材的专门储库。建立物资储备，可以促进溢油清除工作的及时性和有效性。可以建立码头和专业清污队伍、专用器材和设备储库、生产厂家的三级物资储备构架。[9]当发生溢油污染时，根据不同的溢油污染等级，本着先近后远的原则，请用所需要的物资。在技术的投入方面，加强国内外交流，借鉴已有经验，结合我国国情，运用技术应对溢油事故。 4.加大人为船舶溢油事故责任人的处罚力度 不少船舶溢油事故，都是人为因素引起的。如果事故责任人按照法律的规定操作或者尽到积极的注意义务，溢油事故是可以避免的。如2007 年4 月20日1815 时在吴淞口6 号锚地，马来西亚籍外轮“ GENIKISARAWAK”加装0 号轻柴油时， 造成从NO.1 D.O TANK(S) 透气孔溢出。因落水孔未堵有 5.加快淘汰单壳油轮力度 单壳油轮的技术状况、通信导航水平都比较低下，容易导致溢油事故，有必要对单壳油轮进行淘汰。国际海事组织制定了《MARPOL73/78防污公约》，逐步淘汰单壳油轮。我国还有一定数量的单壳油轮，其造成的溢油事故比较多。我国应当有计划的加快淘汰单壳油轮的力度，并在具体的制度上加以体现。从而降低溢油风险，保护海洋环境，促进船舶溢油应急工作的顺利进行。 此外，我国是一个沿海大国，与许多国家相连，因此有必要进一步通过联合演习等方式，加强船舶溢油应急的国际合作，并使之制度化。加强国际合作，不仅有利于我国高效的处理船舶溢油事故，而且有利于借鉴国外经验，推动我国船舶溢油应急实践的发展。 参考文献： [1] 刘良喜. 两起外籍船舶人为事故性溢油带来的思考[J].中国水运杂志.2008(11) [2] ]杨伟华 董乐义.上海港“8· [3] 劳辉.中国防止船舶污染海洋概况和溢油应急反应的战略设想[J].交通环保.1995（06） [4] 刘卫先.从生态损害的特点看我国生态损害刑事责任的设置.环境保护. 2008 (03) [5] 朱晓燕秦宁.论我国海洋生态损害刑事责任http://www.criminallawbnu.cn/criminal/ Info/showpage.asp?pkID=26477 [6] ]我国海事部门成功应对海上污染事故案例.http://news. xinhuanet.com /video/2007- [7]岛城五千万提高海上溢油应急能力. http://www.cnqd.net/ztread-152-6.html [8] 劳辉.我国水运环保成就.http://www.jiningepb.gov.cn/hjhgyzw/hjhgyzw3.htm [9] 国务院法制办负责人就《防治船舶污染海洋环境管理条例》答记者问.http://www. chinalaw. gov. cn/article/fgkd/xfgwd/200909/20090900139873.shtml [10]《防治船舶污染海洋环境管理条例》 [11] 我国海上船舶溢油应急工作综述. http:// www. moc.gov.cn/ zhuzhan/jiaotongxinwen/ xinwen redian/200706xinwen/200709/t20070926_416362.html *刘明辉，中国海洋大学法政学院硕士研究生。 [1]海洋污染http://baike.baidu.com/view/135496.htm [2]国务院法制办负责人就《防治船舶污染海洋环境管理条例》答记者问.http://www.chinalaw.g ov.cn/article/fgkd/xfgwd/200909/20090900139873.shtml [3]《防止沿海水域污染暂行规定》规定了有关船舶排放标准和防污文书格式等内容。 [4]中华人民共和国海洋环境保护法（1982），第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条。 [5]我国海上船舶溢油应急工作综述. http:// www. moc.gov.cn/ zhuzhan/jiaotongxinwen/ xinwen redian/200706xinwen/200709/t20070926_416362.html [6]《中华人民共和国突发事件应对法》第四十八条至第五十七条。 [7]《防治船舶污染海洋环境管理条例》第五十条至第五十七条。 [8]岛城五千万提高海上溢油应急能力. http://www.cnqd.net/ztread-152-6.html [9]杨伟华董乐义.上海港“8· |
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