以船舶压载水为例谈海洋生态破坏问题的法律解决途径

白佳玉*

摘要：本文以船舶压载水携带的有害外来物种为例，分析了环境侵权理论在解决海洋生态破坏问题上的尴尬，如侵权行为人的难以确定，损害后果的难以量化且不可逆转性，回复原状和金钱赔偿的不易施行等，同时也讨论了环境侵权理论中可供借鉴的先进制度。之后，文章分析了“事前”法律规则、赔偿基金、保险制度和国际合作解决海洋生态破坏问题的可行性。

关键词：生态破坏；压载水；有害外来物种

生态破坏不同于人的利益损害，德国学者拉恩施泰因在其《以市场为基础的环境责任金融保险分析——以德国、奥地利、意大利和西班牙为特殊考虑》一文中认为：“生态损害指对自然的物质性损伤,具体而言,即为对土壤、水、空气、气候和景观以及生活于其中的动植物和他们间相互作用的损害。也就是对生态系统及其组成部分的人为的显著损伤。”。[1]可见，生态破坏强调的是对土壤、水、空气等环境要素的损坏，以及对环境与动植物相互作用的损害，即生态系统之动态平衡的破坏。船舶压载水携带的有害外来物种会导致严重的海洋生态破坏。条斑贻贝原生活在欧洲里海，1988年随油轮压载水到达美国大湖区，在两年内，伊利湖部分水域中的条斑贻贝密度竟达70万个/m²,本地贻贝的栖息空间几乎全被这种外来物种所占领。有专家统计，从1989至2004年，美国花费的清理条斑贻贝的费用为10亿至15亿美金。[2]而其他报告则指出自条斑贻贝出现在大湖区以来，用于清理的费用已高达50亿美金。已入侵我国近岸海域的外来赤潮生物包括洞刺角刺藻、新月园柱藻、方格直链藻等１６种藻类。这些外来赤潮藻类适应生态环境的能力极强，在温度、盐度等环境因子适宜的情况下就有爆发赤潮的可能，导致海洋生态系统结构和功能的崩溃。

一、船舶压载水引起的海洋生态破坏

船舶在航行途中通常需要压载物来维持船舶稳性。几千年以前，这些压载物通常由岩石或沙子等固体物质来充当。随着船舶技术的发展和方便装卸的需要，自19世纪80年代以来，压载水取代了岩石和沙子等固体物质成为船舶的压载物。当远洋空载船舶离岸时，通常在离岸港摄入压载水，航行途中保证压载舱满载，船舶到岸后排放压载水，船舶重心下降，空出吨位后船舶开始装载货物。压载水中还携带了大量的生物（包括浮游生物、底栖生物幼虫和孢子体、病原体等），它们可以随海上运输分布到其他海域，在当地养分充足的情况下大量繁殖，成为当地的入侵种。生物入侵有时对当地生物群落和生物多样性的影响是灾难性的，即外来种会改变原有群落的结构、功能、破坏生态系统的相对平衡。这种入侵一旦成功，要彻底根除就变得极为困难，对物种的破坏是不可逆转的。[3]根据国际海事组织的数据显示，全球船舶每年携带的压载水有100亿吨左右，每天有3000种动植物物种通过压载水被转移至不同的海域。[4]因此，压载水除了有污染环境的可能（油类及有毒、有害化学物品的污染），更大的危机来自压载水导致的有害外来物种入侵。全球环保基金组织已将压载水引入有害外来物种列为四大危害海洋环境的形式之一。[5]

船舶压载水导致的有害外来物种入侵对海洋生态环境的危害是巨大的，主要体现在以下几个方面：第一，威胁本地的海洋生物多样性。海洋外来物种通常在本地海域具有竞争优势，会占据本地物种的生态位，威胁本地物种的生存。第二，改变当地海洋生物的遗传多样性。外来物种与当地物种发生杂交时，当地物种具有的独特基因型可能消失，物种质量将下降，物种分类界限将变得模糊不清。第三，破坏当地海洋群落的组成结构和营养结构。由于有害外来物种经常在竞争中占有优势，因此在入侵地会将原来群落的关键种排挤掉，从而导致群落组成结构、营养结构发生变化。第四，破坏当地海洋生境。有害外来物种的迅速蔓延，会使得原有自然生物群落生境退化或遭到严重破坏。当海洋生物群落的组成、结构和生境因有害外来物种入侵而被破坏后，原有的海洋生态系统的动态平衡状态和稳定性就被打破了，导致海洋群落的逆向演替，而最终海洋生态系统也就崩溃了。[6]以往，在人的行为导致人身或人的财产损坏后，受害人可以根据环境侵权法理论获得救济。但是，因船舶压载水携带有害外来物种导致的海洋生态破坏是否也可以照搬环境侵权法理论解决？下文将对此进行论述。

二、环境侵权理论解决生态破坏问题的可行性

曹明德先生认为：环境侵权是指因行为人污染环境造成他人财产权、人格权以及环境权受到损害，依法应承担民事责任的一种特殊侵权行为。[7]王明远先生认为：环境侵权是因为产业活动或其他人为的原因，致使自然环境污染或破坏，并因而对他人人身权、财产权、环境权益或公共财产造成损害或有造成损害之虞的事实。[8]无论是曹明德先生对环境侵权的定义，抑或是王明远先生对环境侵权的界定，其句子的表述中均体现了行为人需要污染环境或致使自然环境污染或破坏，再因而造成他人生命、健康、财产、精神及环境权益的损害。当行为人污染环境或致使自然环境污染或破坏的程度不足以造成人的利益损害时，环境侵权理论似乎处于“休眠”状态，直至自然环境污染或破坏程度足够恶劣到殃及人的利益后方能“唤醒”沉睡中的环境侵权理论。可见，人的利益损害之外的环境损害问题是环境侵权法所不能解决的。[9]此外，即使行为人污染环境造成了人的利益的损害，也不易解决生态破坏问题。以船舶压载水携带的有害外来物种为例，即使因有害外来物种入侵而爆发了赤潮，国家作为海域的所有权人也难以根据环境侵权理论获得赔偿。以船舶压载水携带的有害外来物种为例，原因主要存在于三个方面：其一，侵权行为人难以确定。由于曾经进出港口的船舶众多，除了在海事部门有记载的进行压载水排放的船舶外，也可能有一些船舶违反规定私自排放了压载水。这为确定哪艘船排放的压载水造成日后的赤潮带来困难。其二，损害后果难以量化，且是不可逆转的。船舶压载水导致的有害外来物种入侵会破坏海洋生态结构，改变生态位和种间竞争关系，严重时会导致某一物种的灭绝，即损害是不可逆转的，这种破坏很难具体量化。这就导致了下面的第三个原因。其三，无法回复原状或确定恰当的金钱赔偿。回复原状是指将侵害的权益恢复原貌，如同损害事故没有发生一样。金钱赔偿是指赔付金钱以弥补权利人权益的损害，如同损害没有发生。回复原状和金钱赔偿分别直接和间接的指向如同损害事故没有发生的状态，生态破坏的不易量化和不可逆转均使得环境侵权赔偿责任无法实现如同损害没有发生的目的。

虽然环境侵权理论无法解决人的利益之外的损害问题，如海洋生态破坏，但是环境侵权理论中的无过错规则原则以及因果关系的举证责任倒置却可为生态破坏问题的解决提供借鉴。通说认为侵权法的构成要件包括损害事实、行为的违法性、因果关系和过错。[10]在环境侵权中，不以人的意志作为确定责任归属的根据，只要有特定损害结果或者致害原因存在，就需要承担责任。在环境侵权中，即使侵权行为人不存在主观过错，如果其行为导致有环境污染的后果发生，也应承担环境侵权责任。如企业交纳了排污费且按照污染物排放标准排污，但如果其污染给他人的合法权益造成侵害，就应当承担环境侵权责任。《1992年船舶油污损害民事责任公约》采取了无过错责任制度，要求造成漏油的船舶承担环境侵权责任。虽然《国际船舶压载水和沉积物控制和管理公约》不是有关民事责任的公约，但无过错责任的精神却可体现在解决海洋生态破坏的其他法律途径中。此外，经第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《侵权责任法》第六十六条明确规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”。这是我国首次以法律的形式规定了环境侵权中，侵权人对其行为与损害后果之因果关系需负担举证责任，也就是举证责任倒置。环境损害的后果多是要经过一段时间后才得以显现，最初导致环境损害的侵权行为人就难以辨别，而且环境损害的后果往往是多方原因造成的，加之科学技术的发展亦为确定环境侵权人带来难度，因果关系的举证责任倒置极大地克服了环境侵权中因果关系认定的难题。当人的行为通过对海洋生态的破坏造成了人的利益的损害时，应对为其造成的生态破坏支付费用。[11]

三、“事前”法律规则对生态破坏的预防

降低和控制环境风险的法律途径包括“事前”法律规则和“事后”民事责任。本文第二部分已经就“事后”民事责任的承担，即环境侵权责任的承担进行了论述，这一部分将主要分析“事前”法律规则对生态破坏的预防。法律规则是采取一定的结构形式具体规定人们的法律权利，法律义务以及相应的法律后果的行为规范，是法律的基本要素之一，是法律中明确赋予一种事实状态以法律意义的一般性规定。[12]哈特将法律视为由第一性规则和第二性规则组成的规则体系。第一性规则是设定义务的规则，它要求人们为或不为一定行为而不论他们愿意与否。当行为人没有遵守义务性规则时，即使没有任何实际损害发生，行为人也需要承担义务性规则中规定的法律后果，如对行为人的制裁。任何人在从事某项特定活动时，均被要求遵守相关的标准，承担相应的费用，规则中可以要求行为人必须尝试“最佳使用办法”或“最可行的技术”来降低所从事活动的风险或影响。如果行为人没有按照规则中的标准行事，则需要承担被吊销许可证，罚金甚至刑事责任的制裁。“事后”民事责任在某些情况下是优于“事前”法律规则的，例如排污费的价格低于废水处理成本时，“事后”民事责任则更能体现污染者环境成本的内部化。但是，当造成环境侵害的行为人无法确定，也就是说无法确定某一具体的损害后果是某一具体的侵害人所为时，“事前”法律规则更能遏制环境侵害的发生。例如在船舶压载水携带的有害外来物种破坏海洋生态环境的情形下，很难具体确定哪艘船舶排放的压载水中携带了有害外来物种，“事前”法律规则就避开了这种因果关系的模糊性，不需要一定将某一行为人和损害或潜在损害后果相关联，“事前”法律规则更关注的是行为本身。有时，政府对潜在的环境风险拥有更多的信息，政府也会聘请一些相关领域的专家对风险作出正确的评价并提供建议，如《环境保护法》中的“三同时”制度。[13]“事后”民事责任只有在人的利益遭受损害时才会被启动，“事前”法律规则则不要求有实际损害或损害威胁发生才启动制裁。可见，“事前”法律规则在解决和预防海洋生态破坏问题时更具优势。

四、赔偿基金与保险制度对生态破坏风险的分摊

海洋生态破坏的后果往往要由全社会承担的。例如，20世纪80年代初栉水母从西北大西洋通过船舶压载水引入黑海。其向北扩散至亚述海，南至马尔马拉海和爱琴海。到1999年，在里海也发现了栉水母的身影，且呈不断扩张之势。在黑海和亚述海，栉水母的大量繁殖导致浮游动物和以往盛产的远洋鱼类数量锐减。它们给当地的生态环境和生产力造成了巨大的影响，几乎取代了当地栉水母种群，严重地威胁着当地凤尾鱼的产量，同这种栉水母入侵黑海以前相比，凤尾鱼产量已经减少到以前产量的10％。损害的社会化导致了责任的社会化。责任的社会化是指在全社会范围内或特定的社会群体范围内分散损失金额的侵权赔偿责任机制。[14]虽然这种赔偿机制还是来源于环境侵权，也就是只有人的利益受到损害时，才会有环境侵权责任的社会化分摊。但是，生态环境是人的利益损害的介质，个体承担的损害责任往往是有限的，且仅能局限在某种程度的赔偿上。[15]环境侵权责任承担的社会化将有助于为生态补偿在政府之外找到一条出路。尽管环境侵权责任的社会化不能解决人的利益以外的损害问题，却在人的利益遭受损害时为赔偿人的利益损害之余顾及生态系统的恢复提供了资金筹码。环境侵权责任的社会化模式主要包括保险制度、财政保障制度、赔偿基金制度和公共补偿制度等。这里主要探讨赔偿基金和保险制度对生态破坏风险的分摊。这些制度可以体现在我国与一些国家的单边或多边协定中，如规定悬挂协定国船旗的一定吨位以上的船舶每年需缴纳一定的费用分摊可能因船舶压载水携带的有害外来物种造成的生态破坏，或要求船舶提供财政保障或银行担保等。

五、国际合作

国际合作在跨界海洋生态破坏的预防与治理中是必不可少的。国际合作是实现数据交换、进行有效监测和全球环境技术进步的重要手段。1972年《斯德哥尔摩宣言》第24条原则呼吁：“关于保护和改善环境的国际问题，应有所有国家，无论大小，在平等的基础上，以合作的精神进行讨论。为有效限制、预防、减少和消除在任何领域进行的活动所造成的环境损害，必须通过多边或栓便协定或其他适当的方式进行合作，同时尊重所有国家的主权和利益”。1992年《里约宣言》第7条原则提出：“各国应以全球伙伴精神养护、保护和恢复地球生态系统的健康和完整。鉴于各国对全球环境恶化所起的作用不同，各国拥有共同但有区别的责任。鉴于发达国家的社会对全球环境施加的压力以及它们掌握的技术和财政资源，发达国家承认它们在追求可持续发展的国际事业中应承担的责任”。《联合国海洋法公约》第12部分“海洋环境的保护和保全”、第13部分“海洋科学研究”和第14部分“海洋技术的发展和转让”规定了国家间在海洋污染、海洋科学研究和海洋技术方面直接或通过国际组织进行合作，也有一些条款规定通过对发展中国家的资助来实现合作的目的。国际海事组织经常为国家间的合作提供平台。《国际海事组织公约》第43条第1款规定：“技术合作委员会在认为合适时，应审议本组织宗旨范围内关于由联合国有关计划署资助的，本组织作为执行或协调机构的任何技术合作项目，或以自愿提供给本组织的信用资金资助的任何技术合作项目以及在技术合作领域内与本组织活动有关的事务。” 为了帮助发展中国家履行1997年决议，由国际海事组织,联合国环境规划署和全球环境基金会联合筹措的全球压载水项目旨在帮助发展中国家解决压载水管理中的立法和技术问题。

六、结  语

综上所述，环境侵权理论在解决海洋生态破坏问题上存在局限性。环境侵权理论中，“事后”的民事责任仅是对人的利益损害的责任，并不包括人的利益以外的损害的责任。因此，在不存在人的利益损害时，潜伏的生态破坏往往处于一种“被放任”的状态。“事后”法律规则可以更有效的预防生态破坏问题，而这些法律规则构成了环境法体系的重要部分。环境侵权责任的社会化是“事后”法律规则的有益补充，为生态补偿制度提供了一个新思路。当生态破坏不再是局限于一个国家领土主权范围内时，国际合作则成为解决生态破坏问题的明智选择。