浅析环境公益诉讼的管辖法院——以水污染案件为例

赵瑾*

摘要：近年来，有关环境公益诉讼的研究方兴未艾，尤其是关于原告主体资格的讨论更是有相当的进展。须知，适格的原告必须向有管辖权的法院起诉才能启动诉讼程序。本文在广义上使用环境公益诉讼一词，泛指涉及多数人的环境污染侵害案件，探讨此类案件中管辖法院的确定。以水污染为例，水污染引起的民事侵权案件逐渐增多，这类诉讼往往因流域跨不同的行政管理区域，会涉及不同的法院，由此带来的管辖权的争议不仅延迟了诉讼导致诉讼效率低下，同时也会对案件的审理结果是否公正合理产生直接的影响。因此有必要在理论上对这一问题进行梳理，从两个层次的分析得出相对合理的确定水污染侵权案件的管辖法院,进而推广开来以期对完善环境公益诉讼制度有所启示。

关键词：环境公益 水污染 管辖法院

合理的管辖制度可以明确各级人民法院以及同级人民法院手里第一审案件的分工和权限，避免因管辖不明出现推诿或者争抢案件的情况；同时可以使当事人明确案件的受理法院，方便当事人通过诉讼解决纠纷，维护其合法权益。随着我国工业化进程的推进，水污染日益严重，因水污染因其的侵权诉讼案件也不断的增多，但是由于这类案件因流域跨不同的行政管理区域，侵权行为的受害人数多且相对分散；又加之我国在环境诉讼方面的专门立法相对简陋，大多数情况下只能依循民事诉讼的规则，不能很好的适应该类诉讼的特殊性，不可避免的会出现各种管辖权争议影响诉讼解决纠纷功能的发挥。佩雷尔曼的法律新修辞学认为，法律基本上就是关于各种价值的讨论，其他所有的问题都是技术问题。[1]本文试图以诉讼制度的设计中的价值取舍为切入点，对水污染侵权案件中管辖法院的确定做些探讨。

一、现行法律关于环境侵权诉讼规定

当事人要向有管辖权的法院起诉才能够正式启动诉讼程序。按照现行《民事诉讼法》和司法解释对地域管辖的规定，环境民事诉讼并没有被作为一类单独的案件由法律专门加以规定。因水污染侵权引起的民事损害赔偿诉讼，其管辖法院的确定，仍然与通常的侵权案件一样实行特殊地域管辖，即由侵权行为地或者被告住所地法院管辖。其中的侵权行为地，按照最高人民法院的司法解释，又包括侵权行为实施地和侵权结果发生地。

（一）对于现行法律规定是否恰当，目前在理论上有几种不同的观点：

第一种观点认为，现行法律所规定的可供受害人选择的管辖法院太少，不利于对受害人的保护，因此建议拓宽可供选择的管辖法院范围，以便受害人有更大的选择权，能够选择对其有利的管辖法院。持这种观点的学者主要担心法院有可能会受地方保护主义影响，作出不利于受害人的判决，从而主张扩大原告的程序选择权。

第二种观点认为，现行法律所规定的可供受害人选择的法院中，有相当一部分实际上并不能够保证水污染案件得到快捷公正的审理，因此建议由中级以上法院管辖第一审环境民事诉讼案件。持这种观点的学者主要考虑到环境民事诉讼案件本身涉及科学技术性问题，由基层法院审理这类案件会有相当大的困难。

还有一种观点认为，环境侵权诉讼的一大特点就是涉及公共利益，在这类案件中判决的结果不仅要符合当事人，还要符合社会公众的诉讼期待。因此案件的公正审理十分重要，为保障这类案件能够得到公正审理，法律通常会规定由最能实现其公正审理的法院管辖，并严格禁止其他法院管辖这类案件。同时考虑到环境侵权诉讼本身的特点和便利诉讼进行的要求，认为在环境侵权诉讼中，由侵权行为实施地法院享有专属管辖权。

事实上，以上第三种观点，即在环境侵权案件中由侵权行为实施地法院进行专属管辖，已经被某些大陆法系国家的立法所采纳，例如德国《民事诉讼法》第32条之1规定：“对于《环境责任法》附录一中所列举的没施的所有人提起的诉讼，对其主张由于环境影响发生的损害请求赔偿的，专属于该设施的环境影响事件发生的地区的法院管辖。笔者也赞同该观点，以下从两个层次做简单论述。

二、管辖法院的确定——基于价值考量的取舍

梅因通过对古代发的研究得出结论：实体法是在程序法的夹缝中发展起来的。程序除去其在达致实体目标中的工具价值外还有着本身内在的价值，比如吸收不满。在这一意义上，诉讼制度的设计本身就应该有对法律价值的追求，在某些时候还会表现为在相互冲突的价值之间进行取舍，比如公平与效率。

（一）从协议管辖到专属管辖

在大陆法系国家，学者们已经意识到在环境民事诉讼中，法院的判决不仅会影响案件的双方当事人，而且还会影响相关产业的发展，他们将判决影响相关产业的效力．称为判决的波及力[2]。在通常的民事侵权案件中．侵权行为本身会受到社会的否定性评价。然而引起环境侵权的行为，，却具有两面性。因此人们通常认为，环境侵权行为是现代工业发展的副产品。[3]具体到本文讨论的水污染而言，一方面水污染一旦发生，往往涉及到众多不特定的受害人，并且在多数情况下会给受害人的人身或者财产造成损害。有时这种损害还很难迅速消除，甚至会对子孙后代的健康造成危害。另一方面，水污染的产生往往又与现代工业技术的发展有关，在很大程度上具有价值正当性和社会有用性。

符合社会公正性要求的判决，与符合当事人公正性要求的判决是不一样的。符合当事人公正性要求的判决，是指判决结果需要符合当事人的诉讼期待。为了获取当事人对诉讼结果的认同度，这种现实主义公正观必然会允许适当牺牲案件的客观公正度。比较典型的就是在诉讼中允许当事人通过相互妥协的方式解决纠纷，如自行和解或者组织当事人进行调解。事实上，任意管辖制度就是以这种现实主义公正观为基础的。任意管辖的特点之一就是让当事人有充分的自由选择自己案件的管辖法院，其目的是希望通过赋予当事人选择权．提高当事人对法院判决公正性的认同度。然而当事人所选的法院，却有可能并不是最有利于实现判决结果客观公正的法院。任意管辖牺牲了案件的客观公正度，但它却能够换来民事纠纷的快速有效解决。

然而在水污染侵权诉讼中，却不能采取这种现实主义公正观。水污染诉讼涉及流域沿岸甚至更广地域的公共利益，纠纷解决的结果是否公正，不仅要满足诉讼中当事人的公正要求，而且还要满足社会的公正要求。在涉及公共利益的诉讼中，通过放弃对案件客观公正的追求来换取当事人对纠纷解决结果的接受，由于这样的纠纷解决结果有可能没有满足社会公众对判决结果的期待，仍然是不公正的。专属管辖是指法律明确规定特定类型的案件只能由特定的法院管辖，其他法院均无权管辖，当事人也不得通过协议变更的管辖制度。从世界各国的情况来看，属于专属管辖的案件有一个共同的特征：该案件涉及到当事人之外的公共利益。[4]在该类案件中当事人不能选择管辖法院，只能由特定法院专属管辖。这实际上排除了当事人在管辖法院选择上的自由，其目的是使纠纷解决的结果不仅仅满足当事人的公正要求，更重要的是满足社会公众对公正的要求。

（二）专属法院的确定

现行《民事诉讼法》规定侵权案件可以由当事人住所地和侵权行为地法院管辖，但法律赋予这两类法院管辖权的理由却并不完全相同。法律让当事人住所地法院有管辖权，主要目的是为了方便当事人诉讼。侵权行为地从严格上讲，应当仅是指实施侵权行为的地点，在水污染侵权诉讼中，则具体是指水体中污染物所在地、污染源所在地（一般是向水体中排污的企业所在地）或者实施环境污染行为的地点（排污口）。虽然最高人民法院在《民诉法意见》中将侵权行为地扩大解释为侵权行为实施地和侵权结果发生地，但侵权结果发生地并不是严格意义上的侵权行为地。最高人民法院进行扩大解释的目的，也是为了方便受害人诉讼，因为侵权结果发生地在多数情况下是受害人所在地。通过扩大解释侵权行为地，在侵权行为实施地与授权结果发生地不一致时，可以使受害人所在地法院获得管辖权。如同选择法院的自由一样，诉讼的便利也必须让位于案件审理的公正。

从积极的意义上说，对于实现环境民事诉讼的及时公正审理来讲，侵权行为实施地法院具有其他法院没有的优势。首先，由富有经验的法官审理，更能保证案件的及时公正审理。[5]水污染多数情况下是由企业日常生产经营活动引起的，现代工业发展的一个基本特点是社会分工，企业之间存在上下流衔接和配套，受经营成本和交通等因素影响，同一地区会存在大量生产同类或相关产品的企业。这就使水污染发生地法院，也就是侵权行为实施地法院，能够成为具有丰富审判经验的法院。另一方面，实施地法院管辖，有利于提高诉讼效率。审理结果的公正还包括了对诉讼效率的要求，对环境民事诉讼来讲，更是如此。因为污染行为的存在不仅会加剧损害结果，还会造成新的侵害。对于水污染侵权案件来讲，侵害排除是法院经常采取的一种救济方法，这种救济方法可以通过先予执行的裁定来实施，也可以通过最终判决来实现。但它们都需要以案件事实清楚、权利义务明确为前提，并且都需要义务人履行。在所有的法院中，侵权行为实施地法院是最有利于实现事实的及时认定、证据的及时收集和保全以及法院裁定、判决的及时执行的法院。最后，由确定的某一法院专属管辖可以从根本上避免出现不同的法院对基于同一水污染的案件做出不同的判决，从而保证整个法律体系的完整统一。

三、反对者的声音

对于上述结论反对者会提出，污染水体的企业所在地的地方政府有可能为了发展地方经济，对法院的案件审理工作进行干预，言外之意是由侵权行为实施地法院进行专属管辖以后，地方保护主义会影响法院的公正审理。这种对地方保护主义的担心，源于这样的一种假定：地方行政机关会偏袒本地企业，进而影响法院的公正审理，如果切断法院与地方政府的这种联系，案件的公正审理就有保障了。但这样的一种设想，却忽略了这样一个基本的前提：整个民事诉讼制度存在以及具体制度设置必须要假定所有的法院主观上都能实现案件的公正审理。相反，一旦假定有的法院是不公正的，不仅地域管辖制度无法设置，民事诉讼中的其他制度也无法设置。例如一旦假定侵权行为实施地法院有可能会受地方保护主义影响，进而要调整地域管辖制度，无论是改由受害人所在地法院管辖，还是改由其他法院管辖，仍然还是会存在该地法院会受地方保护主义影响的问题，因为该法院所在地的政府仍然有可能为了保护在本地居住的人或者与本地有关系的人的利益，影响法院公正审理。这种假定还会影响判决效力制度存在的合理性，进而否定一事不再理制度，甚至动摇人们对法院公正性和法律权威性的信仰。

事实上，有关地方保护主义的问题，并不是地域管辖制度以及民事诉讼制度所要考虑和所能解决的问题。地方保护主义的消除，有赖于司法独立的实现。因此各国通常是通过严格法官选任和晋升制度，通过规定法官的弹劾和惩戒制度，通过加强法官的道德修养，通过为法官提供身份保障、经济保障和特权保障，保障司法独立，消除地方保护主义。