浅论环保非政府组织的环境公益诉讼原告资格

王丽*

摘要：环境公益诉讼制度之构建在理论和实务界都已达成共识，构建环境公益诉讼制度需要解决的首要问题是环境公益诉讼原告范围的选择。在环境公益诉讼制度构建中赋予哪些主体原告资格引起学者的热议。本文试图在有关学者理论研究的基础上，选择环境公益诉讼原告资格范围中的环保非政府组织作为论述重点，研究我国环保非政府组织面临的问题及解决途径，赋予环保非政府组织环境公益诉讼原告资格。

关键词：环保非政府组织  环境公益诉讼  原告

一、环境公益诉讼原告资格研究概述

   （一）研究概述

    经济的快速发展给人类带来了福利，同时也给人类带来了环境的污染与破坏，面临各式各样的环境纠纷，捍卫权利的需求迫使我们寻求更合适的救济方式。环境公益诉讼，一种新型诉讼为环境保护打开了了方便之门。“无原告，无诉讼”，无论在理论界还是司法界，学者、司法工作者探讨环境公益诉讼制度面临的首要问题是环境公益诉讼原告范围的选择。对于环境公益诉讼原告范围的探讨主要有以下几种观点：

1、“多元主体说”

以张式军先生为代表，认为可以担任环境公益诉讼原告主体的包括公民个人、环境行政机关、检察机关和环保社团。环保社团是提起环境公益诉讼的重要主体[1]。

多数学者主张此种学说，认为环境公益诉讼原告资格应在理论上尽可能赋予更多的主体。高美艳在《论环境公益诉讼的原告资格》中认为应将原告资格赋予：检察机关、环境保护组织、利益关系人[2]。李劲在《论环境公益诉讼原告资格》中的观点是：利益关系人、环境保护组织、环境行政机关、检察机关具有环境公益诉讼原告资格[3]。

徐祥民老师在《环境公益诉讼研究—以制度建设为中心》一书中的观点是：环境公益诉讼有益于国民，应该尽可能扩大原告主体的范围，将原告资格赋予：公民个人、环境非政府组织、检察机关、环境管理机关。但不主张将环境公益诉讼主体资格赋予自然体和后代人[4]。

2、 “泛化多元主体”说

在“多元主体说中”存在一种观点“泛化多元主体说”，此观点认为环境公益诉讼原告资格应该赋予括公民个人、环境行政机关、检察机关和环保社团、后代人或自然体。

邵道萍在《论环境公益诉讼的原告资格》中认为直接受害人和相对人、社会公众、非政府环保组织、检察机关、后代人具有原告资格。她认为非政府环保组织的宗旨和目标决定了其具有超脱性，是最权威的环境保护者，在保护生态和环境的活动中发挥重要作用，在建立环境公益诉讼制度的过程中应该将环保组织列为原告主体[5]。李清宇在《环境公益诉讼原告资格研究》中认为原告资格应赋予：环保局等专门行政机关、环保组织等专门社会团体、检察机关、公民个人、后代人。他认为赋予环保组织等专门社会团体以环境公益诉讼原告资格,可以解决公民个人由于力量弱小、不具备专门知识和取证困难等原因放弃诉讼问题。环保组织的参与,还能够有利监督排污企业的治污状况,督促国家机关履行职权,更好地保障社会大众的环境权[6]。郭英华、李庆华在《试论环境公益诉讼适格原告》中将原告资格赋予：直接受害人或相对人、社会一般公众、社会团体、检察机关、后代人[7]。

吴勇在《环境公益诉讼的另类视角:自然物种诉讼》中认为自然物种也可以作为原告[8]。

3、“限制主体说”

“限制主体说”将环境公益诉讼原告范围限定在一种或两种主体之中。

齐树洁先生在《环境诉讼的的当事人适格问题》一文中着重指出由检察机关提起环境公益诉讼[9]。

 别涛先生在《环境公益诉讼立法构想 》一文中特别强调环境保护团体的原告资格[10]。

丁怡清律师在《论环境公益诉讼制度—环境诉讼之主体扩张》中主张由检察机关或环保团体充任环境公益诉讼的原告[11]。

本文作者认为环境公益诉讼因维护公益而存在，在理论和实践允许的情况下，应赋予更多的主体，认同“多元主体说”的观点，环境公益诉讼主体应赋予公民个人、环境非政府组织、检察机关、环境管理机关。

（二）赋予环保非政府组织原告资格的必要性

不论是“多元主体说”还是“限制主体说” 大多数学者都认为应赋予环保非政府组织原告资格。“环保组织以环境公益诉讼的原告身份向法院起诉, 应成为环境公益诉讼制度的核心”[12]。本文作者认为赋予环保非政府组织原告资格具有合理性和必要性。

第一、社会团体在社会中的地位提高决定了环保非政府组织的功能的扩张。

在经济法视野下，社会契约出现了三方——个人、社团和政府。社团在保护个人权利，规制个人行为方面正起着越来越大的作用。在公益诉讼中以往的个人与政府之间的二元关系得到突破，社会团体的介入使得公民的权利可以通过社会团体的活动得到更好更充分的保护。体现在环境公益诉讼方面即是发挥环保非政府组织的作用，它具有一定的专业技术、代表公共利益、有一定的经济基础，提起环境公益诉讼。环保非政府组织提起公益诉讼可以有效解决卷入诉讼的当事人众多和“搭便车”问题[13]。

第二、环保非政府组织具有公益性。环保非政府组织成立之初就是为维护环境公益而存在，从其使命来看，环保非政府组织作为环境公益诉讼的原告主体真可谓“应运而生”。实践中，环保非政府组织无论在推动环境法的制定，还是在参与环境管理，进行环保教育和监督法律实施方面都发挥了不可替代的作用。环境公益诉讼制度的建立为环保非政府组织参与环境保护提供了一条新的途径，其应该被赋予环境公益诉权。

第三、环保非政府组织获得诉权可以弥补其它原告主体起诉时存在的弊端。

环境污染往往是由公司、法人甚至是政府的活动引起的，在这些势力强大的污染者面前，公民个人不敢、不能、无力提起诉讼，政府更是为了保护地方私利而怠于提起诉讼。环保非政府组织的宗旨决定了其不受地方利益的牵制，同时和个人相比，环保非政府组织拥有专业人员、较强的技术基础、雄厚的资金和一定的社会影响力。

二、美国公民诉讼中的环境非政府组织

    美国的公民诉讼制度是迄今为止打磨最为成熟的环境公益诉讼制度。环境非政府组织在美国公民诉讼中是很重要的起诉主体。有学者提出美国的公民诉讼很少是以公民个人的名义起诉的，大多数公民诉讼是通过环保非政府组织进行的，有时为了需要，他们会临时成立团体来代表公共利益起诉。据美国司法实践,包括自然资源保护委员会、塞拉俱乐部法律辩护基金、大西洋国家法律基金组织、公共利益研究组和地球之友在内的5个全国范围的环保组织包办了1984 - 1988年公民诉讼的大多数案件[14]。这种高度发达的社会组织极大地推动了美国公民诉讼的发展。在美国, “ 法院已经承认保护自然资源、风景、历史文物的公民团体具有原告资格，承认全国保护组织具有请求审查修建高速公路决定的原告资格，承认公共福利社团有代表一切具有生命、健康、享受自然资源等权利的人提起反对核爆炸决定诉讼的原告资格，承认环保组织有请求审查农业部长不采取措施限制剧毒农药使用行为的原告资格[15]。

美国公民诉讼对于环保非政府组织的原告起诉资格是通过判例予以确立的。

1、塞尔拉俱乐部诉莫顿案

原告塞尔拉俱乐部以塞尔拉·内华达山脉自然保护者的名义和环保团体的身份,对联邦财政部长莫顿起诉,要求撤销内政部的国家森林署的一项关于批准在塞尔拉·内华达山脉修建大型滑雪场的计划。法院最后因原告的诉状中没有指明任何成员的利益因该工程受损而判定原告缺乏起诉权。按照法院的观点,他必须提出自己成员在美学、自然保护、经济、娱乐等方面受到了损失才能获得诉权 。这虽然是一个司法审查的案例,但对于放宽环保团体或其他团体的起诉权而言,其先例的法律作用是毋庸置疑的。

塞拉俱乐部诉莫顿案”提出了一个新问题即环保团体能否以保护公共环境利益为由对政府起诉“, 莫顿案”的最终判决对环保团体起诉权的限制仅仅是名义上的限制而已,事实上它授予了环境保护团体等社会团体以环境民事起诉权[16]。

2、StormKing案

1965年，S ormKing一案，为环境保护组织提起公民诉讼开启了一扇门。20世纪60年代初，纽约一家颇具有影响力的电力公司Consolidated Edison，为了缓解纽约城在用电高峰期的用电压力，欲在Storm King山上建造一座泵式储蓄水电站。保护哈德逊优美环境协会认为此水电站的建造将会对哈德逊的重要历史、文化、自然价值造成损害，从而持反对意见，并开始了与ConEnd公司长达15年的斗争。1965年三月，联帮电力委员会向ConEnd公司颁发了工程许可证。保护哈德逊优美环境协会向法院起诉。法院判决认为，协会有法律资格来决定对联邦电力委员会提起诉讼, 并最终要求联邦电力委员会重新对其此前未考虑的环境因素予以考虑。

三、我国赋予环境非政府组织原告资格面临的困境

     对于赋予环境非政府组织原告资格学界同样存在质疑的观点，其主要理由总结为三个方面（1）我国目前虽然出现了大批社会团体但其的能力和素质差别较大，把代表公共利益的权力交给它们或会构成对公共利益的威胁。（2）社会团体容易受到出资人的影响，其行为受其支配。（3）不同团体之间的利益趋向差别较大，其中立性受到质疑[17]。

    有些学者认为应当在一定条件下允许环保团体提起环境诉讼。当前结社自由受到严格限制，社团成立受到阻碍，社会团体在社会中的作用是有限的。即使是几个大规模的经合法注册的环保团体，也都是在官方的支持下建立的，具有浓厚的行政色彩，实际上是政府进行社会动员的工具，严重缺乏独立行动的能力。故认为我国不适合建立团体诉讼[18]。

上述质疑说明建立环境公益诉讼制度之时我国的环保非政府组织的总体素质不高，我们面临着大力发展环保非政府组织的、培养社团素质的任务。随着我国民主化的进程，环保团体会从无到有，从小到大不断发展，同时随着我国管理模式从“大政府，小社会”到“小政府，大社会”的转变，环保团体会迅速得到发展。因而上述质疑并不能作为否定环保非政府组织原告资格的理由。

   据不完全统计, 目前我国有环保社团1600多个, 全国性环保社团如中国环境科学学会、中华环境保护基金会、中国林学会等100余个[19]。环保非政府组织在环境保护中发挥了其应有的作用。但较环境公益诉讼比较发达的国家，环保非政府组织现状仍不容乐观。

现行法律对环保组织的设立和登记设置了重重障碍，而且大部分环保组织缺少必要的经费，现状决定我国要在环境公益诉讼中赋予原告主体资格仍需对环保非政府组织整个设置体系予以完善，同时为环保非政府组织参加环境公益诉讼设置合理的程序。

环保非政府组织在我国的环境公益诉讼实践中已成功的迈出了第一步。中华环保联合会（环境保护部直属的社团组织）收到江苏省江阴市君山北路80余户居民的投诉，反映江苏江阴港集装箱有限公司在从事铁矿粉的装卸、驳运的经营过程中，产生大气污染、环境噪声污染和水污染，严重影响周边空气质量、长江饮用水水质和居民的生活环境。中华环保联合会在收到群众的投诉后亲自到污染处调查，等待第一起由环保非政府组织提起的诉讼。中华环保联合会向法院起诉，法院受理此案，最终以调解结案。环保非政府组织在实践中提起诉讼需要经费的大力支持，资金的困乏和原告地位的模糊性使得其提起诉讼仍然困难重重。

四、我国环境非政府组织原告资格的赋予与构建

据美国的经验，推动公民诉讼的发展首先需要大力发展公民团体，特别是发展非政府组织团体，培养成熟的公民团体，并将公民团体作为公民诉讼的主要主体。赋予公民团体起诉权，公民团体代表其成员提起诉讼，这样可以整合个体的力量，在强大的环境污染者面前形成资源优势，达到积极且经济的效果。

    我国应借鉴美国公民诉讼中对于环保团体主体资格的规定，建立团体诉讼制度。社会团体的众多成员将提起诉讼的权利信托给该团体，该团体根据其自身的章程提起诉讼，法院的判决基于该团体的成员，产生“事实上的既判力”[20]。

    基于上述关于环保非政府组组织存在的问题，笔者建议：

首先，通过立法的形式确认环保非政府组织的的环境公益诉讼原告资格。不论是在《环境保护法》的修改中还是单独制定环境公益诉讼专门法规中，都应增加关于环保非政府组织原告资格的规定，同时加强其与其它原告主体之间的协调。在确认环保非政府组织的原告资格后注重整个环保组织体系的建设，逐渐走向规范化和专业化。

    其次，设立环保非政府组织作为原告主体的前置程序限制[21]。环保非政府组织发现环境问题时应尽可能详细的调查事实，并将此调查数据向环境保护行政机关举报，有明确环境侵害人的向其发出通报，若环境保护行政机关怠于行使职责或环境侵害人不停止侵害行为并采取措施，环保非政府组织可以向法院提起环境公益诉讼。

    环保非政府组织是环境公益诉讼重要的原告主体，我国应该完善环保非政府组织的体系，实现环保非政府组织的内部专业化和规范化，发挥环保非政府组织在环境保护中的重要作用。

参考文献：

1.徐祥民、胡中华、梅宏等著.环境公益诉讼研究—以制度建设为中心.北京：中国法制出版社.2009年12月第1版

2.别涛：环境公益诉讼,法律出版社2007年版

3.徐祥民. 环境与资源保护法学.科学出版社.2008年版