检察机关环境公益诉讼主体资格问题研究

李雪妮*

摘要：我国法律在传统侵权理论基础上，以环境侵权受害者是否享有得到救济的资格来逆向定位环境法所保护的主体范围，实质上造成了环境权的主体狭义化。原因就在于在现阶段人民法院主管范围内，并不是所有的侵犯环境权的行为都属于可诉行为，其结果将势必造成，拒绝在既定法上承认公益诉讼主体的存在，否定权利主体的广泛性就是缩小了权利的范围。环境保护工作的发展和对外国环境立法例的考察使我们清晰地认识到，对我国现有的环境法主体范围进行扩张性修正已经成为亟待解决的问题。检察机关,作为我国的法律监督机关,有责任对国家和公共利益进行保护,参与民事诉讼就是其内容之一。检察机关既然可以作为"公益代表人",当然可以成为环境公益诉讼的提起者,而且还是目前提起公益诉讼最合适的主体。本文拟对检察机关的环境公益诉讼主体资格问题进行探讨。

关键词：法律依据   必要性  可行性  法理性   立法完善

2005年松花江水污染事故和2007年太湖蓝藻污染事件都暴露了我国环境公益诉讼在制度上的欠缺。曾经引起社会轰动的昆明首个环境保护审判庭，成立快半年，受理案件数却为“零”，环保公益诉讼犹如一张“画饼”。这一令人吃惊的消息，与成立之初社会的深度关注、各界民众乃至官员的热切期待形成了鲜明的对比。昆明首个环保法庭，为何遭遇“零公益诉讼”的尴尬局面？摆在其面前的首要问题就是环境公益诉讼主体的问题。

目前，我国尚无环保公益诉讼的明确立法。谁有资格作为环保公益诉讼原告？法律学界至今说法不一，司法实践中做法各异。然而，生态与环境关乎每个人的切身利益，环境问题日益成为人们广泛关注的问题。由于目前环境案件高发，加上环境污染损害的对象是不特定多数，造成的损害也是多方面多角度的，仅靠惯用的行政手段和经济手段已远远不能达到期望的效果。因此，迫切需要司法介入，由此引发人们对建立健全环保公益诉讼制度的关注和期望。依靠司法手段处理环境污染和环境纠纷，已经成为不容回避的最佳选择，环境保护除了需要政府引导、市场推动、公众参与之外，充分运用法律武器进行司法救济非常重要，而建立环保公益诉讼制度的一个关键点就是诉讼主体的确立，对于目前学术界、司法界的众多观点，笔者比较赞成检察机关作为环境公益诉讼主体的观点

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一、环境公益诉讼的法律依据

《中华人民共和国宪法》第二十六条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。《中华人民共和国水污染防治法》第五条规定，一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。从上述立法中不难看出，环境保护人人有责的观点渗透其中，但是对于环境被破坏后的权益保障问题却没有具体规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”检察机关作为机关当然具有支持起诉的权利，但是支持起诉并不代表检察机关可以直接参加诉讼。对于环境公益诉讼，我国立法目前处于空白状态。

二、检察机关作为环境公益诉讼主体的“三性”

（一）必要性

“公地悲剧”是经济学界熟知之现象，亦系广泛存在的现实。国外有研究者曾做过一个实验。取一片草地作样本，草地分划成数份分予牧羊者，然中间留下一块作为公共用地，每一牧羊者均可以自由使用。一年之后，研究者发现，分予个人之草地被有计划与节制地使用，而作为公共用地之草地却因为过度放牧而寸草不生。实验所得结论是：由于单个个人均有将自身之生存空间与资源向外拓展之天性，在公共利益处于无人管理之状态下，每个个人均会自觉或不自觉地窃取公共资源为己所用。所以处于无保护状态之下，公共利益最易受到侵害。

环境作为公共利益，虽然有环境保护法的保护，但是相对于各种侵害环境案例不断的出现，环境愈发凸显出实验中公用地的悲哀，从表面上看似乎有很多立法保护，甚至地方立法加以完善，但是从实质来看，真正能够用来作为依据进行诉讼的立法却少之甚少，而公益诉讼的立法则为零，只有个别敢于吃螃蟹的地方自行进行立法，却出现了零诉讼的尴尬。公益诉讼之基本原则，应指任何公民或团体，均可为保护公共利益之需要，而对侵权主体提出诉讼。我国现行法律尚无公益诉讼之明文规定，诉讼主体资格在现行民事诉讼法中被规定为“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。由此，即便公民、机关或其他社会团体发现有侵犯公益之行为发生，只要该行为与其自身无直接利害关系，即不能依法提起诉讼。此之所谓“民不举，官不究”。

第一，公民因为环境被破坏而遭受到实际侵害，然而因为信息不对称、知情权被剥夺等原因，受害人对受害事实浑然不觉或是对受害事实知晓皮毛；第二，受害人虽意识到自身利益因为环境恶变而遭受侵害，然因维权意识淡薄，或维权能力低下，或无力支付高额诉讼费用，或不愿惹是生非，由于趋利避害的人类本性，导致很多的公共环境遭到损害，许多弱势群体的利益得不到有效保障；第三，行为害及公益的环境，公民因此行为所遭受的伤害之利益实用概括性的利益，而非直接利益（即无直接利害关系），例如2005年的松花江污染案，因此公民个人、社会团体因现行民事诉讼法主体资格的规定而不能将侵权行为诉诸法律。

鉴于上述原因，在法律上必须授权某一机构作为公益诉讼之代表，赋予其诉讼主体资格以参与诉讼。检察机关作为国家的法律监督机关，以国家名义参与公益诉讼，并赋予其相应的诉权，保障不特定多数人的权利和利益已经成为大势所趋

（二）可行性

检察机关作为法定的法律监督机关，完全有能力扛起环境公益诉讼的大旗，世界各国都有很多的立法例和司法实践值得我们借鉴和参照。我国立法属于参照大陆法系较多的国家，在大陆法系的许多国家，立法中都规定了检察机关作为公益诉讼主体的地位。以法国为例，法国的公益诉讼除由检察官履行固有的保护公共利益的职责外，主要是赋予具备一定要件的团体，被称为团体诉讼，其源于经济公益，进而被用于私权的社会保护，如消费者保护和环境保护。现行法国民事诉讼法专编规定了检察官在民事诉讼中的地位，该法第421条规定：检察官得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形，检察院代表社会。因此，针对我国目前的现状，我们完全有可能在借鉴世界各国司法实践经验的基础上，移植国外相关的法律法规及其制度，并加以本土化改造，使之与中国国情相适应，让之为我国现状服务。

从我国的历史进程来看，建国初期，我国的很多法律法规就规定了公益诉讼制度，赋予检察机关公益诉权，并取得了很好的成效，只是在公有制改造完成后，因各种因素的影响导致停滞不前。因此，由检察机关承担公益诉讼主体之责在我国有较为深厚的历史土壤和经验积累。另一方面，检察机关具有成为环境公益诉讼主体的绝对优势。第一、检察机关自身即为法律的执行者和监督者，对于法律有优越的掌握了解力，在运用法律进行环境公益诉讼的过程中具有无法比拟的法律基础优势；第二、检察机关作为国家机关，法律赋予其的权力使其行为具有公信力、强制力，避免了把法院作为公益诉讼主体做出判决后难以使人信服的尴尬；第三、检察机关有着雄厚的人力、物力、财力，并且有一支经验丰富、能力充沛的检察官人才队伍，在国家资金保障的基础上，更有能力公正行使职权，并且在进入诉讼程序后，能够与对方当事人保持抗衡，顺利完成保护公益的任务，因而在环境公益诉讼中具有个人以及其他团体所不具有的后援保障优势。

（三）法理性

首先，我国宪法第12条和民法通则第73条的相关规定，国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏。人民检察院组织法第4条规定，人民检察院行使检察权，保护社会主义全民所有财产。依据上述规定，作为法律监督机关的人民检察院运用公力救济手段提起环境公益诉讼完全不违背宪法、法律的精神，而且是完全符合和实现其精神和意旨的表现。

其次，检察机关具有对诉讼进行监督的权力，故而其对民事诉讼进行监督是全面的监督，检察机关设有专门的民事行政科室进行支持申诉的重要部门。人民检察院作为法律监督机关，在民事诉讼中，仅限于对人民法院生效的判决裁定提起抗诉是不够的，抗诉权针对的是民事审判活动，而民事检察权就其实质来说，是对整个民事法律实施的整体监督。因此，检察机关提起和参与民事诉讼活动与检察机关对人民法院的民事审判活动进行监督是民事检察监督的两个重要内容，在制度的设置上是并行不悖的，而环境公益诉讼则为民事诉讼中一部分，检察机关进行环境公益诉讼恰是其行使检察权、履行职责的需要。

再次，检察机关作为法律监督机关，其本身具有代表国家进行诉讼的特点，与案件的处理结果并没有直接的利害关系，“不能做自己的审判者”是西方有名的法谚，其意思无外乎对涉及自身利益的诉讼要求法官回避。同样，检察机关作为环境公益诉讼主体并不能直接对自己做出有利或者有弊的判决，对于法律的规避原则完全符合。

最后，检察机关提起和参与民事诉讼，与民事纠纷的性质、特点不相违背，并非是对当事人处分权的干预，同时对当事人处分权进行适当干预也是世界各国的通例。民事纠纷是私权纠纷，贯彻并奉行的最高原则是意思自治原则，当事人有权自由处分其诉讼权利。但是任不存在绝对的自由，对民事领域中违反国家利益和社会公共利益的行为予以适当干预和监督，还是确保私法关系健康发展的前提，检察机关对侵害环境利益的案件进行诉讼则是对公益的保护和对私权利的补充行使。

三、立法尚需要完善

对于环境公益诉讼，考虑到我国的现实，目前我们可以采取的主要是针对企业的环境民事公益诉讼。环境公益诉讼的立法形势从现在来看是刻不容缓。针对当前经济发展的形势和我国进行可持续发展建设和谐社会的总体方针，侵害环境利益谋取私利的事件所占到的比例并不在少数，在这种情况下，如果没有立法的及时完善，就会出现先污染破坏后拯救治理的现象，这不仅是一项劳民伤财的工作，而且是极其本末倒置甚至可能造成不可逆转的损害。

对于立法，笔者认为，主要应当完善三个方面：第一、以法律规定的形式明确赋予检察机关以环境公益诉讼主体资格的地位。使检察机关可以名正言顺并且有法律强制力做保障的情况下，进行保护环境资源的民事公益诉讼；第二、规定环境公益诉讼的适用范围。何种情况适于环境公益诉讼，法律应当进行提纲挈领的规定，一方面可以防止滥讼滥诉增加了检察机关和法院的工作难度，另一方面也防止了因诉讼适用范围的不明确，导致在公众中造成检察机关应当作为而不作为的误解，保障了公众的信服力；第三、地方立法加以补充。法律的制定和完善是一个相当漫长的时间，在法律尚未完善和健全的情况下，地方立法应当发挥其优势，进行适时补充立法，地方立法可以针对本地区的环境特点进行有地域特色的环境保护立法，更利于对本地区内的环境进行保护，同时可以通过地区间彼此承认立法的效力来扩大地域立法的适用范围及影响力。

结  语

我国民事诉讼立法实践曾经肯定过检察机关提起民事诉讼的权利，但却经过一次次修改之后没有贯彻至今，这不得不称为是一种遗憾。现在，我们要回头再看，已经废除的制度在当今又有了其存在的理由和可行性，就环境公益诉讼而言，合理减少对直接利害关系的限制，赋予检察机关以环境公益诉讼主体资格已经成为立法者不可推卸的重则，寄希望于立法的尽早完善。