检察机关进行环境行政执法监督之探究

鞠立梅  王苗*

摘要：由于对环境行政执法缺乏有效的制约和监督，同时也因为环境问题的广泛性、复杂性，我国目前的环境行政执法中存在着大量的违法行政、乱行政的现象。这对检察机关如何在自己的职权范围内加大对环境行政执法监督的力度提出了更高的要求。检察机关需要更有力的发挥职能作用，拓展监督途径，加大监督力度，规范环境行政执法行为。

关键词：环境行政执法   法律监督  衔接机制

现代社会行政权力日益扩展，行政执法行为日益丰富，行政机关的执法活动必须全面纳入司法监督的范围。我国宪法规定，人民检察院是代表国家行使检察权的专门法律监督机关。从现实来看，检察机关对刑事法律的监督是比较成熟的一项法律监督，但对行政执法机关行政执法行为的监督还没有完全开展起来，环境资源行政执法行为作为一种重要行政执法行为，更应纳入到检察监督范围内。笔者试从调查检察机关对环境行政执法监督的现状与缺陷入手，分析检察机关对环境行政执法监督的必然性、必要性，并对如何加强对环境行政执法的监督提出几点建议。

一、检察机关对环境行政执法监督的现状

检察机关对环境行政执法监督的内容包括以下三个方面的内容：一是监督行政执法机关办理环境资源案件中，是否涉及到刑事犯罪案件，行政机关是否依法将其移送给有权机关处理；二是监督环境行政执法机关工作人员在行政执法过程中，执法机关及执法人员是否有职务犯罪的情形；三是对行政执法机关、人员在执法过程中的不行为、乱作为进行监督提出检察建议。

根据宪法和人民检察院组织法，人民检察院是国家的法律监督机关，行政、民事、刑事诉讼法对人民检察院在诉讼中的地位作用均作了规定。将检察监督界定为对国家工作人员职务犯罪侦查，对执行司法职能的公安机关、人民法院在诉讼活动中是否正确执法，对执法判决裁定的监狱、看守所、劳教场所的监管活动是否合法进行监督，对公安机立案、侦查活动是否合法进行监督，对不服生效民事、行政诉讼裁判进行审查和抗诉等。而对执行众多国家法律的行政执法部门是否严格执法、依法行政存在监督缺位。

近年来，由于种种原因，环境行政执法领域以罚代刑现象的普遍存在，并且不作为、乱作为现象也很多。最高人民检察院于2001年9月1日通过了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，将行政执法机关的行政执法活动纳入了检察机关法律监督的范围。此后，地方各级检察机关积极主动地与公安机关及一些行政执法机关召开座谈会、联席会议等，会签了“行政执法与刑事衔接工作机制”的意见、办法等，大胆地进行探索。2004年3月高检院、全国 “整规办”、公安部会签了《关于加强行政执法机关公安机关、人民检察院工作联系的意见》，为确保衔接机制的长效运行提出了七项意见。行政执法与刑事执法衔接机制的建立，使检察机关不仅对行政执法机关在执法过程中发现的涉嫌犯罪的人和事，是否移交公安机关有权进行监督，而且将移交案件情况与检察机关对公安机关的刑事立案监督衔接起来，赋予了检察机关对行政执法机关执法情况的知情权、监督权，既监督行政执法行为又监督行政执法人员，同时启动对公安机关立案活动监督和侦查活动的监督程序，这为检察院全面履行环境行政执法监督职能、更为有效的开展环境行政执法监督提供了广阔的空间。衔接机制的建立，使得检察机关对环境行政执法的监督逐步走向全面化、规范化。

二、现阶段检察机关对环境行政执法监督存在的问题

（一）立法缺陷

1、对环境行政执法进行法律监督的法律、法规不健全，立法上存在缺失和空白。法律监督权的配置和行使离不开法律的授权，法律关于监督程序和手段的规定是否完备，直接影响法律监督的效力，制约着法律监督的作用。现有法律只是笼统的规定检察机关是法律监督机关，未对环境行政执法监督做出专门的规定，缺乏应有的刚性和操作性。

2、中央有关机关、部门及地方行政、司法机关单独或联合下发的工作规范、文件，基本上是行政性质的规范，缺乏司法属性作为执法保障。

（二）执法缺陷

1、立案监督力度不够，大量破坏环境资源的犯罪分子没有受到刑事追究。据有关部门初步统计，两年来全国质检系统立案查处25万件，移送司法机关655件……。[1]这些情况表明，由于监督力度不够，环境行政执法与环境刑事执法沟通渠道不畅，使进入到刑事诉讼程序的案件与实际发生的犯罪案件之间存在着较大的差距，大量已经触犯刑法的犯罪分子并没有受到刑事追究。

2、查处环境行政职务犯罪案件缺乏应有的力度。对环境行政执法的监督，唯有以国家强制力和刑事追究为后盾，才具有强烈的威慑作用。我国刑法第九章规定的渎职罪，其34个罪名的犯罪主体中大部分涉及到行政执法机关工作人员。由于环境资源自身广泛性、权利主体不确定性的特点，环境行政执法领域存在的各种违法行为缺少监督。即使有人举报，在立案前也难以搜集有关证据。因此，查处环境行政执法犯罪行为有三难：发现难、立案难、侦查难。

3、检察机关本身体制的限制制约了对行政执法监督的力度。在现行检察机关双层领导体制下，检察机关人、财、物均受制于地方，特别是有的检察机关业务经费紧缺和技术装备落后，不得不跑财政，求地方党政领导的支持，在这种情况下，对地方领导的不正常干预，检察机关处于无可奈何的尴尬境地，严重限制了检察机关有效开展环境行政执法监督的力度。

三、检察机关对行政执法监督的必然性和必要性

   （一）必然性。检察机关对环境行政执法的监督是检察机关的性质决定的。首先，检察机关对环境行政执法的监督是历史的必然。从检察制度的起源看，检察官最初是从英国的国王律师和法国的封建庄园管家演变而来的，有代表国王监督各封建领主和地方当局的职责。[2]此后，欧洲各国均仿效英法建立了各自的检察制度。俄罗斯从法国引进检察制度后，对其监督性进行了强化，规定总检察长及其助手监督各省执行法律情况以保障公道，防止滥用权力。新中国成立后，我国又从前苏联移植进检察制度，所以我国检察机关的监督性有其历史渊源。其次，我国检察机关对环境行政执法的监督有其法律依据。我国宪法明确规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。国家以根本大法的形式做出这一规定，一方面阐明了法律监督制度是中国国家制度的一项重要内容，同时确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关，这为检察机关开展行政执法监督提供了法律依据。同时宪法还规定：人民检察院依法独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。这赋予了检察机关享有对环境行政执法进行监督的特殊权力。

（二）必要性。我国设置检察权的目的是为了保障国家宪法、法律的统一、正确实施。环境行政执法事关社会的发展，涉及范围最广，和人民群众的利益最为密切，对国家和社会管理影响最大。随着全社会法律意识的不断提高，环境行政执法机关在执法力度、执法效果等方面，越来越得到社会的普遍认可。但是执法中仍然存随意执法、乱执法、不执法的现象，甚至存在着以罚代刑、多头执法、徇私、恶意报复等滥用职权的现象。这些现象的存在，严重地妨害了社会环境资源的有效保护。之所以出现这些现象，究其原因有以下几点：第一，环境行政执法权“出租”严重，致使权力泛滥。第二、环境执法机关因部门利益驱动，不移送刑事案件。第三，执法人员收受贿赂，徇私舞弊或者执法能力水平低或者怕当事人报复，不移交刑事案件。第四，实际生活中，违法行为与犯罪行为之间并不是“泾渭分明”，环境行政执法机关有较大的自由裁量权，这为其滥用权力以罚代刑提供了条件。

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”孟德斯鸠的这段话，被认为是现代法治国家宪法制度的理论支撑，它表明有权力的行使就必须有对行使这种权力的监督，否则便无法实现权力的正常、廉洁地运作。[3]因此检察机关加强对环境行政执法活动的监督，是依法治国的必然要求，是宪法和法律赋予的权力，是检察机关的神圣职责。

四、几点建议

（一）完善立法

要从立法的高度进一步明确检察机关环境行政执法监督的权限（即从哪些方面进行监督，采取何种方式进行监督）；明确环境行政执法机关移送案件的具体标准和操作程序；明确环境行政执法机关不移送刑事案件的法律责任；明确环境行政执法机关依法获取的证据材料的效力等，保证行政执法监督的顺序开展。另外，还要明确检察机关提起环境行政公益诉讼的权力。

（二）完善制度

只有从制度层面完善环境行政执法监督活动，才能促使这项监督活动取得良好的社会效果和法律效果。

1、建立重大环境行政执法行为的告知制度。我国现处于社会主义初级阶段，检察资源还不十分充足，而环境行政执法行为涉及面广而多，要求检察机关对每一项环境行政执法行为都进行监督是不切实际的。为提高监督效果，就必须建立重大环境行政执法行为的告知制度。通过对重大环境行政执法行为的监督，达到以点带面的效果。

2、完善环境行政执法和环境刑事执法衔接机制。建议在检察机关内部由侦查监督、职侦、预防、民行等部门共同参与该机制的联席会议，由职侦、预防、民行共同参加，能提高联席会议制度的有效性，有利于加强检察机关内部的合作协调。规定案件线索移送制度，各部门发现的可能涉及环境资源犯罪的线索必须在规定的时间内移送检察机关。要建立检察机关对环境行政执法案件的查询制度，确保检察机关的查询权不受干预。

(三)检察机关应在现有立法框架下调整监督理念，加强对环境行政执法的监督。

1、检察机关要强化监督意识，维护公平正义。要充分认识到当前环境行政执法中有些问题的严重性，对环境行政执法开展法律监督的必然性。各级检察机关要克服重侦查轻监督的思想，认真履行宪法和法律赋予的神圣职责，提高监督意识，增强履行环境执法监督职责的能力，对地方领导的不正常干预要敢于坚持原则，做到勇于监督，善于监督。

2、加大查处职务犯罪的力度。随着改革的深入，经济和社会的全面发展，环境行政职务犯罪亦呈上升趋势，检察机关要加大查处和打击力度，这是最有成效的监督方式。要保证案件的数量和质量，要出重拳击重点，力破窝案、串案，用有影响、有震动的案件确保打击的效果。同时，以专项行动为契机，对环境行政执法领域可能存在职务犯罪进行初查，以改变职务犯罪案源匮乏的现状。

3、加强民事行政检察在行政执法监督中的作用。目前，民行检察工作涉及环境行政执法领域较多，所以民行部门应发挥其应有的环境行政执法监督作用。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定：人民检察院在办理民事行政案件过程中有下列情况之一的，可以向有关单位提出检察建议。①有关国家机关或企事业单位存在制度隐患的；②国家机关工作人员，企事业单位工作人员严重违背职责，应当追究其纪律责任的；③应向有关单位提出检察建议的其他情况。从这一规则可以清楚地看到，只要民行部门工作中发现了认为需要提出检察建议的情形就可以向有关单位提出检察建议，并要求其将纠正结果及时函告检察机关，这当然也适用于环境执法领域相关单位。

4、加大宣传力度，多层次、多方位提高检察机关对环境行政执法监督的社会认知度。一方面，通过宣传，增强环境行政执法机关及其执法人员的被监督意识，使其认识到检察机关环境执法监督对保证其公正执法的重要性。另一方面，提高公民的维权意识，使公民能自觉主动行使权利，使检察机关对环境行政执法监督深入人心，更具社会辐射力。

综上所述，检察机关要积极探索对环境执法部门监督的范围、方式，合理配置内部资源，使法律监督更加符合司法规律，使法律监督与健全法制社会有机结合起来，与打击犯罪维护国家资源环境、社会科学发展有机结合起来，从而有效地保证法律的统一正确实施，实现全社会的公平正义。

参考文献：

1、佟志强主编《民事行政检察实务与探索》，学林出版社2005年1月版；

2、许海峰主编《法律监督的理论与实证研究》，法律出版社2004年11月版；

3、张智辉主编《中国检察—强化法律监督的制度设计》，北京大学出版社2004年11月版；

4、褚红军主编《审判监督制度实证研究》，人民法院出版社2004年7月版；

5、最高人民检察院民事行政检察厅编《民事行政检察指导与研究》，法律出版社2004年8月版。