检察机关环境公益诉讼主体资格分析

刘春华*

摘要：从二十世纪的世界“八大公害事件”[1]，到刚刚过去的青岛浒苔水污染事件，我们看到了随着经济的高速发展，环境污染问题也正在变得日益严重。与此相应，国家的政策也从过去的“严防死守”变成了现在的“严厉惩处”，环境公益诉讼作为惩治人为环境污染的比较有效的手段也逐渐走进人们的视野。

关键词：环境污染 公益诉讼

环境公益诉讼着眼于环境公共利益的维护与保全，它不仅在于环境侵害后的赔偿性补救，更是对损害环境公益行为的抑制和预防，现代意义上的环境公益诉讼是20世纪中叶以来环境危机的产物，20世纪70年代开始在美国得到迅速发展。而我国由于法律中未有明确的关于环境公益诉讼的规定，司法实践中又存在诸多障碍，理论界对公益诉讼主体的争论亦未见分晓，导致了环境公益诉讼发展缓慢，经济学中的“公地悲剧”[2]在环境污染中也愈演愈烈，这加大了环境保护的难度。大量的环境公益案件由于无人愿诉、无人敢诉、无人能诉而无法进入司法程序，即使有幸被法院受理，最终也因种种原因不了了之。因此，笔者认为，在这种情况下，赋予检察机关环境公益诉讼主体资格，由检察机关承担维护环境公益的责任刻不容缓。

一、检察机关环境公益诉讼主体资格的应然性分析

（一）从检察机关的职能定位分析。《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这意味着检察机关的法律监督是一种法定职责，是权力与责任的结合，它渊源于国家最高权力，是国家监督权的组成部分。作为国家法律的专门监督机构，检察机关是国家和社会公共利益的当然代表，在出现违法行为侵害国家和社会公共利益以及大多数公民利益的时候，理所当然应当采取各种合法的手段维护社会公共利益。而监督的手段也多种多样，包括提出立法异议，发布检察监督意见或建议，自然也包括向法院提起诉讼。2005年出台的《行政诉讼法修改建议稿》第二十九条规定：“人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以向作出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议，行政机关应当在1个月内予以纠正或予以书面答复。逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复的，人民检察院可以提起公益行政诉讼。”从建议稿的这一规定可以看出，法律对赋予检察机关公益诉讼主体资格已初露端倪。

（二）从环境公益诉讼维护的法益分析。环境公益诉讼，顾名思义，维护的是公益，中国人民大学吕霞教授认为“公益”依主体构成不同分为多人公益和集体公益两种。前者是多个人分属的利益。之所以称为公益，是因为它是多个人的利益。后者是一种整体利益，是多数人组成的集体的不可分割的整体利益。多人利益意义的环境公益诉讼实际上是侵权诉讼，这种诉讼的理论基础是私人权利。集体利益环境公益诉讼是为人类环境利益的诉讼，其理论基础是国家利益或人类共同体利益。[3]按照我国“无利益即无诉权”的传统规定，多人利益的环境诉讼因为侵犯的是特定多数人的利益，符合《民事诉讼法》第一百零八条“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”和《行政诉讼法》第四十一条“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”的规定，利益受侵犯的特定多数人可以向法院提起诉讼。可是如果受到损害的是集体利益，没有特定的受害人，或者说被损害的是不可分属于任何人的公共利益，即冷罗生先生在阐述日本环境公害诉讼与民事法律之间的关系时所说的“阻止某一侵权行为继续侵害或者某一有损环境的设施予以停止建设、施工的请求。”[4]这时，国家和社会作为抽象的集合体无法参加诉讼，必须落实到具体的诉讼承担者，在市民社会尚未发育成熟的情况下，检察机关作为国家利益的代表，无疑有资格也有责任作为环境公益诉讼的主体。

（三）从借鉴国外立法经验分析。从环境公益诉讼的理论和实践来看，英美法系国家对公益诉讼原告规定的较为宽泛。在美国，联邦政府于1969年制定的《国家环境政策法》、1970年至1972年之间修订的《噪音管制法》、《清洁水法》和《清洁空气法》，以及《固体废弃物防治法》、《有毒物品控制法》等单项环境法规，都授权检察机关支持主管机关和私人提出请求，或者提起相应的环境侵权诉讼。[5]英国的行政公益诉讼制度亦规定了检察机关作为国家公诉机关主要行使公诉权，这种公诉权不仅及于刑事诉讼案件，而且也及于行政公益诉讼案件，同时规定：检察长在民事诉讼中代表政府起诉或应诉，私人或者私人组织只有在取得检察长同意后才可提起下列诉讼：限制干扰公共权利，迫使被告遵守公共义务。地方政府机关不必得到检察长的同意，也不必使用告发人诉讼方式，能以自己的名义提起与保护、促进本地区居民利益有关的诉讼；澳大利亚联邦政府规定，只有在两种情况下原告可以不联合检察总长提起诉讼：第一，在公共利益受到损害的同时他的个人权利受到了同样的损害；第二，私人权利没有受到损害但对公共权利的侵犯给该人带来了一定的特殊损害。”而其他的公益诉讼都需要联合检察总长进行[6]；大陆法系对公益诉讼原告资格的规定较为严格，但是1806年的法国民事诉讼法典规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度；法国新民事诉讼法第四百二十一条也规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形，检察院代表社会。”[7]德国《行政法院法》在第四节《公益代表人》部分，第35条(联邦行政法院检察官)的第一款规定:“在联邦行政法院中设有一名检察官。为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。但不包含纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于联邦政府。”第二款还规定:“联邦行政法院保障该检察官的发言权。”该法第36条(公益代表人)第一款又规定:“根据州政府法规规定的准则，高等行政法院及行政法院内各设一名公益代表人，可一般或就特定案件，授权于该代表，代表州或州机关。”此两处规定的“公益”包含“环境公益”，即检察官可以作为环境公益的代表人提起环境公益诉讼。[8]《罗马尼亚民事诉讼法典》也规定，只要出于保护国家或公众利益或保护当事人的权利和合法利益的需要，检察长就可以参加诉讼。由此可见，不管是在英美法系还是大陆法系，检察机关作为环境公益诉讼的主体都已经为成文法或判例法所规定，检察机关参与环境公益诉讼是不可逆转的潮流和趋势。我国环境公益诉讼才刚刚起步，应该借鉴他山之石，尽快推动环境公益诉讼的立法和司法实践的发展与进步。

二、检察机关环境公益诉讼主体资格的实性分析

（一）从我国环境公益诉讼的现状分析。首先，从现有法律来看，我国尚未出台一部完整的关于公益诉讼的法律，更不用说形成环境公益诉讼的配套的法律体系，法律的缺位使环境公益诉讼于法无据；其次，在学术界，关于环境公益诉讼的争论仍未尘埃落定，从公益诉讼的原告、被告到公益诉讼的救济途径都是争论的话题，学者各执己见，莫衷一是；再次，在司法实践中，近些年来，我国已经有环境公益诉讼的尝试，原告有个人（华清嘉园小区绿地环境公益诉讼案，原告为该小区业主）、有社会团体（中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局一案）、有检察机关（广州番禺区检察院诉东泰皮革厂河水污染案），但也有很多公益诉讼因主体不适格无法进入诉讼程序，使得环境公益诉讼的效果大打折扣，打消了公众的维权积极性，并滋生公众对法律的不信任感。根据马克思主义物质决定意识的理论，法律的发展往往都是有些滞后的，环境公益诉讼成文法律的出台也非一朝一夕之事，在这种情况下，应该先以司法实践间接赋予检察机关环境公益诉讼主体资格，以在公益诉讼中先行确立一个统一标准，避免公益诉讼从理论到实践的杂乱无序。

（二）从检察机关的有益尝试进行分析。自1997年河南省方城县人民检察院作为原告，将该县工商局和市民汤某起诉至方城县人民法院，诉称工商局以远低于市场的价格将本局的门面房卖给了汤某，造成国有资产流失，因而请求法院判决卖房协议无效，法院判决检察院胜诉以来，我国检察机关在环境公益诉讼领域已经进行了多次大胆的有益尝试。如2003年4月22日，山东省德州市乐陵市人民检察院针对污染环境的金鑫化工厂，提起环境民事公诉，请求法院判决被告停止侵害、排除妨碍、消除危险。同年5月9日，乐陵市人民法院作出判决，要求金鑫化工厂自行拆除污染设施、停止侵害、消除妨碍、消除危险。2008年12月9日，广州海事法院对广州珠海区检察院提起的广东首例水资源污染公益诉讼案作出了一审判决。黑龙江、河北、陕西、贵州、浙江、上海、江西、福建、重庆等省市也都积极开展了相关的实践探索，积累了较为丰富的实践经验。

（三）从检察机关与其他主体的比较来分析。从目前学界多数学者的理论及司法实践来看，环境公益诉讼的原告有四种不同主体，一为检察机关，一为环保团体，一为专门政府机关，一为公民。就环保团体来说，一方面，我国相关的法律法规并未真正赋予其公益诉讼主体的身份，我国《民事诉讼法》第十五条规定:“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这清楚地表明社会团体并不具有直接提起公益诉讼的法律身份，而仅仅是幕后的支持者，这就使得社会团体不能主动调查和发现侵害环境公益的普遍性行为并直接以原告身份对之提起公益诉讼；另一方面，我国的社会团体并不像西方国家那么发达和成熟，整体素质还有待于进一步提高，不具备作为环境公益诉讼的资质。就专门政府机关来说，我国仅在1999年修订后的《海洋环境保护法》第九十条规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境污染监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”如果政府机关作为环境公益诉讼的原告，一方面，其拥有的公权力，尤其是行政处罚权会令诉讼结构失衡；另一方面，根据权力寻租理论，在实践中，相关的环境机关出于部门利益考虑，或受地方保护主义的影响，不主动履行法定职责，不依法追究违法相对人的行政责任等，对环境资源破坏行为采取放任的态度，经常是调而不查，查而不理，最后成为环境公益诉讼的被告，因此，以专门的政府机关作为环境公益诉讼的主体有“做自己比赛的裁判”之嫌。就公民个人来说，由于我国目前市民社会发展并不成熟，公民维权意识还不强烈，有些人甚至自己的切身利益受到损害都不愿意通过诉讼方式来维护，何况对眼前生活看似没有影响的公共关系；而且，即便有些公民意识到环境的污染会危及自己将来的生活或子孙后代的生活，但是个体的力量往往过于势单力薄，在需要同一群体其他公民的诉讼支持时，由于长期存在的厌诉及“搭便车”的思想，又很难统一行动提起诉讼。因此，比较来说，检察机关作为一个公正的第三方，与作为原告诉求的公共利益没有直接的利害关系，同时，检察机关又具备一批长期从事民事、行政检察工作的专业办案人员和技术人员，拥有国家公权力的支持，是作为环境公益诉讼原告的最好选择，因此，私法的“救济无论怎样充实，救济个人性的受害者毕竟是有局限性的，试图通过救济受害者来根除环境污染是困难的。”[9]更重要的是，检察机关在诉讼中取得胜利，则可以使其诉讼结果在整体范围内产生较大的影响力，诉讼结果往往是国家、公用事业、垄断经营的单位、公益性服务机构的重大决策调整、重大行为改变，甚至是修改某项法律法规，这种诉讼效果已经不仅仅针对过去，而且有指向未来的意义。[10]中国政法大学陈桂明教授亦分析指出，从我国目前的权力架构来看，检察院是法律监督机关，其性质决定最适合作为社会公共利益的代表。在2005年8月30日召开的“民事行政诉讼中检察权配置问题”研讨会上，与会专家强烈建议，应当修改民事诉讼法和行政诉讼法，明确检察机关有权代表公共利益提起民事诉讼和行政诉讼。

当然，权力过于集中可能会导致权力的滥用或懈怠，因此，为了防止检察机关怠于行使环境公益诉讼权而造成环境公益的损失，应该为政府机关、社会团体、公民等设置相应的权力救济途径，比如规定其有权向检察机关提出环境公益诉讼申请，申请如果被驳回，可以请求复议等等，这还有待于学者的进一步研究和完善。

参考文献：

1、齐树洁，.环境公益诉讼原告资格的扩张【J】.法学论坛，2007，(3)

2、张式军.环境公益诉讼浅析【J】.甘肃政法学院学报，2004，(4).

3、邓一峰.论我国环境公益诉讼之构建【J】.晋阳学刊，2006，(3).

4、竺效.反思松花江水污染事故行政罚款的法律尴尬—以生态损害填补责任制为视角【J】.法学，2007，(3)