李坤：浅析《中华人民共和国水污染防治法》
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浅析《中华人民共和国水污染防治法》 李坤* 摘要：新修订的《中华人民共和国水污染防治法》取得了重大突破，但依然存在未能实现水事立法体制的突破、缺乏对政府行为的监督和约束机制、未能形成多元化的污染管理体系的问题。中国水污染防治法的未来发展应充分尊重水的自然属性、强化政府环境责任和完善市场机制与公众参与制度。 关键词：水污染防治 违法界限 公众参与 环境责任 首先，新《水污染防治法》针对原有立法存在的问题，根据新的环境保护形势和任务的要求，作出了大胆的改革和完善。与原有立法相比，该法新的发展主要体现在以下几个方面： 第一，加强饮用水保护 原《水污染防治法》虽然有关于饮用水水源保护的零散规定，为饮用水水源保护提供了一定的法律依据，但较为简单和粗糙，缺乏具体而详细的规定，特别是没有关于水污染事故处置的专门而具体的规定。随着水环境的不断恶化，人民群众的饮用水安全形势严峻，而不断发生的水污染事故又直接危害着人民群众的身体健康和财产安全。为了有效地保护饮用水源，规范环境污染事故的处置，新《水污染防治法》分别对饮用水水源保护和水污染事故的处理进行了专章的系统的规定。 《水污染防治法 》从4个方面加强了饮用水的法律保护。在立法的目的部分（第一条），增加了“保障饮用水安全”。在指导原则（第三条），提出要“优先保护饮用水水源”。在结构上设“饮用水水源保护”一章，即第五章共10个条款。在罚则部分的第七十五条和第八十一条加重了危害饮用水行为的处罚。这些规定明确表达了国家水污染防治法律制度的立法宗旨。 第二，初步构建生态补偿机制 生态补偿是保护环境并实现社会公平和区域平衡的有效措施，但我国原《水污染防治法》及相关法律、法规均未规定生态补偿，虽然已经有个别地方通过个案的方式实施了生态补偿机制，其中不乏成功的案例，但大多都处于探索和试验的阶段。生态补偿法律制度的缺失，主要体现为生态补偿机制的适用范围不明，且缺乏法律强制性，影响了生态补偿的实施；其次体现为一些较为成熟的生态补偿措施，如财政转移支付、专项基金、水资源交易等无法得到法律的确认和巩固，降低了生态补偿的实效。因而通过法律规定的形式对生态补偿机制的适用范围和具体措施进行规定，可以为生态补偿机制的建立提供明确的法律依据，发挥生态补偿在水环境保护中的重要作用。新《水污染防治法》第7条明确规定；“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”该规定不仅从法律层面规定了我国要建立生态补偿机制，而且规定了生态补偿机制的主要运行方式，为今后进行生态补偿机制的具体立法提供了法律根据。 第三，明确规定禁止超标排污 1996年的《水污染防治法》以及1984年的《水污染防治法》，仅仅把超标准排放水污染物作为征收超标排污费的一条界限，这是与当时的历史条件相联系的。新修订的《水污染防治法》明确将企业超标排污作为构成违法行为的界限。不仅如此，排放水污染物，还应当符合国家和地方规定的重点水污染物排放总量控制指标。违反这些标准也是违法行为，要承担相应的法律责任。新法的这些规定，使得排污企业和单位只有努力适应新的排污标准，才能在新形势下保持生存的权利。 第四，全面实行排污许可制度 排污许可制度是落实污染物排放总量制度，加强污染物排放监管的重要手段，新法增加了这方面的内容，提出了国家实行排污许可制度的创新之举，明确了三个方面的基本内容。其一，明确了适用对象，即直接或间接向水体排放工业废水、污水的企事业单位；直接或间接向水体排放医疗污水的医疗卫生单位；城镇污水集中处理设施的运营单位；其他按照规定应当取得排污许可证的企事业单位。其二，明确了基本要求，即禁止企事业单位无排污许可证或违反排污许可证的规定向水体排放废水、污水；禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物。其三，明确授权立法，即排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。 第五，扩大排污监管 新修订的《水污染防治法》将水污染防治扩大到城镇和农业农村，并针对性地对城市环境的水污染防治做出了新的规定。按照各自的排污特点对城镇和农业农村的水污染防治工作进行不同程度的监管。对于城镇环境，要求城市污水应当进行集中处理，有计划地建设污水集中处理设施，加强污染综合整治。对于农业农村环境，则要求其废水进行综合利用或者无害化处理，保证污水达标排放，防止污染水环境，并对农村面源污染的防治在实施层面上做了严格的规定。 第六，确立总量控制制度 对于重点污染物排放的总量控制制度，1996年《水污染防治法》已经有所规定，但却十分简单笼统且无强制性责任。而污染物排放的总量控制制度是防治水污染物的有力武器，是实行排污许可证的基础。只有坚定不移地实施排污总量控制制度，才能切实把水污染物的排放量削减下来，把水环境质量提高上去。新修订的《水污染防治法》做出了重大调整，不再区分一般和总量控制区域，将其确立为一般普遍性区域都应遵循的排污控制制度，并且明确了各级政府各自的职责，同时也加大了实施力度，使该制度不至于流于形式。 第七，重视公众参与机制的完善 《水污染防治法》从四个方面提供了公众参与的制度保障：一是赋予公众检举权。第十条规定：“任何单位和个人都有权对污染水环境的行为进行检举。”二是对违法者公开曝光。第十九条规定：“上级环保部门对未完成总量控制指标的下级行政区予以公布，各级环保部门对违法企业予以公布。”三是统一发布国家水环境状况信息，保障公众环境知情权。第二十五条规定：“国家建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度。国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息，会同国务院水行政等部门组织监测网络。”四是公益诉讼初步形成。第八十八条规定：“允许环保社会团体依法支持因水污染受到损害的当事人依法向人民法院起诉。” 第八，强化地方政府责任 加大政府责任的新规定主要是：其一，政府应当将水环境保护工作纳入政府最重要的规划——国民经济与社会发展规划，这个规划是有项目和资金做保证的；其二，县级以上地方政府要对本行政区域的水环境质量负责，例如关闭和处置不符合国家产业政策的严重污染水环境的小型项目，不再需要上级政府的批准；其三，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。这意味着，今后各级政府，特别是县级以上地方政府，要对本行政区域的水环境质量承担实实在在的责任。今后，水环境保护目标责任制的实施情况，当地的水环境质量如何，要纳入到对政府领导的政绩考核中来。 另一方面，区域限批制度的确立，限定政府审批项目的自由程度。对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件，以确保污染物总量控制目标的实现。 1996年版《水污染防治法》规定，环保部门无权决定限期治理和停产整治，但是新修订的《水污染防治法》第74条明确规定，环保部门有权责令限期治理，并在限期治理期间有权责令其限制生产、排放或者停产，如若限期治理不当，有权责令其停产关闭或者寻求代为治理。这一修订，显然是扩大了环保部门的监管权，并在一定程度上增加了环保部门的责任。 第九，加大处罚力度 为解决守法成本高，违法成本低的问题，新法进一步加大了违法行为的法律责任法律责任一章的条款，由原水污染防治法的9条增到了22条，同时加大了处罚力度，对违法行为普遍提高了罚款幅度，强有力的处罚主要是对水污染事故的罚款额度，取消了上限原水污染防治法对水污染事故处罚的最高限额100万元。新法规定对造成一般或者较大水污染事故的，按照所造成的直接损失的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大事故的，按照所造成的直接损失的百分之三十进行罚款；对超标排放的罚款数额为“应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下强有力的处罚。”还有对主要负责人的处罚新法规定企事业单位造成水污染事故的，除对单位给予处罚外，还可对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年度从本单位取得收入的百分之五十以下的罚款。此外，对违反治安管理行为的依法给予治安处罚；对构成犯罪的，追究刑事责任。新法还增加了应处罚的行为种类，对不进行自我监测不按照规定制定水污染事故应急方案等行为都明确了处罚规定。 其次，新修订的《水污染防治法》依然存在很多问题，主要体现在以下几个方面。 第一，未能实现水事立法体制的突破 在我国，水质和水量采取分别立法模式，依据《水污染防治法》调整水污染关系，依据《水法》调整水利用关系，《水污染防治法》由环境行政主管部门负责起草送审，《水法》由水利行政主管部门负责起草和送审。众所周知，“部门立法，多龙治水”是我国有水皆污现状的重要原因之一，如何运用综合决策机制，建立水质水量并重的协调管理机制是立法者必须思考的问题。《水污染防治法》的修订者确实为建立水质水量的综合协调机制做了认真的努力，如第十七条、第十八条、第二十六条等，但从客观效果看，水质和水量的协调机制不够完善。在我国现行的水质和水量分别由环境保护和水利部门负责的体制下，必须通过权力的合理配置和建立机制来解决协调问题，虽然国家已经设立了由环境保护部（原国家环保总局）和水利部共同领导的流域水资源保护机构，《水污染防治法》中赋予了流域水资源保护机构一定的权力，但与《水法》的协调不够，依然继续“部门分割”的管理模式。[1]实行水的流域管理是世界各国的普遍做法，但我国长期以来对水的流域属性没有充分认识，而是一直沿袭水的区域管理体制。中国在经济高速发展的同时付出了巨大的水环境代价后，才认识到水资源的利用和管理必须充分尊重水的流域属性。2002年修订的《水法》确立了中国的流域管理体制，但新修订的《水污染防治法》未能明确流域水污染防治的管理体制及建立流域水污染防治制度，在其实施过程中，将不得不面对流域管理与区域管理的冲突问题。 第二、缺乏对政府行为的监督和约束机制，未能完全消除“政府失灵” 我国立法一直重视强化政府的环境责任，有人甚至认为我国的环境法律主要是行政性法律、环境资源政府部门性法律。国务院环境保护行政主管部门和其他依法有环境监督管理权的部门发起制定或修改环境法案的初衷或重点大多是为了强化政府环境责任。但是，他们强调或重视的政府环境法律责任主要是第一性的政府环境责任，特别是政府各职能部门的权力配置和利益分配即政府权力，而不是第二性政府环境责任，特别是轻视对政府环境法律责任的追究，即重政府权力制度，轻政府问责制度。[2]虽然，新修订的《水污染防治法》强化了地方政府环境责任，但是依然没有改变我国环境资源立法中的积弊。我国环境法律在体制和制度设计上存在四个重大缺陷。其一是缺乏上级政府环保部门制约下级政府的环保不作为或不当作为的制度安排。其二是缺乏防止政府主要领导人对本级政府环保部门依法履行职责进行不当干预的制度安排。其三是对负有环境保护职责的政府各部门的环境保护职责设定过于模糊和宽泛，行政自由裁量权的范围过大。其四是缺乏社会对于政府有关环境决策和行政行为的制度安排。这四个缺陷，总体来说，就是缺乏对于政府行为的监督和约束。《水污染防治法》中没有关于上级环保部门制约下级政府的不当行为的规定，没有防止政府主要领导人对本级环保部门的不当干预的规定，在制度安排上偏重于管制生产者和开发者，忽视对管理者自身的监督和约束，未能通过合理措施预防和消除未来该法实施中可能产生的“政府失灵”问题。 第三，未能形成多元化的污染管理体系 《水污染防治法》虽然设计公众参与及生态补偿等制度，但在调整机制上依旧沿袭“命令——控制”为主导的管理模式，为了弥补“命令——控制”管理方式的不足，我们的立法者和执法者采取了很多措施，试图在我国建立“政府——市场——社会”的多元管理方式，但我认为，新修订的《水污染防治法》在此问题上建树甚少。单纯的“命令——控制”手段在环境资源领域可能导致“政府失灵”。[3]解决这一问题的根本出路是在以行政手段为主控制污染的前提下，辅之以有效的市场机制和充分的公众参与。仅从构建和谐社会本身的要求来看，和谐理念下的水污染防治体系不应该也不可能是单一的行政命令式的管理。虽然水污染防治法从总体上看应该是一部管理法，其制度设计应该以设定公共管理权限与职责为主，但无论是从水的自然属性、经济属性和社会属性看，还是从管理理念已经发生巨大变化的角度看，《水污染防治法》都应引入市场机制，同时扩大公众参与不仅是必要的，而且是可能的。但实际情况是，从整体环境法律制度构建中，我国的环境保护事业基本上是以政府推动为主，社会中始终没有形成一种主动的、有序的、足以影响政府决策的环境保护推动力量。《水污染防治法》详细地规定了水污染防治的监督管理，但政府如何运用和支持市场机制和公众参与的规定则较少，排污许可制度仍重在国家监督，而对于此前呼声甚高的排污权交易制度则只字未提；虽然规定了水环境信息统一发布制度，但其重心依然在于国家监管；虽有公众参与之规定，但该条文实际上只是原则性的政策宣示，而不是具有可操作性的具体规则。因此，在水污染防治领域，中国依然没有形成政府管理与市场运作、公众参与相结合的立法和执法机制，而是单纯地依赖政府行政管理权力执行。 再次，《水污染防治法》修订工作刚刚结束，要在短时间内再次修订此法不太可能，所幸的是《水污染防治法实施细则》还未颁布，笔者认为，上述一部分问题还可以在《水污染防治法实施细则》中加以解决，另一部分内容只有等待修订此法或者其它法律时加以完善。 第一，确立行政问责制，完善地方政府的环境法律责任 制定《水污染防治法实施细则》时应尽可能地考虑导入行政问责制，从问责对象、主体、范围、责任种类和形式、问责程序五个方面来加以考虑。对造成重大污染事故的决策官员，除了撤职罢官外，还应该依法追究其刑事责任。尽快改变目前行政问责雷声大雨点小，刑事追究“刑不上大夫”的尴尬处境。 第二，明确不可抗力的免责标准 建议《水污染防治法实施细则》增补不可抗力的免责标准：一是必须完全属于不可抗力造成的损害，致害人才可以免责，倘若夹杂了其他人为的因素便不能免除致害人的责任；二是必须及时采取合理措施，否则仍要对损害以及扩大的损害进行赔偿。这两个标准必须同时具备，行为人才可以免责。 第三，设计类似于“按日连续处罚” 条款 要想彻底整治违法行为，一要在处罚款额度方面更进一步细化，可以在《水污染防治法实施细则》中建立类似于“按日连续处罚”制度。二要对某些恶意环境违法行为人应当适应《治安处罚条例》，对其采取行政拘留措施。 第四，尽快出台《饮用水源地保护条例》 建立快速、合理有效补偿饮用水源地农民的损失的机制，加强饮用水水源地保护区里面的管理、监控，进一步细化《水污染防治法》中有关饮用水源地保护的法律条文，使其更具有操作性和可执行性。 第五，增设“环境公益诉讼”。可在修订《民事诉讼法》、《环境保护法》等法律时，增设“环境公益诉讼”，允许社会团体、环保NGO组织对污染者和不履行法律职责的行政机关提起公益诉讼，也就是说，没有受到水污染损失的公民或组织也应该可以成为原告。 第六，赋予环保部门“行政强制执行权” 很多水污染事情都很紧急，环保部门在制作行政处罚时，通常责令某企业关闭排污口，企业不执行，环保部门无权强制执行。若环保部门只能申请人民法院强制执行，一年半载还得不到解决。因此，在修订《行政诉讼法》、《环境保护法》等法律时，建议赋予环保部门“行政强制执行权”。 第七，确立公众参与环境保护的权利 在立法活动中，涉及到公民、法人或其他组织的权益时，应给予利害关系人发表意见的机会，同时还要广泛听取公民的意见，充分了解公民的意愿，在广泛听取各种意见的基础上集思广益、正确决策。鼓励公民支持公益诉讼，赋予有可能遭受水污染损害的当事人有起诉的权利。 参考文献： [1]孙佑海：《中华人民共和国水污染防治法解读》，中国法制出版社，2008年版。 [2]罗兰：《我国地下水污染现状与防治对策研究》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》，2008年第1期。 [3]徐祥民、陈书全：《中国环境资源法的产生与发展》，科学出版社，2007年版。 [4]吕忠梅：《水污染防治法修改之我见》，载《法学》，2007 第11期。 [5]周珂：《生态环境法论》，法律出版社，2001年版。 [6]韩德培：《环境保护法教程(第四版)》，法律出版社，2005年版。 [7]汪劲：《环境法学》，北京大学出版社，2006年版。 |
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