王园园：《湖南省湿地保护条例》立法评析
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《湖南省湿地保护条例》立法评析 王园园* 摘要：湖南省是我国的湿地大省，在湿地保护工作及立法过程中面临的问题复杂并具有代表性，在协调处理湿地保护背后深层次的症结——生态利益与经济利益、社会利益与个人利益、代内公平与代际公平的冲突与矛盾——上具有典型性，本文重点从《湖南省湿地保护条例》的立法完善过程中，通过纵向比较提炼其有益经验，为保护湿地的地方立法乃至国家立法提供有价值的立法框架、思路。 关键词：湖南湿地保护 立法过程 一、我国湿地保护立法现状 湿地是水域和陆地系统交互接壤地带形成的一种特殊类型的生态系统，它具有涵养水源、净化水质、蓄洪防涝、调节气候、维护生物多样性等繁多的生态功能，同时蕴含着景观旅游、野生动植物资源等巨大的经济价值及科研价值，有着“地球之肾”、“城市之肺”的美誉，与森林、海洋并称为地球三大生态系统。但是，伴随我国经济的高速发展，对湿地的过度开发以及严重污染，大量湿地的生态功能被大大削弱甚至面临陨灭的绝境，形势相当严峻，通过立法途径加强对湿地资源的保护则是刻不容缓。与此极不协调的是我国有关湿地保护的法律体系尚不健全，至今还没有一部国家层面上的保护湿地资源的专项立法，只有一些零碎的相关法律条文，散落在有关自然资源的法律、法规、规章以及国家规划、国家条约或协定中。由于湿地是包含土地、水、动植物等资源在内的，具有整体性、综合性的特殊生态系统，所以，有关土地、水域、动植物等资源以及环境保护、自然保护区的立法也都适用于湿地，梳理如下： 《宪法》是我国的根本大法，具有最高的法律效力，但《宪法》中并没有“湿地”这一名词出现，只有与湿地内容相交叉的相关规定，作为湿地保护立法的原则指导与依据：《中华人民共和国宪法》第9条关于“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有……国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。” 国家级立法中涉及土地资源的主要有：《土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《水土保持法》、《农业法》、《土地复垦规定》、《基本农田保护条例》、《农村土地承包法》、《城市规划强制性内容暂行规定》等；涉及水、海域资源的主要有：《水法》、《水污染防治法》、《航道管理条例》、《防洪法》、《渔业法》、《渔业捕捞许可证管理办法》、《海域使用管理法》、《海域使用权登记办法》、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等；涉及动植物资源的主要有：《野生动物保护法》、《水生野生动保护实施条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《野生植物保护条例》、《草原法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《林业事业费管理办法》、《林业工作管理办法》、《枪支管理法》[1]等；涉及环境保护、自然保护区的主要有：《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》、《自然保护区条例》、《自然保护区土地管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》、《风景名胜区管理暂行条例》等。其中绝大多数法律法规是未引入“湿地”概念的，只有《农业法》第六十二条 “禁止围湖造田以及围垦国家禁止围垦的湿地。已经围垦的，应当逐步退耕还湖、还湿地”、《海洋环境保护法》第二十条“保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统”、第二十二条“具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、滨海湿地、入海河口和海湾等应当建立海洋自然保护区”、《自然保护区条例》第十条“具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠应当建立自然保护区”以及《海洋自然保护区管理办法》、《林业事业费管理办法》、《林业工作管理办法》、《城市规划强制性内容暂行规定》中出现了“湿地”这一名词。此外，《民法通则》第八十一条就“滩涂”、“水面”等自然资源的使用及管理做了相应规定；《刑法》中规定为“破坏环境资源保护罪”的此类罪行中，就严重污染“水体”，非法捕捞“水产品”，非法猎捕、杀害、收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物，盗伐林木等行为规定了刑事责任及处罚方式，这些条文同样也对湿地生态资源起到了保护作用。可以看出，我国有关湿地保护的法条是相当庞杂、散乱的，且没有针对性，不利于对湿地展开整体性、独立性的保护。 我国有关湿地保护的规划、计划包括：1994年政府将“中国湿地保护与合理利用”项目纳入《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》优先项目计划，把我国的湿地保护放在了优先发展的显著位置，同年还颁布了《中国生物多样性保护行动计划》；1995年制定的《中国21世纪议程——林业行动计划》对湿地资源进行保护以及合理利用的目标和行动框架；1996年国务院批准了《跨世纪绿色工程规划》，提到了大量有关水污染治理和生态环境保护工程；1998年公布了《全国生态环境建设规划》，全面部署了21世纪中叶我国的生态环境建设；国务院于2000年颁布实行了《中国湿地保护行动计划》，确立了300多个具有全球意义的项目；2001年启动了“全国野生动植物保护及保护区建设工程”；2003年9月国务院批准了《全国湿地保护工程计划》，明确了我国湿地保护的中长期发展战略及目标；2004年6月国务院办公厅再次发出了《关于加强湿地保护管理的通知》；2006年初，国家林业局、科技部等八个部门共同编制的《全国湿地保护工程实施规划（2005—2010年）》出台。这一系列活动对我国湿地资源的保护及法制建设将发挥积极的催化作用。 我国加入的国际公约中涉及到对湿地资源保护的有：1992年7月我国正式加入了《湿地公约》，成为我国保护与利用湿地道路上的具有里程碑意义的事件。除此之外，我国先后加入了《国际捕鲸管制公约》、《濒危野生动植物和国际贸易公约》、《联合国海洋法公约》、《防止倾倒废物及其它物质污染海洋公约》、《保护世界和自然遗产公约》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国防治荒漠化公约》等，我国政府还分别与日本、澳大利亚两国政府签订了中日、中澳候鸟保护协定，与俄罗斯政府签订了中俄两国共同保护兴凯湖湿地的协定，通过对这些公约及协定的认同及执行将会促进我国自身对于湿地资源保护立法的进步，也为构建我国健全的湿地保护法制体系奠定了基础。 整体看来，我国没有一部全国性的湿地立法，保护湿地的法制体系凌乱不堪，而湿地资源现状却相当严峻，实践中对湿地的保护工作缺乏宏观、系统的法律指导，这也正是促使黑龙江、江西、甘肃、湖南、陕西、广东、内蒙古、辽宁、宁夏等湿地资源丰富的省份积极进行地方湿地专项立法的原因，这些省份根据国家相关法律法规，结合本地区实际情况，制定并颁布了关于湿地资源保护的地方性法规以及相应的实施办法和细则，如《湖南省湿地保护条例》、《黑龙江省湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》等不胜枚举，虽然各省湿地状况的差异等因素造成了各条例的内容、侧重不尽相同，但特殊中孕育着普遍，立法宗旨、保护措施、管理机制等在追求价值上是有共通性的，本文将以湖南省为示点，对我国湿地保护地方立法的现状予以概括地评述。 二、湖南省湿地资源现状及其典型性 之所以选择湖南省湿地作为视角，主要原因在于湖南湿地资源之丰富在全国位居前列，湿地类型全面，且在湿地保护工作中面临的问题复杂并具有代表性，我国湿地资源所遭受的各种威胁几乎都能在湖南省的湿地资源状况中找到缩影，湖南省在协调处理湿地保护背后深层次的症结——生态利益与经济利益、社会利益与个人利益、代内公平与代际公平的冲突与矛盾——上具有典型性，因而对湖南湿地保护立法的研究有助于系统性地了解全国湿地立法的大致现状及问题并从中汲取有益经验。 湖南省位于中国中南部的长江中游，境内水系发达，有属于长江水系的湘江、资水、沅水和澧水四大河流和全国第二大淡水湖——洞庭湖。湿地资源依托于丰富水资源广泛存在，全省有湿地面积56068平方千米，占全省国土面积的26.47%，是全国湿地面积平均比例3.7%的7倍之多，在各省市中名列前茅，是名副其实的湿地大省。 全球40种湿地中，湖南省囊括了22种，除滨海湿地外，全国各类湿地（河流、湖泊、沼泽、库塘湿地）在湖南省均有分布。这些湿地中繁衍生息着250多种鸟类、100多种鱼类和300多种野生植物。亚洲57种濒危稀少鸟类，在湖南湿地已发现20种；全世界仅有鹤类15种，湖南湿地就栖息着4种，堪称具有国际意义的珍稀候鸟和其他野生动物的栖息地。拥有东洞庭湖、南洞庭湖、西洞庭湖和茶陵县的湖里湿地四个国家级湿地自然保护区，其中东洞庭湖、南洞庭湖、西洞庭湖还是我国列入国际重要湿地名录的21块湿地中的3块。 如此丰富的生物多样性资源，可谓我国乃至世界的宝藏，洞庭湖昔日曾是我国第一大淡水湖，滋润着最为丰富的湿地和沼泽森林区，孕育了丰富多彩的野生动植物资源，分布着我国特有的多种生物。而今，虽然湖南省在保护湿地资源上做了大量工作，但近几年来，以洞庭湖区为代表的天然湿地质量持续下降，生态功能明显衰退的趋势仍未得到有效控制，湿地生态环境面临严峻形势。主要原因一是湿地因被占用、淤积导致面积萎缩；二是过度猎捕、采集湿地野生动植物，以及外来物种入侵导致生物多样性下降；三是造纸、化肥、生活废水等造成了严重的水体污染，水质下降。 湖南省的湿地现状可以说是我国湿地问题的典型缩影。 三、《湖南省湿地保护条例》的立法过程 在《湖南省湿地保护条例》出台以前，湖南省有关湿地保护的地方性法规因湿地资源的要素综合性已是数目繁多，诸如《湖南省渔业条例》、《湖南省林业条例》、《湖南省农业环境保护条例》、《湖南省土地开发整理条例》、《湖南省野生动植物资源保护条例》、《湖南省血吸虫病防治条例》、《湖南省实施<中华人民共和国水法>办法》、《湖南省湘江流域水污染防治条例》、《湖南省洞庭湖区水利管理条例》、《湖南省环境保护条例》等等，保护湿地的法律依据散落在众多国家与地方的相对独立的法规中，如有关湿地水质的保障，相关水污染防治法中已有规范；湿地野生动植物的保护，则体现在野生动植物保护、渔业、森林等方面的专项立法中；占用湿地的问题，在有关土地管理、水法以及规范防洪、通航等方面的法律法规中亦有说明，但这些分解式的规范是无法针对湿地的特殊性、整体性起到综合性的保障作用的。森林、海洋两大生态系统已分别有森林法、海洋环境保护法的维护，湿地作为三大生态系统之一，尚缺乏一部专项法律进行系统性、全面性的保护，将严重阻碍我国湿地保护工作的顺利进行。 随着人们对湿地资源重要性认识的逐步加深，面对日益恶化的湿地现状，考虑到将对社会可持续发展带来非常不利的影响，对湿地保护进行专项立法的呼声高涨。 四、《湖南省湿地保护条例》内容中蕴含的有益经验
《湖南省湿地保护条例》（以下简称《条例》）全文共三十条，虽未明确划分章节，但按内容大致可以分为总则、湿地管理、重点湿地保护、法律责任、附则五部分。 （一）总则部分 1、《条例》第一条与第三条分别阐明了立法目的和原则——“加强湿地保护，维护湿地生态平衡，促进湿地资源可持续利用”、“保护优先、突出重点、合理利用、持续发展”，秉承了《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》（国办发[2004]50号）的核心精神，体现出健康的湿地生态系统对于维护生态平衡，实现人与自然和谐，人类社会可持续发展的重大意义。突出强调了保护优先、持续发展，一方面反映出湖南省的湿地保护工作方式摒弃了“末端治理”，走向了“源头控制”；一方面显示了《条例》以湿地生态效益为主导，追求生态、经济、社会三大利益相协调的价值取向。明确了生态平衡是经济、文明、社会发展进步的前提与基础，为湿地保护工作的有效开展做了关键的定调，坚持湿地保护与合理开发利用相协调，有助于改变长期以来人们片面强调资源的开发利用，盲目关注经济利益的狭隘思想，杜绝以破坏湿地资源、牺牲生态平衡为代价，换取短期经济利益的不理性行为。 2、《条例》第二条明确了本法的调整范围，即对“湿地”进行了科学又贴合湖南省实际特点的界定。立法者考虑到我国已加入国际《湿地公约》，承担着履行公约的国际义务，充分参考了《湿地公约》中对“湿地”概念的权威性界定，即“湿地主要指不问其天然或人工、常久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括低潮时水深不超过 3、《条例》第五条明确了“综合协调、分部门实施”的湿地管理体制。湿地保护管理、开发利用牵涉面广，涉及部门众多：农业部门负责指导草原、宜农滩涂、宜农湿地的开发利用工作以及海洋渔业资源管理；水利部门负责统一管理水资源；国土资源部门负责编制和实施国土规划、土地利用总体规划，统一指导土地开发利用；环保部门负责监督检查湿地环境保护工作，等等。不同地区、不同部门，因各自的行政目标以及侧重点不同，关系到的利益纷繁复杂，各自为政、各行其是的现象时有发生，严重影响了对湿地的有效管理，因而建立有效的湿地保护管理机制是湿地保护事业顺利发展的关键因素、重要保障。原湖南省《条例（草案）》中有关湿地保护管理体制的规定是第六条：“湿地保护实行林业部门组织协调，渔业、水利、国土资源、环境保护等部门分部门实施的管理体制”。法制委员会在审议过程中发现在湿地保护的管理体制问题上各方面意见不一，并归结为三种方案： 方案一：“县级以上人民政府林业行政主管部门负责湿地保护的组织协调工作；县级以上人民政府农（渔）业、水利、国土资源、环境保护等行政主管部门按照各自的职责，做好湿地保护工作。”该方案正是政府议案确定的管理体制，符合《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》（国办发[20104]50号）规定的湿地保护管理体制，赋予林业部门组织协调职能，但不削弱其他部门的职能，反而着重强调了各部门要严格依据相关法律、法规履行职责，共同加强湿地保护职能。但农业与农村委员会委员审议认为，这种体制并未明确林业部门如何协调，以及相关部门具体应如何履行保护湿地的职责，由谁对湿地保护工作进行监督则未提及，值得商榷。 方案二：“县级以上人民政府林业行政主管部门为湿地保护的行政主管部门，负责湿地保护的组织、协调和监督；县级以上人民政府农（渔）业、水利、国土资源、环境保护等行政主管部门按照各自的职责，做好湿地保护工作。”该方案是农业与农村委员会、环境与资源保护委员会和部分常委会委员针对《条例（草案）》第六条的审议意见，在原来的基础上明确林业部门为湿地保护工作的行政主管部门，并增添了监督职能，是借鉴了黑龙江省、甘肃省关于湿地保护管理体制的立法经验，结合了湖南省湿地保护工作一直由林业部门负责的实际确定的湿地管理体制。林业部门作为主管部门的主要职责是负责维护湿地的生态平衡，即对其他相关部门开发利用湿地资源的行为进行制约和监督。但政府有关部门认为，国家和地方已经制定了相关法律法规对湿地的土地、水、野生动植物、环境保护等做了明确保护，相关部门一直依据法定职能进行管理，现规定林业部门成为湿地保护的主管部门并不合适。 方案三：“县级以上人民政府应当成立由林业、农（渔）业、水利、国土资源、环境保护等行政主管部门组成的湿地保护综合协调机构，并在林业行政主管部门设立办事机构；县级以上人民政府林业、农（渔）业、水利、国土资源、环境保护等行政主管部门按照各自的职责，做好湿地保护工作。”该方案也符合《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》的精神，且不违背各部门的职责分工，有利于发挥各部门的优势以及积极性，目前江西省鄱阳湖湿地就采用了这种管理体制。 对比三个方案，方案一的缺陷已被指出，方案三理论上确有优势，且欧洲许多国家都已成功地实行了这一体制，但在我国现有的机构体制大背景下，实际操作起来程序步骤较为繁琐，不利于尽快投入湿地保护工作，且极易造成机构职能重叠、权责混乱，短期内可操作性不强。“拿来主义”不是简单的生搬硬套，应该充分结合我国的行政特色，利用传统的职能划分循序渐进，方案二则贯彻了现有法律、法规和国务院的通知精神，与1998年国务院机构改革后，国家决定由林业局组织、协调全国湿地保护和有关国际公约履行工作的模式呼应、衔接，结合了林业部门长期负责湿地保护的实际，从保护生物多样性出发，作为主管部门的主要职责是组织、协调和监督其他相关部门的湿地保护工作，并不代替其他部门越俎代庖行使它们的法定职能，消除了先前政府有关部门的顾虑。这样一方面解决了针对各自为政的协调、监督问题，还能避免职能的交叉混乱；另一方面则避免了其他部门因产生被边缘、弱化的不良感觉而消极、怠慢履行保护湿地的职责，有利于发挥各部门的优势，保障法规的有效实施。最终，《条例》规定的湿地保护管理体制采纳了方案二模式。 4、《条例》第四条明确了湿地保护规划制度以及资金保障制度，要求各级人民政府在统一规划指导下保护、合理利用湿地资源，并在规划中“安排专项资金”，明确了政府投入成为湿地保护资金来源的主渠道，响应了《中国湿地保护行动计划》号召的湿地保护优先行动“各省（自治区、直辖市）在地方经济和社会发展规划中要列入湿地保护和研究项目，保证地方湿地保护行动的实施资金”，将在很大程度上改善资金不足对湿地保护与管理工作的严重制约。 5、《条例》第六条、第七条分别强调了“加强湿地保护的宣传教育”、“加强湿地保护国际合作”的工作方向。湿地保护是一项相对新兴的事业，现今我国社会普遍对湿地的价值尚缺乏科学的了解，保护意识薄弱，对湿地资源的保护和可持续利用极为不利，因而对民众展开多途径的宣传教育与培训措施，转变公众和管理决策者对湿地资源的一些传统观念和错误认识，普及湿地知识，强化资源忧患意识，创造保护湿地的大环境和良好氛围。与此同时，积极向国际社会宣传我国的湿地保护工作，介绍现有的湿地保护优先项目，通过多边、双边、政府、民间等全方位的接触、交流，开展与有关非政府组织、基金组织、学术机构和友好人士的合作，通过引进国外的先进技术、管理经验与资金来弥补我国湿地保护工作中的不足之处。 6、《条例》第八条第一款重申了公民、法人和其他组织应当承担的义务“遵守国家湿地保护规定”以及拥有的权利“对破坏、侵占湿地的行为有权检举和控告”，是鼓励公众参与湿地保护，强化责任意识，促使宣传媒体、研究机构和群众团体发挥强大的舆论监督作用。第二款规定了生态效益补偿制度“对因保护湿地而受到损失的个人或者单位应当依法给予补偿”，虽只有寥寥一句，但意义可谓深远。生态补偿是一种自然资源的有偿使用制度，自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度，其本质是在生态保护的实施者和受益者之间，重新分配利益的问题。[1]可以看出，对自然资源的“使用”，不仅包含狭义上的“开发利用”，也涵盖着广义层面上的“保护行为”，两种看似对立的行为之所以实质上归一，穷尽其追求目的便可发现两者最终殊途同归—— “开发”是为了“经济效益”，“保护”是为了“生态效益”，二者共同平衡着“社会效益”。对于长久以来生活在湿地周边的居民，不管合理的开发行为还是对湿地的保护措施，都主要是通过对其传统的生活范围、生产活动的限制与禁止来实现的。为了大多数人的社会利益，让少数权利人付出个人利益，是显示公允的，因此，有效平衡两种利益的损益正是生态补偿制度建立的必要性所在。另外，在《条例（草案）》一审修改时，湖南省法工委还充分考虑到由于国家法律对因保护湿地而受到损失的单位和个人的合法权益的补偿尚没有具体规定，特别于第八条第二款补充了“具体办法由省人民政府另行制定”，以充分保护人民群众的权益，避免出现“生态难民”。 （二）湿地管理部分 1、《条例》第九条主要内容有三点，一是明确湿地有“重要”与“一般”之分；二是规定需对省内湿地资源进行普查，；三是做好湿地范围划定工作。当然，三者是紧密相关的，依《条例》规定，由林业部门会同所有相关部门对湖南省的湿地资源进行普查，一方面可以充分摸清“家底”，对本省湿地资源的总量、生态现状全面地了解、掌握，一方面为制定一般湿地和省重要湿地的标准提供准确、科学的依据（洞庭湖等国际重要湿地、国家重要湿地的保护范围按照国家有关规定划定），为湿地的四至范围明确划定打下基础。 2、《条例》第十条涉及到了湿地开垦、占用与环境影响评价问题。在《条例（草案）》中原文是这样的：“严格控制开垦，占用湿地或者改变其用途。因重点建设等特殊原因需要开垦，占用湿地或改变其用途的，必须依法进行环境影响的评测，办理有关审批手续，并抄告同级林业行政主管部门。”对此湖南省人大农业与农村委员会曾提出修改意见，认为“抄告同级林业行政主管部门”的规定难以发挥林业行政部门的主管职能，不利于湿地保护工作地有效开展，并建议参照《中华人民共和国森林法》第十八条 “必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续” 的规定，进而建议在国土资源部门“办理有关审批手续”之前，增加“须经林业行政主管部门审核同意”的规定。另外，由于湿地保护工作的特殊性，林业部门鉴于其综合协调职能也应当参与环境影响评价。综上所述，建议将该条修改为：“因重点建设等特殊原因需要开垦、占用湿地或者改变其用途的，必须由环境保护行政主管部门会同林业行政主管部门依法进行环境影响评价，并经县级以上林业行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、法规，办理用地审批手续。”可以看出，修改的意图主要是为了控制开垦和占用湿地。诚然，保证湿地面积，是保护这一脆弱的生态系统的关键问题，因而开垦和占用湿地，仅按照《土地管理法》规定的程序办理手续确实欠妥，需要相关部门共同把关，但设置严格的控制措施的前提无疑要合理合法，根据《中华人民共和国行政许可法》第十六条：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可”，显然上文增加“并经县级以上林业行政主管部门审核同意后”的修改建议构成了在《土地管理法》之外增设行政许可，不符合我国的法律规定，另一方面，也不提倡增加行政管理相对人的负担，故而对审核部门加强制约、监督是较为稳妥、有效的方式。最终，此条款被确定为：“严格控制开垦或者占用湿地。因重点建设等原因需要开垦或者占用湿地的，必须依法进行环境影响评价；土地管理部门在办理用地审批手续前应当征求同级林业行政主管部门和其他相关部门的意见。”湖南省在《条例（草案）》审查过程中考察了黑龙江的湿地保护立法情况，面对相同的问题，《黑龙江省湿地保护条例》第十一条则这样规定：“……等开发建设活动需占用或者征用湿地的，须经省林业行政主管部门审核同意，依法进行环境影响评价并办理有关审批手续。未经省林业行政主管部门审核同意的，其他部门不得受理占用、征用湿地申请。”对比很明了，《湖南省湿地保护条例》更科学严谨，其内容在强化湿地保护力度的同时兼顾了与现行法律法规的协调性，避免法制体系内出现相互抵触的现象，便于人们的遵守与执行。 3、《条例》第十一条强调对退化湿地的“恢复改造”，是在湿地面积方面采取的又一有益措施；《条例》第十二条可谓水资源管理战略，明确将湿地生态用水需要纳入水资源利用规划，并保障湿地合理水位。水是湿地的重要组成部分，也是工农业和居民生活等的重要水源地，长期以来过度地用水已经使湿地的供水压力不堪重负，通过立法途径确保把水的开发利用对湿地的影响降到最低限度，是对湿地自然状态及其生态功能最有力的维护；《条例》第十三条要求加强对湿地环境的监测，禁止污染湿地环境。污染是湿地面临的最严重的威胁之一，通过监测数据，及时掌握湿地变化动态，为湿地的保护和利用提供科学的数据，尤其可以直观地洞悉湿地污染形势，快速做出相应决策；《条例》第十四条从生物多样性方面采取措施，强化对野生动植物的保护。第一款“禁止在湿地狩猎、捕捞、采集国家和本省保护的野生动植物”中的“禁止”取代了草案中的“严格控制”，以最大程度地保护野生动植物，相比《黑龙江省湿地保护条例》只禁止“擅自采集保护的野生植物”、“非法猎捕保护的野生动物”的规定，可知其省允许“合法的”采集、猎捕行为，可以看出湖南省在保护生物多样性上更加坚决。第三款“在候鸟越冬、越夏期，不得在候鸟主要栖息地进行捕鱼、捡拾鸟蛋等危及候鸟生存、繁衍的活动”中的“越夏期”是《条例（草案）》一审后修改时添加的，由《江西省鄱阳湖湿地保护条例》只提及了“候鸟越冬期” 可知，其着实极易被疏漏，此细微之处却最能充分反映《条例》内容之周全、精准，立法者思维之严谨；《条例》第十五条是对向湿地引进外来物种所做的严格规范，外来物种已经对湖南湿地生态系统造成了很大威胁，典型之一则是洞庭湖周边一些造纸企业大肆推行的“林纸一体化”，是湖区欧美杨树盲目扩张的直接诱因，极强的生长力使原有的生态群落系统完全改变，并伴有降低湖水流速，增加泥沙淤积的恶劣影响。通过严格审批、实时监测、及时除害的配套措施，对防止原生环境发生改变，保障生态调控功能和生物多样性关系重大。 这几项措施分别从湿地面积、生物多样性、水资源保障、污染防治、物种等多方面采取的措施，相互关联、相互影响，是对湿地保护的综合治理。 4、《条例》第十六条对湿地资源的开发利用问题进行了规范。《条例（草案）》中原本这样规定：“鼓励按照湿地保护总体规划合理开发利用湿地资源”，此表述经不起推敲，会产生支持、倡导开发利用湿地资源的导向，在实施过程中有可能造成负面影响，不利于贯彻《条例》本身确立的“保护优先”原则，对此，湖南省农业与农村委员会就提出了中肯的修改建议。湿地保护与开发利用并不是两个相对面，实则是相辅相成的，关键要协调好二者的关系，使综合效益最大化。在环保意识薄弱，开发利用欲求旺盛的现阶段，平衡好长远利益与短期利益的关键在于强化生态效益的重要性、环境资源的脆弱性，强调生态环境的健康稳定是人类社会可持续发展的基础、前提。此条款最终修改为：“开发利用湿地资源，应当坚持经济发展与湿地保护相协调，维护湿地生态平衡，严格按照湿地保护规划进行，不得超出湿地资源再生能力，不得破坏野生动植物的生存环境”，立意明显，更加贴合“加强湿地保护”的立法宗旨。 （三）重点湿地保护部分 1、《条例》第十七条、第十八条、第九条、第二十条、第二十一条是有关湿地自然保护方面的内容，这五条规定全部是《条例（草案）》经湖南省人大常委会第一次审议后增加的，是立法者充分贯彻“突出重点”重要原则的有力反映。我国湿地的严峻现状急需抢救性保护，以保存湿地生态类型多样性和抢救湿地野生物种多样性为重点的湿地自然保护区制度是保护湿地的有效措施。 《条例》第十七条是对湿地自然保护区设立条件的规定，并分类施策，将保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。相对于《江西省鄱阳湖湿地保护条例》将湿地保护区仅划分为核心区、缓冲区的管理模式，湖南省在湿地自然保护区的管理上更加细致、准确，充分发挥因地制宜的优势。 《条例》第十八条对保护区的核心区做了具体地保护规定，禁止任何单位和个人未经批准进入核心区，禁止在核心区定居，原有居民由保护区所在地县级以上人民政府限期迁出，并妥善安置。外迁居民的善后工作是《黑龙江省湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》等地方法规疏漏的内容，“妥善安置”体现出湖南省并未因积极开展湿地保护工作而忽视相关权利人的利益损失，合理协调“个人利益”与“社会利益”，不损伤周边居民的积极性，有利于社会稳定以及湿地保护措施的长久、有效执行。 《条例》第十九条明确禁止在湿地自然保护区缓冲区内开展不利于湿地保护的生产经营活动；第二十条明确禁止在实验区开设不利于湿地保护的参观、旅游项目；第二十一条则规定了在核心区、缓冲区禁止建设任何生产设施以及在实验区建设生产设施的条件。 2、《条例》第二十二条规范了因防止血吸虫病而向湿地施药的行为。血吸虫病防治是颇具湖南地方特色的生态问题，虽没有普遍性，却最直观地折射出湿地保护工作中的区域特殊性以及矛盾的复杂性，对其他省份充分审视自身的地理、环境特点，发现典型问题是有益启示。湖南是血吸虫病重点疫区，钉螺面积达17万公顷，占全国有螺面积的48.8%；有血吸虫病人27万，占全国血吸虫病人总数的25%，防治血吸虫病的紧要形式可见一斑，喷洒农药是较有效途径之一，但势必会对湿地环境造成农药污染甚至得不偿失的破坏，是社会利益与生态利益的变相冲突。通过立法规定防治血吸虫的负责单位与当地林业、农（渔）业以及湿地自然保护区管理机构共同参与，制定综合考量的防范措施，有助于社会与生态综合效益最大化。 3、《条例》第二十三条规定建立健全珍稀野生动物救护机制，湿地是较脆弱的生态系统，除了采用一系列综合性的保护措施，根据出现的一些特殊情况，采取相应的紧急、救护行动可确保湿地保护行动尽可能做到全面覆盖。《条例》第二十四条针对有特殊保护价值但不具备划定为湿地自然保护区条件的湿地，规定可通过建立湿地保护小区或湿地公园的形式加强保护管理。《条例》第二十五条明确了湿地资源监测制度，针对普遍存在的部门间监测方法、标准不统一的问题，通过多部门联合建立全省的湿地资源监测指标及技术规范完善监测机制；并通过建立湿地资源档案，为部门、单位间实现信息成果共享，实时反馈湿地资源状态，及时反应提供了便利。 （四）法律责任部分 此部分共有三项条文，违反《条例》相关规定的行为，第二十七条对两种情况进行了具体规定：一是违反本条例第十二条第三款“除生活用水、农业生产用水和抢险、救灾外，在重要湿地取水或者拦截湿地水源”，影响湿地保护最低用水需要或者截断湿地水系与外围水系联系的，由县级以上人民政府水行政主管部门会同林业行政主管部门责令改正，可以处三千元以上一万元以下罚款；情节严重的，可以处一万元以上五万元以下罚款。值得注意的是执法主体“水行政主管部门会同林业行政主管部门”，在《条例（草案）》中原是“林业行政主管部门会同有关部门”，《黑龙江省湿地保护条例》第三十六条针对“排放湿地水源”的执法部门则规定为“林业行政主管部门”。由纵向的修改过程以及横向的比较中可以看出，湖南省在立法中十分关注与相关法律法规的衔接，按照水法和水法实施办法的规定，水资源的统一管理和监督由水行政部门负责，故而三个版本中，现行《湖南省湿地保护条例》的立法设置相对最为合理，使得整个法制体系的协调统一，也与条例既定的“综合协调、分部门实施”的湿地管理体制相吻合。另外，对违反规定危机候鸟生存、繁衍的行为明确了罚则。违反《条例》其他相关规定的，是相关法律、法规已规定处罚措施的行为，第二十八条明确应由有关行政主管部门依法处理。《条例》第二十九条则对在湿地保护工作中渎职的行政主管部门工作人员明确了罚则。 四、小结 目前我国尚没有一部全国性的湿地保护立法，一方面这为地方的湿地立法提供了广阔的空间，各省可以充分结合自身问题的特殊性，有的放矢地对症下药；但另一方面，这也为各省的湿地立法工作带来了挑战，没有国家权威立法的宏观指导，囿于社会发展和科技水平的局限，地方立法总体还处于初级阶段，尚有许多不足。但《湖南省湿地保护条例》作为我国湿地保护地方立法的典型代表，其宝贵经验仍然值得其他省份的湿地保护立法工作参考借鉴，为保护湿地的地方立法乃至国家立法提供有价值的立法框架、思路。 |
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