张庆雷：浅析城市湖泊环境管理—以东昌湖为例
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浅析城市湖泊环境管理—以东昌湖为例 张庆雷* 摘要：城市湖泊是城市的重要组成部分，蕴含着丰富的自然资源、景观资源，凝聚着丰厚的地域文化精神。然而水环境危机已经成为多数城市湖泊的重大威胁，如何在保证水量的同时保证水质；如何在可持续发展原则的指导下，既满足当代人对湖泊开发利用的需要，又不对后代人需要的满足构成威胁，是摆在当前的重要问题。在我国，南北方地区湖泊差异较大,南方湖泊问题主要集中在水质的保障方面，而北方面临着水质水量的双重压力。建立健全城市湖泊水环境管理制度，加强区域湖泊保护合作，势必推动湖泊水环境管理问题的解决。本文将以东昌湖为例，对城市湖泊水环境管理的问题进行研究。 关键词：城市湖泊 东昌湖 水环境管理 区域合作 在我国，绝大部分城市都有大小不等的湖泊，城市湖泊是城市的重要组成部分，具有蓄水、防洪、生态、景观、平衡地下水源等多种功能。许多湖泊业已成为一个城市的标志而融为城市文化中不可分割的一部分，尤其是在缺水的北方地区，城市湖泊对城市的发展起着重要的作用。东昌湖作为山东省聊城市的标志而成为城市湖泊的典范。 城市湖泊现状 在我国城市湖泊作为重要的水资源供给地，对人类的生存和城市的发展起着举足轻重的作用，但随着经济的迅猛发展和人口的快速膨胀以及不合理地开发利用，城市湖泊不断发生变化，生态结构遭受破坏，近些年来陆续发生湖泊萎缩、功能退化、水质污染、湿地减少等现象。水资源短缺和水环境污染已经成为城市湖泊面临的重大问题。 东昌湖作为中国北方地区面积最大的淡水人工湖，不仅为城市的发展提供水资源，而且拥有丰富的的景观资源，百姓围湖而居，城市环湖而建，是一张不折不扣的城市名片。由于当地政府高度重视东昌湖的规划、开发与保护，水体污染较轻。 东昌湖水体污染较轻最重要的因素是政府严令禁止在城区内设立具有污染物排放的企业，如鲁西化工厂迁至开发区并在东阿县设立分厂，凤翔铜业集团设立在阳谷县，信发铝业集团设立在茌平县，造纸厂设立在临清市；禁止在湖体周围设置排污管口；禁止水上养殖；禁止百姓生活取水、排水。 东昌湖水体水质保护得力，但是仍然面临着潜在的环境危机，主要表现在以下几个方面。首先是水源不足、不稳定，东昌湖湖水主要来源于黄河水补给和自然降水，具有不稳定性。其次入湖水质无法保证，东昌湖位于黄河下游，来自黄河中上游的水体污染影响较大，水质较差，此外由于湖体位于城市内部，人类活动影响较大，再加上多条市内河流与其相连，面临重大的污染压力。第三水体存在富营养化问题，由于湖泊本身水流不畅，自净能力降低，水体受到富营养化的严重威胁。第四生物多样性降低，由于水源不足、水体污染，导致生物栖息地消失，生物多样性降低。此外不少其他城市湖泊还面临着城市湖泊面积萎缩等问题。 城市湖泊的诸多问题令人担忧，我国各级政府高度重视水环境保护问题，但水污染的趋势依然无法得到有效遏制。原因是多方面的， 我国城市湖泊水环境管理的现状 1、法律的相关规定 我国没有关于北方城市湖泊保护的专门立法，主要适用水资源保护和污染防治的相关规定。 《水法 》由原来的 7章 5条增加到 8章 82条。该法多处涉及湖泊水环境管理，并改进了水环境管理的体制。原《水法》规定的是“统一管理于分级、分部门管理相结合”的管理体制，新《水法》将管理体制改为“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的的管理体制。” 《水污染防治法 》是一部专门防治水污染的法律。该法多条对湖泊水污染的防治进行了规定，多处涉及入湖水源河流的污染防治，如第 10条着重规定了跨行政区域江河的水污染防治规划的制定和实施问题 ,第 18条规定了国家确定的重要江河流域的省界水体的水质监测问题 ,第 26条规定了跨行政区域的水污染纠纷的解决问题。 《水土持法 》是一部预防和治理水土流失的法律 ,其中也涉及到湖泊水环境管理的问题。该法第十八条规定“修建铁路、公路和水工程，应当尽量减少破坏植被；废弃的砂、石、土必须运至规定的专门存放地堆放，不得向江河、湖泊、水库和专门存放地以外的沟渠倾倒”“ 开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，排弃的剥离表土、矸石、尾矿、废渣等必须堆放在规定的专门存放地，不得向江河、湖泊、水库和专门存放地以外的沟渠倾倒”。《防洪法》是一部防治洪水 ,防御、减轻洪涝灾害的法律 ,其中45处涉及到湖泊管理的问题。该法所规定的湖泊多与防洪规划相联系。 《渔业法 》关于湖泊的水环境管理的规定主要包括对湖泊水域实行统一规划的规定、跨行政区的渔业管理的规定和湖泊渔业捕捞限额管理的规定。 2、行政法规的相关规定 国务院发布的《河道管理条例 》明确规定“开发利用江河湖泊水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益，服从防洪的总体安排，促进各项事业的发展。”“禁止围湖造田。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准进行治理，逐步退田还湖。湖泊的开发利用规划必须经河道主管机关审查同意。”“向河道、湖泊排污的排污口的设置和扩大，排污单位在向环境保护部门申报之前，应当征得河道主管机关的同意。”即湖泊的排污申报制度。 国务院发布的《防汛条例 》规定“省级人民政府防汛指挥部，可以根据当地的洪水规律，规定汛期起止日期。当江河、湖泊、水库的水情接近保证水位或者安全流量时，或者防洪工程设施发生重大险情，情况紧急时，县级以上地方人民政府可以宣布进入紧急防汛期，并报告上级人民政府防汛指挥部。” 国务院发布了《取水许可制度实施办法 》，确立了湖泊取水许可证制度：省际边界河流、湖泊限额以上的取水由国务院水行政主管部门或者其授权的流域管理机构审批取水许可申请、发放取水许可证。 此外行政规章、地方性法规和地方性规章也对湖泊的管理做出了规定。 城市湖泊水环境管理存在的问题 通过以上对湖泊相关立法的研究可以看出，湖泊水环境管理具有一定的法律基础，但是相当薄弱。与河流适用相同的水环境管理办法，散见于各条款中，没有专门的规定，而城市湖泊与河流相比又具有自身的特点，如城市湖泊的流动性较差，湖泊多是引河水补给水源，为保证其蓄水功能，开放入口，限制出口，流动性相对较差，因此，湖泊更容易造成污染物质的积聚。城市湖泊的管理不仅涉及到所在的行政区域，还包括水源河流的流经区域，水环境管理相当复杂。湖泊水环境管理的现行规定与我国当前城市湖泊的严峻形势及其不符。 城市湖泊水环境管理存在的主要问题包括以下两个方面： 1.缺乏完整、协调、系统的政策 在我国，环境政策在环境保护过程中起着重要的作用，来源于政府的规划，尚未上升为法律，但对环境要素的开发和利用，对环境污染的防治等具体行政行为具有重大的指导作用。因此，环境政策的制定应以完整、协调、系统为原则。 首先，保障城市湖泊水质的政策不够完善。 以东昌湖为例，补给水源来自黄河。黄河中上游流域对河水的污染往往转移到下游地区，除较大污染可确定污染源头外，由于轻微污染在城市湖泊水体积聚造成的污染根本无法确定责任区域。我国许多跨区域的河流污染严重，城市湖泊的重要水源受到威胁，其中最重要的原因就是缺乏完善的保障湖泊水源水质的政策。 其次，综合开发利用流域水资源的政策不够完善。 我国许多有关水环境管理的法律法规都规定了统一规划、综合利用，但是各地方政府在对湖泊、河流开发利用过程中往往只顾及本地区的经济社会发展要求，忽视了对下游流域的影响。东昌湖的主要水源——黄河，水流自发源地到聊城市流经32个设区的市，若各地区都只考虑本地区的发展制定开发利用政策，而不管下游流域的水质状况，入湖水质无法保障也就不足为奇了。所以，河流流域综合开发利用政策的缺乏也成为城市湖泊水管理问题难以解决的重要原因。 第三，根据水法的规定，水资源管理实行流域管理和行政区域管理相结合的方式。各行政区的管理和决策不应只考虑自身需要，更应该与流域管理的整体规划相结合。黄河水系、海河水系和辽河水系是北方地区重要的三大水系，是北方城市湖泊的主要水源。三大流域覆盖了北方地区80%的省份，各地经济状况差异较大，对水系的开发利用、保护管理的程度各不相同，流域管理和区域管理相结合政策的缺乏导致无法保障湖泊水源的水质水量。 第四，缺乏区域水环境管理合作的政策。 我国地方政府间的合作多是依赖于中央与上级政府，各地方政府之间交流较少，尤其是在涉及牺牲自身利益实现水环境管理的问题上更是缺少大局意识。当前，区域合作的形式还只是联席会议、磋商等形式，当遇到各方利益无法平衡时，往往因为分歧过大而无法达成共识。企业作为保护水环境的重要主体，进行区域合作也多是迫于政府的压力，积极性没有得到充分发挥。 第五，缺乏水环境管理纠纷处理的政策。 由于水体的流动性特征，水环境纠纷往往涉及多区域、多部门，管理过程中也会出现部门之间权限纠纷，有利可图的会出现管辖权重复，无利可图的往往出现管辖的空白，我国当前缺少系统、完备的纠纷解决机制，包括纠纷的处理程序以及解决办法。 2.关于水环境管理法律法规不健全、制度不完善 国家出台了大量的法律法规，规定了许多制度以实现水资源保护和污染防治，这些法律法规、制度都适用于城市湖泊水环境管理问题的解决，但是我们从城市湖泊的现状很容易发现我国在这方面的立法、机制都存在诸多的问题。 首先，关于湖泊水环境管理的法律法规缺少系统性、整体性 当前针对湖泊水环境管理的法律主要表现为行政法规和地方性法规，其中地方性法规数量较大。地方性法规具有自身局限性，多数只对湖泊进行管理，而没有与流入湖泊的河流以及河流的上游区域的水体保护相联系。 地方性法规、规章制定的初衷是为本地区的经济社会发展服务，所以很难走出只顾及自身利益的局限性。湖泊水环境的立法更是如此，单属某行政区域或者跨行政区域的湖泊在制定管理办法时更多的注重对城市湖泊资源的开发利用，而缺少对湖水流出后流入的下游区域水环境质量的关注。 其次，缺乏水环境补偿机制 该机制包括下游地区受上游地区水环境污染而造成损失的补偿以及下游地区为上游地区保护水环境而遭受损失的补偿。前者是因既得利益的损失承担责任而进行的赔偿；后者是因为保护水环境而限制经济发展，是可期待利益的无法实现而进行的补偿。只有完善补偿机制，才能保证上游真正具有水环境保护的基础和条件，上下游地区才能共同发展，水环境的保护才能长久。 城市湖泊在开发利用过程中所得利益应对上游地区为水资源保护作出牺牲的地区进行补偿，同样对于排放污染物质影响湖泊利用的地区，有权利要求赔偿。 第三，信息公开和通报制度 水量信息、水质信息,对于水的利用十分必要。这些信息如何让有关的地区、单位和个人知悉 ,就是信息公开和通报制度建立的问题。我国目前对于这种信息的收集、整理、公开、查询和使用都缺乏正常的渠道 ,说明我们还没有完整地建立这一制度;从而导致了城市湖泊无法提前采取措施而遭受重大损失的情况发生。 此外，我国尚未建立水资源污染损害保险制度，也没有权威的污染损害评估机构，这些制度缺陷不利于不破水环境的管理。 城市湖泊水环境管理的完善 为了实现城市湖泊的可持续发展、科学管理，笔者结合前文所分析城市湖泊水环境管理存在的诸多问题提出一下改进建议。 1、制定全面、系统、协调的城市湖泊水环境管理政策。 我国的水环境保护还处在初级阶段，全面的水环境立法条件还不够成熟，因此要求国家制定的政策应该符合全面、系统、协调的要求。湖与河相连，河与河交错，河流最终东流到海。所以，水资源是一个整体，国家在制定政策的过程中应当打破地域之间、部门之间的界限，制定全面、系统的政策。从宏观角度解决城市湖泊的水环境管理问题。 （1）在保障入湖水质方面 应当增加行政区域分界处的水质监测政策的制定，加强水质监测数据的权威性，明确污染产生的责任区域。完善水质监测信息公开制度，使下游城市湖泊能够有选择地引用河流水源。 （2）综合开发利用流域水资源的政策 设立专门的水体管理或咨询机构，为国家综合开发利用流域水资源政策的制定提供依据。这类机构结合了流域管理和区域管理，是一种区域与行业结合的管理模式，有利于克服区域管理在地区间不平衡的缺点和行业管理不完善的缺陷。它由利益相关者和相关管理机构共同组成；专门从事某一重要水体的保护，而不承担其他职能；参与水体环保活动，是政府决策的重要咨询机构。 （3）湖泊水环境管理区域合作方面 区域环境保护合作的促成和发展，需要联合磋商决策机制、利益协调机制、信任机制和法律机制的共同作用。区域环境污染合作治理机构与相关地方行政主管部门的管理应是互联互通、相互影响的，构建联合磋商决策机制是必不可少的。区域环境保护主体间的信任关系，单独依靠政府的管制是不够的，更重要的在于利益协调机制。由于缺少严格的契约约束和权力保证，为了避免信任机制存在的风险，还需建立各种信息强制披露机制、完善的公众参与机制乃至具有实效的政策评估机制。法律机制，目前我国对于区域环境污染治理，地方政府合作缺乏法律依据，尤其是对跨区域合作污染治理所应规范之权力行使、责任分担、费用分担等都没有明确规定。在地方政府合作治理区域环境污染的进程中，各地区要对区域整体发展达成共识，必须有制度性的合作规则来保证。 2、健全城市湖泊水环境管理的法律法规，完善管理制度。 （1）国外湖泊立法的实践 日本、欧洲和美国在治理湖泊过程中选择了针对特定湖泊制定相应的法律和办法，“一湖一法”，“一湖一策”。 日本琵琶湖的治理。20世纪70年代，日本最大的淡水湖、重要的饮用水水源琵琶湖严重富营养化。日本于1972年颁布国家法案《琵琶湖特别法案》，启动了“琵琶湖全面发展计划”；1977年，琵琶湖曾暴发了红潮，这又促使地方政府出台了《富营养化控制法》(1979年)。此外，日本各级政府还在清除琵琶湖中苯氯有机污染泥沙、苯氯排放等方面制定了近10部法律、法规。为控制工业污染，琵琶湖实行了严于日本全国的污染物排放标准。 美国为治理Apopka湖，佛罗里达州政府专门通过了《Apopka 湖法案》和《地表水改善和管理法案》，该湖泊得到了有效治理。 通过这些湖泊治理的成功案例我们可以看出，专门立法和具有针对性的政策在湖泊治理过程中发挥了重要作用。 （2）我国湖泊水环境管理的实践 巢湖的治理,为减轻和治理巢湖污染，国家组织制定了《巢湖流域水污染防治“十五”计划》、《巢湖流域水污染防治“十一五”规划》等。1998年安徽省人大制定了《巢湖流域水污染防治条例》，为巢湖流域的水污染防治提供了法律保障，推动了巢湖区域合作与协调。 滇池的治理, 太湖的治理,江苏省先后出台和修订了《江苏省湖泊保护条例》、《江苏省太湖水污染防治条例》及《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》等多个严于国家标准的地方标准。同时鉴于太湖流域涉及三省一市，目前国家正在制定《太湖管理条例》，着重解决流域内体制、机制等问题。 综合以上国内案例我们可以看出，国家重点确立的“三湖”区域主要依靠地方立法来规范水环境管理，通过与国外湖泊管理体制相比，缺少湖泊管理的专门立法。 有不少学者建议单独制定一部《湖泊法》，笔者认为：湖泊立法应是针对在全国范围内基于湖泊的共性、普遍性问题而制定的法律，但是我国湖泊众多，成因各异，湖泊周边生态情况各有特点，湖泊与入湖河流的水文关系、流域的经济发展水平与产业结构以及排入湖泊中的污染物构成与数量各有差别，很难找到条件完全相同的两个湖泊，无法用一部法律来解决问题。 更有学者建议对各湖泊单独立法，实行“一湖一法”。这种方式虽然提高了湖泊保护的法律位阶，因地制宜，符合各湖泊水环境管理的特征，但是大大增加的立法成本，造成湖泊水环境保护法律体系的过于庞大，而且专门立法不符合法律的概括性特征。我国现有的法律、法规已经涵盖了湖泊的保护，基本可以满足湖泊保护的需要。 笔者认为应当加强湖泊管理的地方性法规和规章的制定，这样既保证了湖泊保护的因地制宜，又能降低立法成本，维护湖泊水环境保护法律体系的完整性。 以现有法律为基础，完善湖泊水环境管理制度。 首先，各职能部门在明确分工的基础上实现统筹。湖泊保护涉及多个部门，我国现行法律对各部门的职能划分日趋明确，但是，湖泊是一个综合的、系统的整体，各部门在执法过程中应当以保护湖泊的整体性为目标，以实现湖泊的统筹管理。 其次，完善湖泊保护与合理开发计划的连续性制度。各地方政府在追求经济社会发展的过程中往往为了经济的增长而忽视对湖泊的保护，造成对湖泊不合理的开发和利用。相关负责领导的调动会造成湖泊保护和开发工程的中断。对此，应当制定湖泊保护和开发的规划，以保证其连续性。 第三、建立湖泊水环境补偿制度。我国北方湖泊大部分由河流补给水源，河流水资源的污染对湖泊水质有重大影响，因此应当建立补偿制度。为湖泊所在地追究污染源的法律责任提供依据。同样湖泊所在地在开发利用过程中所得利益应对上游地区为水资源保护作出牺牲的地区进行补偿。 第四、建立完善湖泊保护的区域合作制度。由于河流补给城市湖泊水源的特殊性，湖泊的保护不仅仅关系到所在区域，更应当实行跨区域的水环境合作制度。制定一套制度化的区域合作议事、决策规则，以保障区域合作的长久性；建立利益平衡机制，以保持区域合作的积极性。此外应当充分发挥企业在区域合作中的作用。 第五建立完善公众参与湖泊管理制度，加强公众监督。公众参与制度是我国环境保护法中规定的重要制度，城市湖泊作为一种公共资源 ,湖泊水环境管理应是具有公众广泛参与的社会性管理。湖泊与河流的最大不同在于人类活动影响较大，与人们的关系更为密切，更需要公众参与。然而在湖泊管理过程中，地方政府为了利益需求，不让其所属的行政机关严格执法 ,就会使法的实施遭遇极大的障碍。解决这一问题的最好方法 ,就是赋予公众以执法监督的权利。当污染破坏环境者的行为不被追究时 ,当具有执法权的行政机关不履行其法定的执法职责时 ,任何单位和个人都可以通过司法审查的程序 ,迫使违法者守法和失职者履行法定职责。 城市湖泊的保护和治理不是某一个部门、某一部法律或某一项制度就能解决的，必须完善城市湖泊的相关立法，建立健全管理制度，统筹规划，协同合作从而实现城市湖泊的可持续发展。 参考文献： 【1】 梁胜文,《关于水环境管理机制与观念创新的探讨》,中国环境科学学会学术报告年会优秀论文集（2007） 【2】 王灿发,《跨行政区水环境管理立法研究》现代法学 2005.27(5) 【3】 刘毅. 《上游根治排污，下游方能安然》人民日报 【4】 曾忠平, 卢新海.《城市湖泊时空演变的遥感分析——以武汉市为例》 湖泊科学.2008 20(5). 【5】 曹明德, 《环境与资源法》 中信出版社 2004年出版 【6】 蔡守秋, 《新编环境资源法学》 北京师范大学出版社 2009年出版 【7】 周珂，《环境法》 中国人民大学出版社 2005年出版 【8】 徐祥民，《环境与资源保护法学》 科学出版社 2008年出版 |
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