循环经济下的生产者责任延伸制度

王帅*

摘要：我国目前正致力于发展循环经济，其成败的关键在于能否找到发展循环经济的内在动力。生产者责任延伸制度是一项重要的环境政策，该制度依据循环经济理论、外部性内部化理论，将生产者的责任延伸到产品的整个生命周期，特别是产品消费后的回收处理和再生利用阶段。《循环经济促进法》的实施使严格意义上的生产者责任延伸制度在我国正式确立，该制度的建立和实施促使生产者改变成本结构，为发展循环经济提供了动力支持。

关键词：循环经济；生产者责任延伸制度；责任

一、循环经济的内涵

（1）循环经济的产生与发展

循环经济的思想萌芽可以追溯到环境保护思潮兴起的时代。20世纪60年代，美国经济学家鲍尔丁提出的“宇宙飞船经济理论”即为循环经济的早期代表。他认为，地球就像在太空中飞行的宇宙飞船（当时正在实施阿波罗登月计划），这艘飞船要靠不断消耗和再生自身有限的资源而生存。他同时提出，应该建立既不会使资源枯竭，又不会造成环境污染和生态破坏、能循环使用各种物资的“循环式”经济，以替代过去的“单程式”经济。鲍尔丁的宇宙飞船经济理论意味着人类社会的经济活动应该从效法以线性为特征的机械论规律，转向服从以反馈为特征的生态学规律。然而，在20世纪70年代，循环经济的思想更多地还是先行者的一种超前性理念，人们并没有积极地沿着这条线索发展下去。当时，世界各国关心的问题仍然是污染物产生之后如何治理以减少其危害，即所谓环境保护的末端治理方式。上世纪80年代，人们注意到要采用资源化的方式处理废弃物，思想上和政策上都要有所升华。但对于污染物的产生是否合理这个根本性问题，是否应该从生产和消费源头上防止污染产生，大多数国家仍然缺少思想上的认识和政策上的举措。总的说来，上世纪七八十年代环境保护运动主要关注的是经济活动造成的生态后果，而经济运行机制本身始终落在人们的研究视野之外。上世纪90年代，特别是近几年可持续发展战略成为世界潮流，人们提出了一系列诸如“零排放工厂”、“产品生命周期”、“为环境而设计”等体现循环经济思想的理念，特别是针对经济活动的三个重要层次（单个企业生产层次、多个企业共生层次、社会消费层次）形成了物质闭环型经济的三种关键性思路，使循环经济在理论与实践方面有了实质性发展。

（2）循环经济的概念

蔡守秋先生认为：循环经济（Recycle Economy or Circular Economy）或循环性经济是对物质闭路流动经济的简称，是由“资源——产品——再生资源”所构成的、物质反复循环流动的经济发展模式。其基本特征是低开采、高利用、低排放。[1]周珂先生认为：循环经济是以节约资源和循环利用为特征，运用生态学规律组织建立的，以构造无限接近于“资源——产品——再生资源”闭路循环为具体实施手段，旨在最终实现环境、资源与社会经济可持续发展的经济运行模式。[1]王明远教授认为：循环经济是相对于传统经济发展模式而言的，其本质上是一种生态经济，是参照自然生态物质循环方式进行的经济模式，是建立在生态学规律而不是机械论规律之上的人类社会的经济活动。我国《循环经济促进法》第2条规定：本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。

虽然学界对于循环经济在概念表述和具体的词句运用上有所不同，但是就其本质内涵来讲，并没有太大的差别。循环经济是指运用生态学规律，在物质不断循环利用的基础上，将人类的经济活动组织成为“资源——产品——再生资源”的循环流动的环境友好型经济发展模式，主张在产品的生产、消费等全部过程中以最小的投入获得最大的产出，同时将环境废物回收再利用，以避免对环境的危害。它要求：①最大限度地利用进入生产和消费系统的物质和能量，实现“低开采、高利用、低排放”，使得整个经济系统从生产到消费的全过程不产生或少产生废弃物，提高经济运行的质量和效益，达到经济发展与节约资源、保护环境相协调，②经济活动操作原则以“3R”为原则，即“减量化”原则（Reduce），减少进入生产和消费过程的物质和能量，从源头节约自然资源和减少废弃物的排放；“再利用”原则（Reuse），尽可能多的以各种方式或多次使用产品和服务，延长使用时间；“再循环”原则（Recycle），即要求物品完成使用功能后能够重新变成再生资源，一般指废物的回收再利用。

二、生产者责任延伸制度概述

（一）生产者责任延伸制度演进

生产者责任延伸（Extended Producer Responsibility，以下简称EPR）的思想，最早可追溯到1975年瑞典的一份有关废物循环利用和管理的议案。该议案提出，生产者在生产产品之前，有责任了解产品废弃后，如何从保护环境和节约资源的角度，以适当的方式处理废弃产品。生产者责任延伸的概念，是由瑞典隆德大学（Lund University）环境经济学家托马斯 (Thomas Lindhqvist)在1988年提交给瑞典环境署的一份报告中首次提出的。托马斯教授认为：生产者责任延伸是一种环境保护战略，旨在降低产品的环境影响目标，它通过使产品生产者或制造者对产品整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置负责来实现。[1]1995年托马斯教授在对报废汽车回收项目研究的基础上，对EPR的理论作了修改，指出：“生产者责任延伸是一项制度原则，主要通过将生产者的责任延伸到产品的生命周期的各个环节，特别是产品消费后阶段的回收、再循环和最终处理处置，以促进产品整个生命周期过程的环境保护”。1998年经济合作与发展组织（OECD）在其《EPR框架报告》中较为完整地阐释了该定义：EPR是指产品的生产商和进口商必须对其产品在整个生命周期中对环境负大部分责任，包括原材料选取和产品设计的上游影响，生产过程的中游影响以及产品消费后回收处理处置的下游影响。2001年OECD在《EPR：政府工作指引》对EPR的定义进行修正和完善：EPR是一项环境政策，在该项政策中，生产者对产品有形责任或者经济责任将被延伸到产品生命周期的消费后阶段，包括将废弃物回收处理责任由地方政府转移至生产者，并鼓励生产者将环境因素纳入产品的设计。

（二）生产者责任延伸制度的概念

生产者责任延伸填补了产品责任体系中消费后产品责任的空白，确定了废物回收处理、处置、再循环利用上的责任主体。EPR概念提出后，首先运用于德国的《包装物条例》，后盛行于各发达工业化国家（如：欧盟、美国、日本等）。这些发达国家在使用EPR概念时，往往都以托马斯教授首倡的概念为基础，结合本国国情，在内容上做了相应的修订与完善。如欧盟将生产者责任延伸界定为：生产者必须负责产品使用完毕后的回收、再生利用或处置，并强调政府通过立法强制规定生产者的回收责任和具体回收目标；而美国则采用“产品责任延伸”(Extended Product Responsibility)这一称谓，并认为：“产品责任延伸是一项新兴的实践，在产品责任延伸体系中，产品的制造者、供应者、使用者以及产品处置者将共同承担产品及其废物对环境的影响责任。产品责任延伸的一个目标就是识别生产链条上那些最有能力改善产品环境影响的参与者。该责任主体视情况而定，或者是原材料的生产者，或者是最终用户或者其他。”[1]

根据EPR制度提出的背景，结合各国的观点，本文认为，EPR是一种环境保护制度，可将EPR制度定义为：与产品有关的责任人将其责任延伸到其产品的整个生命周期，特别是产品消费后的回收处理和再利用阶段，使责任人承担废弃产品的回收、处置等有关的法律义务，促进改善产品全部生命周期内的环境影响状况的一种环境保护制度。

（三）生产者延伸责任的类型

生产者责任延伸制度是以现代环境管理原则实现产品系统环境性能改善的一种主要制度，是一种促进经济社会从非可持续发展走向可持续发展的重要政策工具。通过这种工具把生产者和输入者在传统政策下承担生产过程中的环境责任（如工作安全、生产所导致的环境污染的预防和处理、废弃物管理的财产和法律责任等）延伸到产品弃置后回收、利用和处理等产品生命周期各个阶段上的财务或物质责任（有些以前属于政府的责任）。这种责任承担打破了传统的产品生产者与输入者、消费者和政府之间关于废弃物责任的平衡，生产者责任范围要较传统环境管理中的责任广泛得多，主要有以下几种类型：

1、经济责任：指生产者承担产品生命周期内全部或部分环境成本，如产品回收、循环利用或最终处置的费用。

2、废物管理责任：指生产者直接参与废弃产品管理，负责产品回收及限期淘汰有毒有害危险材料的使用等，要求生产者对产品在使用寿命终结之后对环境产生的负面影响应当承担具体的责任。这一原则将刺激生产者在产品设计时能更多地考虑使用较少的材料并增大其可回收利用的可能性，考虑使用对环境更友好的材料，是实现产品环保化（或无害化）的一种强有力的激励机制。[1]

3、信息责任：指生产者要承担提供其所供应的产品的有关环境特性，以及该产品如何以环境可接受的方式再利用或再生等的信息责任。它的设立目的是为了指导消费者购买环境友好产品以及正确处置其废弃的产品。“信息责任”成本低，易推广，有利于社会各界了解产品的环境性能，提高环保意识，从而通过选择与环境更友好的产品，激励和推进环境友好产品的发展。

4、所有权责任：这是一种更彻底的生产者责任，即将产品的使用权和所有权相分离，生产者生产出产品，通过产品服务系统（PSS）来满足客户对产品的使用需求。在产品的整个生命周期，生产者出售产品的使用权但保留对产品的所有权，客户购买的仅是产品的使用权。

三、生产者责任延伸制度的理论基础

（一）循环经济理论

相对于传统经济发展模式而言，循环经济是一种生态经济，它将人类经济活动组织成为“资源 ——产品——再生资源”的循环流动过程的经济形态，以资源的高效利用和循环利用为核心，以低开采、高利用、低排放甚至零排放为特征，通过在生产和服务过程中贯彻废弃物“减量化、再利用、再循环 ”原则，使传统的高消耗、高污染、高投入、低效率的粗放型经济增长模式转变为低消耗、低排放、高效率的集约型经济增长模式，以实现自然环境、人类社会和经济增长的“三赢”。[1]

生产者责任延伸制度充分体现了循环经济理论的指导思想与核心内容，表现在：

首先，生产者责任延伸制度遵循了生态规律，体现了循环经济理论的指导思想。它要求生产者对产品实行绿色设计、绿色工艺，实施清洁生产，对废弃产品加以回收处置，使生产对资源的需求量同环境对资源的可供量之间保持平衡，使生产和生活过程中废弃物的排放量不超过环境容量的极限，不仅缓解了自然的环境资源压力，也有助于失衡的自然生态系统得以尽快修复，从而实现自然生态系统的平衡；

其次，生产者责任延伸制度体现了“减量化、再利用、再循环”原则。生产者责任延伸制度通过明确生产者对产品废弃物管理的责任，一方面促使生产者减少进入生产和消费过程的物质和能量，从生产到消费的全过程不产生或少产生废弃物，从而从源头上减少废弃物的产生；另一方面可以使产品废弃物更容易被回收利用和安全处置，以利于对废弃产品的“再利用”和“再循环”。

综上，循环经济理论是生产者责任延伸制度的理论基础之一，而生产者责任延伸制度乃是落实循环经济理论的具体制度安排，是实现循环经济的重要的、必不可少的具体手段或重要途径之一。

（二）外部性内部化理论

分析环境问题经常用到的一个经济学理论就是外部性理论。所谓外部性，是指在经济主体的活动对与该活动无直接关系的他人或社会所产生的影响。从理论上讲，外部性问题有积极的也有消极的，既包括个人为社会做贡献，也包括个人的活动成本由社会来承担。前者被称为正外部性或外部经济性 (External Economy)，后者被称为负外部性或外部不经济性 (External Diseconomy)。外部性是伴随着生产或消费活动而产生的，所以环境经济学把外部性分为生产或消费的外部经济性与生产或消费的外部不经济性。与环境问题相关的外部性，主要是生产和消费的外部不经济性，尤其是生产的外部不经济性。[1]

按照外部性理论分析，生产者责任延伸制度实质上就是一种对生产者的生产负外部性的政府管制，是废物管理阶段因市场手段失灵而引发的对政策手段的依托。国家通过立法的方式，要求生产者承担延伸责任，实质上就是要求生产者承担相应的环境成本，把相应的环境成本纳入其生产成本，使其“外溢”的环境成本被内部“消化”。为此，生产者必然需要支付一定的私人成本，这一成本在生产者责任延伸制度建立之前往往是由政府或社会承担，而生产者责任延伸制度的建立将使这部分成本内部化为生产者的成本。从整个产品的生命周期来看，造成外部不经济性的不仅仅是传统意义上的产品生产者，还包括产品的销售者和消费者等，因此，从产品中获益的主体都应当承担产品的回收利用所增加的成本。从这个角度来看，外部性内部化的理论似乎可以转化为收益者负担理论。[1]

四、《循环经济促进法》关于生产者责任延伸制度的规定

2008年8月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国循环经济促进法》，并且该法已于2009年1月1日起施行。《循环经济促进法》确立了六项基本管理制度来促进我国循环经济的发展，生产者责任延伸制度便是其中之一。至此，严格意义上的生产者责任延伸制度正式在我国确立。

根据《循环经济促进法》的规定，生产者责任延伸制度包括以下几方面的内容：第一，生产者的回收和利用责任。生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收，对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置；第二，销售者、其他组织或废物利用、处置企业的回收利用责任。由于企业产品和生产情况的不同，对于废弃物品或包装物的回收利用方式也不同，生产者不仅可以委托销售者或者其他组织进行回收，也可以依照法律的规定或合同的约定委托废物利用或者处置企业进行回收、利用和处置；第三、消费者的责任。按照污染者负担的原则，由于消费者是产品的使用者或受益者，应当承担一定的责任。生产者责任延伸制度要求消费者对列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织；第四、有关政府部门的责任。生产者责任延伸制度虽然将原本由政府承担的责任全部或部分转移给生产者，但是这并不代表政府没有责任了，政府作为EPR制度的制定者和推动者，其责任主要有：制定EPR 法律制度及相关参数，包括产品的分类标准、报废标准、回收拆卸的技术规范等；对EPR进行政策支持，包括实施政府绿色采购和绿色消费政策等；建立企业绩效评价体系，将EPR的执行情况作为评价的重要内容；对EPR进行监督等。《循环经济促进法》规定：强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定。

五、生产者责任延伸制度是发展循环经济内在动力

（一）发展循环经济需要实行生产者责任延伸制度

我国的循环经济事业目前仍处于起步阶段。虽然在地方政府的积极推动下，建立了一些“生态园区”或者“生态城市”，但是，如果没有生产者自觉主动的参与，单纯依靠政府自身的力量，发展循环经济的事业是不可能取得良好效果的。充分发挥生产者的积极性是发展循环经济的根本动力，而利益的驱动则是充分发挥生产者积极性的根本动力。因而，促进循环经济发展的制度和方法应该与生产者的利益相挂钩，通过影响生产者的利益使生产者自觉采取符合循环经济要求的生产方式。

从理论上来说，发展循环经济可以使企业投入的原料减少、废物产生量降低、资源易于回收再利用，从而使企业降低原材料投入和污染物处理的成本，获得较大收益，这是发展循环经济的内因；对不利于循环经济的行为通过法律上规定的经济制裁（如罚款），从外部强制企业采用符合循环经济要求的生产方式，这是外因；只有使内因和外因综合发生作用，才能从根本上改变生产者的行为模式，使生产者自觉地发展循环经济。不管是内因还是外因，它们的共同点是建立在生产者的环境成本都由其自身承担的前提下，生产者要把其产品在全部生命过程中对环境的负面影响计入其成本。[1]

在我国当前的情况下，我们所缺乏的，正是这样一个前提，即生产者承担其产品的全部环境成本。要发展循环经济，就需要创造这样一个前提，要依靠政府的力量，通过综合采取行政手段、经济手段和法律手段，使生产者真正承担起产品的全部环境成本，从而创造一个适合发展循环经济的外部环境、能改变生产者的成本结构的外部环境，通过降低成本或经济惩罚措施诱导或强制企业发展循环经济。

（二）生产者责任延伸制度是发展循环经济的制度保障

在传统的产品废弃物管理模式下，产品废弃物管理的经济责任和回收处置责任由政府承担，产品废弃后的管理成本通过政府从生产者转嫁给全社会。而在生产者责任延伸制度下，管理产品废弃物的责任从地方政府全部或者部分地转移给生产者，使目前由整个社会承担的产品废弃物回收、处理和处置等环境成本转由生产者承担。为了追求利润最大化，生产者就有动力设计更易于回收处置和再利用的产品，以降低产品废弃物管理的成本，从而促进生产者进行环境友好产品设计，达到资源高效利用和减少环境危害的目的。

生产者责任延伸制度改变了先污染后治理的模式，而强调从“末端治理”向“源头控制”的转变，通过明确生产者对产品废弃物管理的责任，通过综合利用法律和经济手段激励生产者进行绿色设计、开发绿色产品和绿色工艺，一方面促使企业减少进入生产和消费过程的物质和能量，从生产到消费的全过程不产生或少产生废弃物，进而从源头上减少废弃物的产生；另一方面可以使产品废弃物更容易被回收利用和安全处置，以利于对废弃产品的“再利用”和“再循环”。在生产者责任延伸制度下，资本追逐利润的本性，成为了发展循环经济的最有力的推动力量。因此，生产者责任延伸制度通过改变生产者成本的结构，为发展循环经济提供了利益的驱动力，促使企业采用符合循环经济要求的生产方式，体现了循环经济的理念，是建立循环经济的制度保障。

现在，针对包装材料、电池、汽车、轮胎、润滑油、电子电气设备等多种产品，许多发达国家已经通过立法强制、政府引导或企业自发的方式实行了生产者责任延伸制度。发达国家实施生产者责任延伸制度，扩大生产者的责任，已经形成了一种不可逆转的潮流。德国、瑞典、日本等国通过立法的形式来实施生产者责任延伸制度，它们关于包装废弃物、废旧汽车和废旧电子电气产品等废弃品的法律已经生效和实施。在我国，发展循环经济的推动者主要是政府和企业。在市场经济条件下，政府不可能单纯采用行政的手段或者号召的方式使我国经济实现向循环经济的转变，这就需要顺应世界的潮流，实施生产者责任延伸制度，通过综合运用法律和经济的手段，促使企业承担起应有的责任，使企业真正成为发展循环经济的主体和第一推动者。当然这种改变在短期内会增加一些企业的经济负担，但在资源日益贫乏、环境日益恶化的情况下，经历这种改革的阵痛是不可避免的。从长远来看，逐步扩大生产者的责任，实施生产者责任延伸制度，是我国发展循环经济的一条必由之路。

总之，生产者责任延伸制度是一项重要的环境政策。通过具体落实生产者责任延伸制度，从资源可持续利用的观点出发，可以使生产者真正认识到“废弃物是放错地位置的资源”，提高自身的法律意识和环境保护意识，进而发展循环经济，走可持续发展的道路。

参考文献：

[1] 蔡守秋：《论循环经济立法》，《南阳师范学院学报》（社会科学版）2005年第1期。

[2] 周珂：《我国循环经济立法必要性刍议》，《南阳师范学院学报》（社会科学版）2005年第1期。

[3] 王干：《论我国生产者责任延伸制度的完善》，《现代法学》2006年07月第28卷第4期。

[4] 李艳萍：《论延伸生产者责任制度》，《环境保护》2005年第7期。

[5] 任文举、李忠：《生产者责任延伸制度理论及其实践》，《经济师》，2006年第4期。

[6] 高晓露：《德国循环经济立法实践及其启示》，广西社会科学，2006年第8期。

[7] 钱易、唐孝炎：《环境保护与可持续发展》，北京：高等教育出版社，2000年版。

[8]黄锡生、张国鹏：《论生产者责任延伸制度—从循环经济的动力支持谈起》，《法学论坛》，2006年第21卷第3期。